世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群這一概念，最初是由歐盟委員會(huì)在2010年的一份白皮書中提出的，通常是指能夠在世界級(jí)水平上促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一種生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力主要指產(chǎn)業(yè)集群在全球市場(chǎng)上提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力。

在中國(guó)，國(guó)家戰(zhàn)略層面最早提出打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，是在2014年啟動(dòng)實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，以沿江國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為載體，以大型企業(yè)為骨干，打造電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝等世界級(jí)制造業(yè)集群。2016年正式發(fā)布的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)在五大制造業(yè)領(lǐng)域打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群作出了更多部署。

黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端，培育若干世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群”。

我們可以深刻認(rèn)識(shí)到，培育若干世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群已全面上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要抓手。同時(shí)，對(duì)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的理論內(nèi)涵認(rèn)識(shí)也得到進(jìn)一步深化。對(duì)標(biāo)美國(guó)硅谷信息產(chǎn)業(yè)集群、英國(guó)倫敦生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)集群、德國(guó)斯圖加特汽車產(chǎn)業(yè)集群、日本愛(ài)知豐田汽車產(chǎn)業(yè)集群等國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)志性世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，可以歸納出這些集群的七個(gè)共性特征：深度參與全球分工、具有全球影響力、擁有全球性龍頭企業(yè)、占據(jù)全球價(jià)值鏈中高端、活躍的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、具備全球創(chuàng)新策源力、國(guó)際領(lǐng)先的營(yíng)商環(huán)境等。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十年的發(fā)展，長(zhǎng)三角地區(qū)在電子信息、汽車、生物醫(yī)藥、高端裝備、新材料、紡織服裝等領(lǐng)域，已經(jīng)形成相當(dāng)大的產(chǎn)能規(guī)模，而且這些產(chǎn)業(yè)都具有很高的對(duì)外開(kāi)放度和產(chǎn)業(yè)鏈集聚度，可以說(shuō)已具備世界級(jí)的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)。但與真正意義上的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群對(duì)比，差距或者短板仍很明顯。我們可從三個(gè)維度歸納短板所在。

一是行業(yè)龍頭企業(yè)的全球影響力仍有距離。多數(shù)本土龍頭企業(yè)與全球最強(qiáng)的龍頭企業(yè)比，在規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈布局、關(guān)鍵核心技術(shù)擁有及行業(yè)規(guī)則權(quán)威性上，存在不少差距。比如汽車產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)三角地區(qū)擁有全國(guó)生產(chǎn)規(guī)模最大的上汽集團(tuán)，但目前上汽集團(tuán)還談不上全球影響力，與日本豐田、德國(guó)大眾、美國(guó)通用比，差距還比較大?？鐕?guó)公司在長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)鏈布局，生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模全球領(lǐng)先，但關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)。

二是關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新策源力仍很不足。這是在較多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域普遍存在的短板問(wèn)題，特別是在電子信息、生物醫(yī)藥、高端裝備、新材料、航空航天等引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)中，核心零部件、關(guān)鍵材料、關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)備等仍然高度依賴進(jìn)口。比如長(zhǎng)三角各地最近幾年紛紛上馬集成電路生產(chǎn)線，但其中最關(guān)鍵的光刻機(jī)設(shè)備，多數(shù)要從荷蘭進(jìn)口，“卡脖子”程度很高。我們的大學(xué)和科研院所受制于科研導(dǎo)向和體制問(wèn)題，在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)上發(fā)揮的作用仍然比較有限，在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)上投入的資源也比較有限。而且各地相互搶跑道，力量有所分散。

三是產(chǎn)業(yè)鏈比較成本競(jìng)爭(zhēng)力有所弱化。這些年房地產(chǎn)價(jià)格飛漲、人員薪酬上漲很快，導(dǎo)致一些成本敏感的項(xiàng)目不斷向長(zhǎng)江中上游地區(qū)或東南亞地區(qū)轉(zhuǎn)移。各中心城市這一情況更加突出，而且為留住項(xiàng)目又不惜采取更大力度的稅費(fèi)優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，沒(méi)有很好發(fā)揮長(zhǎng)三角腹地其他城市的區(qū)域成本優(yōu)勢(shì)。

