原創(chuàng) 李媛 Faye 加拿大和美國必讀 收錄于話題#移民15個

文|李媛 Faye

2月18日，白宮網(wǎng)站發(fā)布了一則引入《2021美國公民法案》（U.S. Citizenship Act of 2021）的總統(tǒng)聲明，預示著拜登所主張的一攬子移民改革計劃正式走上美國國會立法之路。

（圖源：民主黨加州眾議員Linda·Sánchez。2月18日，Linda向國會提交移民改法立法草案）

根據(jù)美國國會立法的一般程序，該立法草案由眾議院國會議員簽字后，呈遞眾議院立法委員會。這項由總統(tǒng)拜登主張的一攬子移民法案改革計劃是由民主黨加州眾議員Linda·Sánchez支持并簽字引入眾議院的。

根據(jù)Linda·Sánchez眾議員官方網(wǎng)站信息，該法案的立法草案已由Linda簽署通過并于2021年2月18日提交至國會眾議院。與此同時，民主黨新澤西州參議員梅嫩德斯（Bob·Menendez）也向美國國會參議院提交了該立法草案。

（新澤西州民主黨參議員梅嫩德斯,向國會呈遞移民改革立法草案）

作為墨西哥移民父母的女兒，當談及拜登的移民法案改革計劃時，眾議員Linda表示：“我為今天在眾議院提出《美國公民法》而深感自豪，這一愿景將為長期居民逾期提供永久保護，并為我們的移民系統(tǒng)恢復人道角度和美國的價值體系?！?/p>

根據(jù)《新美國經(jīng)濟》的統(tǒng)計，在美國大約有320萬移民擁有自己的企業(yè)，占美國企業(yè)家總數(shù)的五分之一。而這些移民企業(yè)家雇傭的美國工人數(shù)量將近800萬，創(chuàng)造銷售總額約1.3萬億美元。

所以Linda認為：“移民改革不僅涉及政策變化和通常的政治問題，還涉及人——我們的親人，朋友和鄰居，他們生活在我們的社區(qū)中并為我們的國家貢獻了數(shù)十年。他們應(yīng)得到真正的救濟。”

而拜登提出的移民改革計劃，顯然對于美國移民乃至整個移民系統(tǒng)都有著重大意義。那么這項備受矚目的《2021美國公民法案》都有哪些值得關(guān)注的重點條款？拜登的綜合性移民立法改革主要涉及的改革內(nèi)容包括哪些？

拜登移民改革計劃要點

根據(jù)兩院議員提交的立法草案，該移民改革計劃的條款涉及五部分內(nèi)容，分別是：公民身份和其他改革的必經(jīng)之路；解決移民問題的根源負責任地管理南部邊界；改革移民簽證系統(tǒng)；移民法庭，家庭價值觀和弱勢個人；就業(yè)管理及工人免受剝削。

具體來看，該法案首先要解決的當務(wù)之急是，為2021年1月1日之前人在美國境內(nèi)的1100萬無身份外國人提供一套八年可以成為公民的快速通道，讓他們在正常繳稅且通過背景調(diào)查的情況下，被允許在美國工作生活并且5年之后可申請綠卡，再等3年后（也就是8年后）可以申請入籍。

其次法案要求為DACA（童年入境者暫緩遣返）夢想者、農(nóng)業(yè)工人、因為重大自然災害在美國使用臨時保護身份TPS的外國人提供更快的三年成為公民途徑；為中美洲國家提供40億美元的一攬子援助計劃，以幫助涌入美國的無身份移民解決所面臨的極端貧困和幫派暴力等根本問題。

同時拜登還在法案中提出擴大針對中南美洲難民的申請?zhí)幚?；加大對人口販賣組織的制裁和其他處罰；資助更多技術(shù)以檢查邊境人員、貨物，不會設(shè)置更多的物理屏障。

在綠卡發(fā)放政策方面，法案提出將增加職業(yè)移民綠卡數(shù)量，消除綠卡國別限制，解決個別國家職業(yè)移民綠卡積壓數(shù)十年的問題；將多元化綠卡抽簽名額從現(xiàn)在的5.5萬增加到8萬；增加親屬移民綠卡數(shù)量，消除對被驅(qū)逐出境者10年不得返回美國的處罰條例。而且綠卡配偶、21歲以下子女申請永久居民綠卡，均不受移民年度名額上限限制等。

針對此前飽受詬病的綠卡申請問題，拜登也在法案中提出了一些利于學生和工簽持有者的政策。比如：為在美國高校取得STEM專業(yè)高級學位的畢業(yè)生提供更便捷的綠卡申請途徑；鼓勵向高技能非移民簽證持有人提供更高工資，以防止這部分人群與美國員工造成不公平競爭；善低工資行業(yè)為外籍員工申請綠卡的問題；為H-1B簽證持有人家屬H-4提供工作許可。

