當?shù)貢r間1月20日，美國當選總統(tǒng)拜登的就職典禮在華盛頓舉行，拜登宣誓正式就任美國第46任總統(tǒng)。他在就職演說中再度表示將成為“所有美國人的總統(tǒng)”，也談到眼下美國面臨重大危機，有太多東西需要“修復和治愈”。關于對外政策，拜登重點強調(diào)要“修復與盟友的關系并重新與世界打交道”。

2020年，拜登打著“重建美好”與“為美國靈魂而戰(zhàn)”的口號與特朗普展開角逐，贏得大選后，拜登也在第一時間對世界宣告“美國回來了”。然而，短暫的勝利喜悅和振奮人心的口號很快被居高不下的疫情以及“選舉舞弊”的陰謀論所淹沒。

過去兩個月，拜登不僅在權力交接上面臨了前所未有的挑戰(zhàn)，還要思考如何處理特朗普留下的內(nèi)政外交爛攤子。一句“重建美好”，無法滿足特朗普支持者對于“讓美國再次偉大”的狂熱，而所謂的“為美國靈魂而戰(zhàn)”，在國會遭到自詡為“愛國者”的暴徒?jīng)_擊后，顯得更加蒼白。一句蒼白的“美國回來了”，顯然無法打消美國盟友與國際社會的疑慮。有美國歷史學家表示，拜登所面臨的困局，幾乎可以說是羅斯福大蕭條時期與林肯南北戰(zhàn)爭時期的加總。

就職典禮前夕，拜登推出1.9萬億美元紓困方案，其團隊也公布了上任頭十天的工作計劃，著力解決美國面臨的“相互交織重疊”的“四大危機”，即新冠疫情、經(jīng)濟衰退、氣候變化以及種族矛盾。外交政策方面，盡管目前尚未看到完整論述，包括拜登政府候任國務卿布林肯、國安顧問沙利文在內(nèi)的核心成員近來多次強調(diào)：外交是內(nèi)政的延續(xù)，二者密不可分，提高并鞏固美國的全球領導地位，根本上取決于美國經(jīng)濟社會的進步與強大。

面對“內(nèi)憂外患”，拜登政府將不得不采取“攘外必先安內(nèi)”的大方向。在這個大前提下，本文試圖從美國面臨的內(nèi)外環(huán)境和拜登的外交人事布局兩方面，解讀拜登政府未來的外交政策走向。

拜登團隊：老面孔，自信尚在否

自拜登公布外交國安團隊以來，許多分析人士認為拜登外交政策將會是奧巴馬政府的“翻版”。兩者面臨的國際局勢似乎有些可比之處：不論是奧巴馬還是拜登，兩人上任伊始都面臨對美國經(jīng)濟社會造成重創(chuàng)的全球性問題（分別是金融危機與新冠疫情），在亟需全球合作的情況下又不得不首先收拾上任總統(tǒng)留下的外交殘局，重塑美國國際形象，修復與盟友的關系。

然而，與奧巴馬上任時相比，拜登目前面臨的國際形勢仍有重大區(qū)別。

首先，特朗普任內(nèi)對盟友關系和國際秩序的破壞，比起小布什時期有過之而無不及。小布什在任時，國際社會對美國的主要批評集中在美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的單邊主義，以及陷入伊戰(zhàn)泥淖后的虐囚丑聞等。雖然與德、法領導人等“老歐洲”代表格格不入，小布什依然認同歐洲盟友與北約的重要性，并堅定維護以自由貿(mào)易為基石的國際經(jīng)濟秩序。

反觀特朗普，則是全盤否定美國傳統(tǒng)盟友的重要性，他不但公開要求北約與亞太盟友支付更多軍費，更把單邊主義延伸至經(jīng)貿(mào)領域，對包括加拿大、法國、意大利等盟國商品屢次征收報復性關稅。特朗普任內(nèi)退出多個主要國際組織與區(qū)域協(xié)定，更是嚴重破壞了美國歷任領導人親手創(chuàng)建維護的國際秩序，使拜登的重建之路困難重重。

其次，盡管國際社會對拜登勝選普遍表示歡迎，這種謹慎樂觀的態(tài)度與十二年前對奧巴馬的強烈期待形成了鮮明對比。這種差別固然與奧巴馬的個人魅力有關，但更關鍵的是此次美國大選對國際社會所傳達的訊號。在外界看來，抗疫不力的特朗普仍然獲得7300萬選票，“美國優(yōu)先”的理念比四年前更加深入人心。即便拜登當選，美國社會是否仍然具有擔當“全球領袖”的意愿和能力，特朗普主義或新的右翼勢力是否會在四年甚至兩年后卷土重來，答案似乎都不容樂觀。因此，即便拜登團隊有心重塑以美國為主導的國際秩序，在“攘外必先安內(nèi)”的大原則下，未來美國政府能對國際秩序做出什么實質(zhì)性的貢獻，國際社會仍持觀望和懷疑態(tài)度。

另一個重要變化，自然是中國近年來在國際舞臺上的影響力越來越大。一方面，特朗普對中國的種種制裁無法實現(xiàn)遏制中國的企圖，他對全世界“開炮”以及接二連三的“退群”行為，反而為中國在國際舞臺上維護自由貿(mào)易、倡導多邊主義提供了難得的機會。另一方面，中國在外部環(huán)境復雜多變的情況下，專注自身發(fā)展，深化改革開放，同時展開靈活多變的外交活動，不僅迅速控制疫情，經(jīng)濟加速恢復，更在下半年簽署RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定）并完成中歐投資協(xié)定的談判，突破美國封鎖。拜登外交團隊深知，美國已無法從經(jīng)濟上遏制中國在亞太地區(qū)乃至全球舞臺上的影響力。