加快解決上述三大短板，著力提升“三個(gè)力”，正是長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的三條推進(jìn)路徑。但我們也看到，如果沒(méi)有三省一市的合理分工、通力合作，就很難突破短板、強(qiáng)壯“三個(gè)力”。因?yàn)槊鎸?duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)三角地區(qū)只有摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式，消除各自為政、行政壁壘，推進(jìn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、資源整合，才能加快建成世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。既要充分發(fā)揮區(qū)域分工的效能，各地各揚(yáng)所長(zhǎng)，聚力最具優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和企業(yè)群體，提高創(chuàng)新資源配置的專業(yè)集聚度，培養(yǎng)造就一批行業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)配套企業(yè)和專業(yè)化集群，并通過(guò)積極有效的區(qū)域分工體系，形成長(zhǎng)三角地區(qū)的整體合力和全球影響力；又要充分發(fā)揮區(qū)域合作的作用，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，建立健全基于區(qū)域有效分工的產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)大合作體系，在各地政府一體化行動(dòng)下，建立健全基于共享資源優(yōu)勢(shì)，無(wú)行政區(qū)分割的大載體、大通道、大網(wǎng)絡(luò)。這樣的區(qū)域分工和合作，正是長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的最重要命題之一。要解答好這道重要命題，必須著力解決體制機(jī)制方面存在的四個(gè)瓶頸問(wèn)題。

一是區(qū)域分工統(tǒng)籌政策指引工具缺失。對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，國(guó)家層面的規(guī)劃綱要也沒(méi)有明確的指引。這也是基于我們目前并沒(méi)有有效的政策工具可以落實(shí)規(guī)劃提出的區(qū)域分工空間部署。所謂政策指引工具缺失，首先是主體功能區(qū)劃分不細(xì)。比如長(zhǎng)三角大部分地區(qū)屬于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)或優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，但對(duì)于各個(gè)地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)什么、優(yōu)化什么，并沒(méi)有形成細(xì)化的功能劃分和政策單元。其次是區(qū)域性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃滯后。相對(duì)于都市圈規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃遲遲沒(méi)有進(jìn)展。因?yàn)檫@個(gè)規(guī)劃編制難度最大，至今各地政府仍以地方競(jìng)爭(zhēng)性狀態(tài)抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從這些年各地編制的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃就可看出，更多體現(xiàn)的是眾人搶跑道、搶機(jī)遇。再次是跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。在環(huán)保、交通、安全等領(lǐng)域已經(jīng)建立三省一市間的協(xié)調(diào)機(jī)制，但產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也是滯后的。各地行業(yè)協(xié)會(huì)基本局限在各自行政區(qū)內(nèi)，跨區(qū)一體化發(fā)展受到限制，至于一些松散的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，作用非常有限。

二是要素自由流動(dòng)遭遇行政區(qū)壁壘。決定產(chǎn)業(yè)空間分工的，是市場(chǎng)機(jī)制。發(fā)揮好市場(chǎng)決定性作用的前提，是要素可以自由流動(dòng)。以往蘇南模式、溫州模式之所以能夠取得巨大成功，正是讓勞動(dòng)力可以從農(nóng)業(yè)流動(dòng)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓技術(shù)、資金可以從上海流動(dòng)到周邊地區(qū)。這個(gè)階段的要素自由流動(dòng)，為長(zhǎng)三角地區(qū)加快完成工業(yè)化、城市化進(jìn)程作出了很大貢獻(xiàn)。但在世界級(jí)城市群和世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的新標(biāo)尺下，要素自由流動(dòng)不充分的問(wèn)題更加顯現(xiàn)，而且嚴(yán)重阻礙地區(qū)之間的有效分工與合作。這一問(wèn)題的背后，是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式延伸出來(lái)的行政區(qū)壁壘，阻礙了要素的自由流動(dòng)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)定、信用評(píng)價(jià)、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼，還有社會(huì)保障等方面，在具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則上，三省一市之間都有所不同，甚至省內(nèi)各市之間也是有所不同的，這樣就形成了一道道的行政壁壘，我們也可以稱其為“斷頭路”。特別是，現(xiàn)在的各個(gè)中心城市在強(qiáng)烈的做大做強(qiáng)思維影響下，仍然習(xí)慣于運(yùn)用特殊優(yōu)惠政策，特殊的補(bǔ)貼、特殊的減免、特殊的服務(wù)等等，對(duì)要素自由流動(dòng)、區(qū)域有效分工形成了新障礙。