涉及到人們常關(guān)注的合法移民部分，法案重點列出了以下有關(guān)移民簽證的條款，其中包括：

1. 職業(yè)移民簽證取消國別限額，親屬移民簽證國別限額從7%提高到20%。為親屬移民類別擴大V簽證的使用，使得排期超過3年的家庭成員能夠獲準登陸；

2. 最長排期為10年，否則豁免移民簽證。職業(yè)移民簽證配額從每年的14萬張增加至17萬張，并且將拿回從1992年起未用掉的22.5萬張簽證；

3. 親屬移民類別的簽證配額從22.6萬張增加到48萬張。H-1B的配偶和子女可以在美合法工作，并且不會超齡。OPT學生不會失去合法身份；

4. 設(shè)立一個區(qū)域發(fā)展移民試點計劃，每年發(fā)放一萬張簽證。多元化移民簽證年度配額增加至8萬張。

值得一提的是，為了表示對移民的尊重，拜登還提出將現(xiàn)行美國移民法律中“外國人alien”的叫法全部修改為“非公民noncitizen”。

（民主黨參議員 Bob·Menendez,連線CNN討論新的移民改革法案）

移民立法改革對標的前項法案都有哪些

從拜登提出的一攬子移民改革計劃可以看到，相比過去特朗普時期移民政策有不少重大的改變?？梢哉f，此次綜合性移民立法改革計劃所對標的，甚至可能是過往數(shù)十年一直存續(xù)并行之有效的移民法案。

譬如，此次改革計劃中涉及到的法案以及相關(guān)的行政令，就包括了《1965年移民及國籍法案》、《美國法典第八篇》以及特朗普在任時期的一些總統(tǒng)行政令。

《1965年移民及國籍法案》由時任美國總統(tǒng)林登·約翰遜于1965年10月3日簽字成為美國公共法案，這一法案也是美國移民法對于家庭團聚類別移民的重視之始。該法案將74%的移民簽證配額分配給了新移民中獲得家庭團聚簽證的人。

對于《1965年移民及國籍法案》的一種普遍認識是，它改變了美國原先發(fā)放移民許可的理念，在此之前美國吸納移民更加看重的是移民者是否認同美國文化，并且有能力在美國取得成功。在此之后移民許可的發(fā)放范圍，轉(zhuǎn)向了更加寬泛的“家庭團聚”理念。

許多人認為這一法案將美國經(jīng)濟、國家安全以及公共安全等利益置后于家庭移民許可。而拜登提出的新法案則再次提到了“家庭價值觀”的問題。

此外，目前的《2021美國公民法案》還被很多人士和機構(gòu)拿來與《1986年移民改革與控制法案》相提并論。他們認為這是一種偽式正本清源的解決方案：為了阻止非法移民，給予現(xiàn)存在非法移民直接獲得合法身份的機會。

1986年，時任美國總統(tǒng)羅納德·里根于1986年11月6日簽署成為一項美國公共法案，人們稱此次的法案為“里根大赦”。1986年法案被吹噓為制止非法移民的全方位努力，它通過兩個計劃給大約270萬移民提供了合法身份：一個計劃面向農(nóng)場工人，另一個計劃面向自1982年起居住在美國的移民。

在法案通過后的最初幾年，非法越境人數(shù)減少了，因為曾經(jīng)非法進入美國的移民突然間有了允許他們自由往來的證件。然而，到了1990年，該法的缺陷開始顯現(xiàn)。對農(nóng)場工人的證件要求過于寬松，導致欺詐泛濫，越來越多的人越過形同虛設(shè)的邊境申請合法身份。

現(xiàn)在面臨拜登的1100萬無證移民合法化身份的改革計劃，國會議員們開始擔心如果國會給違法者提供回報，給更多移民提供偷越邊境的便利，1986立法后引發(fā)的移民潮將再次重演。

南卡羅萊納州共和黨參議員林賽·格雷厄姆(Lindsey Graham)說，“移民法案的一大問題是勸服美國人民相信，它不會演變成1986年式的終極游戲?！?/p>

（圖源：YouTube）

拜登移民改革計劃面臨的關(guān)鍵性爭議

盡管從拜登初入白宮，提出100天移民立法改革計劃行動規(guī)劃，到上任首日簽署一系列移民相關(guān)的行政令（Excutive Order)，再到今天的綜合性移民立法改革計劃《2021美國公民法案》提交國會不過僅僅月余的時間，但仍出現(xiàn)了不少反對聲音。

在這項拜登領(lǐng)銜主張，民主黨人極力推進的雄心勃勃的移民立法改革計劃中，悉數(shù)看過所有條款不難發(fā)現(xiàn)，很多問題一直以來就是兩黨關(guān)于移民問題的巨大爭議所在。