了解這些根本變化之后，回頭再看拜登的外交人事布局，我們不難發(fā)現(xiàn)，這是拜登無奈而必然的選擇。主要負責人要么長期是拜登的國安外交顧問，要么在奧巴馬時代的國安會或國務院擔任要職。這些人都具有豐富的外交實戰(zhàn)經(jīng)驗，在各自領域擁有廣泛人脈，且深受拜登信任，成員彼此間理念接近，并在奧巴馬時代經(jīng)過長期磨合。雖然成名于奧巴馬時代，這群外交精英自從加入拜登團隊后就如履薄冰，嚴陣以待，并沒有十二年前那種“Yes, we can”的自信。

“刷臉”外交：拜登外交政策輪廓

這樣一支團隊，能在拜登政府忙于內(nèi)政的情況下，最大限度地展開“刷臉”外交：透過宣揚理念、協(xié)調(diào)盟友等傳統(tǒng)外交途徑，改善美國的國際形象和外部環(huán)境，盡可能避免在開放美國市場、加派海外駐軍等方面付出實質(zhì)性的代價，防止國內(nèi)孤立保護主義再度失控。

這也將是拜登上任初期外交政策的主基調(diào)：在不增加實質(zhì)性物質(zhì)投入的情況下，依靠拜登及其團隊多年的聲望與人脈，最大限度重塑美國“自由民主”的國際形象。

基于上述判斷，我們可以對拜登上任初期的外交政策勾勒一個大體的輪廓。

第一，拜登政府將會迅速與美國盟友展開對話溝通，說服盟友在關鍵議題上與美國保持磋商，達成一致。沙利文此前在接受美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）獨家專訪時曾透露，拜登團隊原本計劃在贏得大選后就開始接觸盟友，但由于特朗普政府相關部門在交接過程中設置種種障礙，與盟友的溝通幾乎毫無進展，將把此事作為新政府上任后外交領域的首要任務。這些關鍵議題既包括如何與中國、俄羅斯、以及伊朗打交道，也包括抗擊新冠疫情、減緩氣候變化等國際合作。為了重新贏得盟友的信任，拜登政府很有可能會取消對歐盟以及加拿大的報復性關稅，在亞太地區(qū)也將持續(xù)加強與日本、澳大利亞等盟友在安全領域的協(xié)調(diào)合作。

需要再次強調(diào)的是，由于國內(nèi)仍存在強烈的民粹主義及孤立保護主義，拜登政府不可能為了增強盟友關系而在經(jīng)貿(mào)問題上做出讓步，如重返跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）。即將出任國家安全委員會“印太協(xié)調(diào)員”的前國務院官員坎貝爾最近兩次投書《外交事務》雜志，闡述拜登政府的印太政策時，強調(diào)應說服盟友認清威脅，恢復美國在當?shù)氐能娛聦嵙驼斝裕瑢崿F(xiàn)“再平衡”。除了提及軍事訓練與情報共享，通篇卻只字未提美國將為該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)整合做出什么貢獻。盡管我們不能低估美國在“印太”地區(qū)的號召力，這種“口惠而實不至”的做法能在多大程度上起到效果，連坎貝爾、沙利文等人自己也持懷疑態(tài)度。

第二，拜登政府將在力所能及的范圍內(nèi)，加強多邊主義，改善美國的國際形象。例如，為了擺脫特朗普時期單邊主義的形象，拜登上任后不久，美國很可能會重返巴黎氣候協(xié)定，重新加入聯(lián)合國教科文組織和世界衛(wèi)生組織，盡快促成世貿(mào)組織新任總干事的任命。這些行為未必代表拜登政府。另一方面，特朗普頒發(fā)的穆斯林旅行禁令也很可能被取消。除了最后一項決定可能引發(fā)共和黨或右翼人士的一些批評之外，重返關鍵國際機制本身成本較低（不涉及實際履行條約義務的層面），在美國內(nèi)部爭議性較小，又能及時止住近來美國不斷下滑的國際形象。

第三，如果說拜登政府重塑美國形象的努力多是“口惠而實不至”，清潔能源可能是極少數(shù)拜登政府會加大投入的全球性議題。早在競選總統(tǒng)期間，拜登就把發(fā)展清潔能源作為主要政見之一，與其他議題相比，減緩氣候變化在民主黨陣營內(nèi)擁有廣泛的群眾基礎，被新政府列為美國面臨的四大危機之一。因此，增加清潔能源的投入和全球合作，符合美國長遠的國家利益。

另一個可能加大投入的領域是對外援助。值得注意的是，拜登任命前駐聯(lián)合國大使薩曼莎?鮑爾為美國國際開發(fā)署署長，并首次把該職位納入白宮國家安全委員會。特朗普任內(nèi)曾大幅削減國際開發(fā)署預算，而拜登此舉旨在重振國際開發(fā)署，全面提升對外援助在國安議題中的重要性。鮑爾長期從事人道主義實踐與研究，強調(diào)拜登政府可以通過國際開發(fā)署及加入COVAX（全球新冠疫苗實施機制），為發(fā)展中國家提供疫苗，以此修復美國的國際形象。不難預見，鮑爾領導下的國際開發(fā)署未來將在抗擊疫情、消除貧困等全球議題上對發(fā)展中國家實施援助，成為提升美國領導地位的重要工具。

（作者為美國歐道明大學政治學與國際關系助理教授）