三是共享創(chuàng)新資源面臨中心城市地方保護(hù)。產(chǎn)業(yè)鏈向各地?cái)U(kuò)散化，創(chuàng)新鏈則在中心城市集聚化，是現(xiàn)階段長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)區(qū)域性特征。如何推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈在不同空間的深度融合，是建設(shè)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群需要研究的重要課題。創(chuàng)新資源尤其是高端創(chuàng)新資源向中心城市集聚，是一個(gè)客觀規(guī)律。但我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，各個(gè)中心城市，特別是上海、南京、杭州、合肥，有更強(qiáng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，為了增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，一方面在集聚創(chuàng)新資源，培育新興產(chǎn)業(yè)方面力度都很大，相互之間有競(jìng)爭(zhēng)；另一方面在創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、招商引資方面與周邊地區(qū)有競(jìng)爭(zhēng)，甚至為減少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的向外轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新資源的向外溢出，會(huì)采取更大力度的優(yōu)惠政策如補(bǔ)貼、低地價(jià)等。中心城市的這些地方保護(hù)行為，容易扭曲資源配置，而且容易帶來(lái)兩敗俱傷的結(jié)局，保護(hù)導(dǎo)致中心城市自身補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加重，分享不到分工的利益，同時(shí)也引致其他城市參與政策優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)，成本比較優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。

四是共建共享產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)大平臺(tái)缺乏機(jī)制保障。雖然最近幾年長(zhǎng)三角地區(qū)在大型科研儀器設(shè)備共享網(wǎng)、G60科創(chuàng)走廊、“一網(wǎng)通辦”、技術(shù)市場(chǎng)聯(lián)盟等大平臺(tái)建設(shè)上取得了較大進(jìn)展，但仍未真正建立起共建共享的有效機(jī)制。共享的前提是共建，共建包括建設(shè)資金的共籌與運(yùn)營(yíng)成本的共擔(dān)，其中涉及兩大機(jī)制，一個(gè)是各地共建的機(jī)制，再一個(gè)是平臺(tái)本身運(yùn)營(yíng)的機(jī)制。如果沒(méi)有積極有效的機(jī)制保障，即使建立了所謂的大平臺(tái)大載體，也很有可能成為空架子。

共建機(jī)制，要解決各共享方承擔(dān)多少資金、如何參與投資、得到什么服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作和權(quán)責(zé)問(wèn)題。這也正是現(xiàn)階段共建公共服務(wù)大平臺(tái)中的難點(diǎn)，如果僅僅讓承建大平臺(tái)的中心城市如上海多投資多貢獻(xiàn)，這樣的共建共享顯然是走不遠(yuǎn)的。運(yùn)營(yíng)機(jī)制，要解決大平臺(tái)本身的運(yùn)營(yíng)效率問(wèn)題。我們現(xiàn)在的大多數(shù)公共服務(wù)平臺(tái)屬于公益性的事業(yè)單位，在內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理上存在先天性不足，而要引入更具活力的基金會(huì)、公司化模式來(lái)承載跨行政區(qū)合作平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)管理和公共服務(wù)，目前還沒(méi)有現(xiàn)成的成功案例可供借鑒。

[作者王振系上海社科院副院長(zhǎng)。文章節(jié)選自作者發(fā)表于《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》（2020.3）上的“長(zhǎng)三角地區(qū)共建世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的推進(jìn)路徑研究”一文，經(jīng)作者審定。]

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“長(zhǎng)三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。