其中非法移民全面合法化的提議，不僅是焦點也成了目前最大爭議點。

不同于拜登總統(tǒng)上任當天簽署的一系列行政令，這份移民改革法案生效與否掌握在國會手中。雖然有不少支持者認為，給非法移民身份合法化的機會既符合道德價值，也利于國家安全和經(jīng)濟，但目前已有多位共和黨議員批評提案過于激進，他們不會考慮。

對拜登移民改革計劃持反對意見的華盛頓智庫傳統(tǒng)基金會移民問題專家勞拉·里斯(Lora Ries)認為，向非法移民發(fā)放綠卡等于“獎勵違法行為”。

他說“將數(shù)以千萬計的非法移民合法化，哪怕只是討論可能性，會招引更多人嘗試非法進入美國以便獲得綠卡，這將成一個沒法停止的循環(huán)。美國人民想有，也值得擁有一個有條不紊的移民系統(tǒng)?！?/p>

此外，據(jù)多家美媒報道，自1月15日凌晨起有約8000名洪都拉斯移民開始前往危地馬拉，并于1月17日沖破危地馬拉邊境警察的阻攔，準備前往美國。不過拜登政府官員已向洪都拉斯移民釋放信號：“不要現(xiàn)在就來。”

將1100萬非法移民提供合法化身份的途徑，這相較于過去曾引發(fā)廣泛爭議的林登·約翰遜移民法案的270萬非法移民獲得合法身份來說，翻了4倍多。對于多數(shù)保守派來說，這一提案顯然是他們難以接受的最大爭議點。

其次，拜登移民改革法案中涉及的DACA（童年入境者暫緩遣返計劃）也是備受爭議的一點。DACA計劃始于2012年6月15日，由時任總統(tǒng)奧巴馬以行政令方式啟動，未經(jīng)國會表決立法。這項行政令自推出以來至今已惠及197萬多人。

由于DACA計劃受益者多數(shù)為拉丁裔，所以DACA計劃曾被指責是別有用心。

DACA推行之初，多數(shù)共和黨人便聲討民主黨總統(tǒng)奧巴馬越權(quán)。特朗普在競選時便以“美國優(yōu)先”為口號，承諾廢除DACA。

此前有美媒分析稱，特朗普之所以能當選，很大程度上是利用了美國中下層白人對包括DACA計劃在內(nèi)的奧巴馬移民政策的強烈不滿。在2016年總統(tǒng)競選中，特朗普始終堅持將非法移民趕回家，并聲稱要在美墨邊界修建隔離墻將墨西哥人擋在墻外。

當特朗普就任美國總統(tǒng)之后，遲遲未廢除DACA，使共和黨內(nèi)部的移民強硬派失去了耐心。以得克薩斯州為首的十余個州的共和黨人表示，若特朗普不在2017年9月5日前終止執(zhí)行DACA，將向聯(lián)邦政府發(fā)起訴訟。

直到2017年9月5日，美國政府宣布結(jié)束DACA項目，不再接受新的申請此后，這項決定引發(fā)了巨大的爭議，包括離任總統(tǒng)以及時任的部分國會議員都表達了自己的意見。譬如奧巴馬曾在社交媒體上強烈反對廢除DACA，稱“這些年輕人沒有錯”，“無論美國人對移民問題存在怎樣的關(guān)切或不滿，都不應(yīng)該威脅這些年輕人的未來”。國會眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖佩洛西、2016年民主黨總統(tǒng)參選人桑德斯參議員都表示，廢除DACA的決定“十分殘忍”。

不僅在政界，美國法律界對特朗普政府廢除DACA也是看法不一。

當時美國司法部部長塞申斯認為，該計劃不僅違反美國憲法，還使美國西南邊境沒有陪伴的未成年人數(shù)激增，造成可怕的人道主義后果。而康奈爾大學教授、法律專家羅爾卻認為，奧巴馬發(fā)布實施DACA的總統(tǒng)令在憲法上無懈可擊，“最不會造成混亂的替代方法，就是繼續(xù)實施該計劃”。

所以但就這一歷來備受爭議的DACA計劃，若想通過國會立法程序成為美國公法，顯然還需進行一場拉鋸戰(zhàn)，才有望達成一致可能獲得贊成票。

除此之外，40億美元中美洲國家援助計劃，對于拜登而言同樣是個棘手的問題。

眾所周知美國是個移民國家，這里既有合法移民，又有非法移民。非法移民一直是美國國內(nèi)的主要社會問題之一。由于作為超級大國的美國與周邊墨西哥等拉丁美洲及加勒比海國家的發(fā)展不平衡，貧富懸殊，導致非法移民從這些國家大量涌入美國。

所以早在2005年的時候，時任美國總統(tǒng)布什在視察美墨邊境時就表示，美國要在美墨邊境興建更多圍欄。此后數(shù)度有相關(guān)的圍欄法案呈遞到美國國會，但建墻要花的費用一直是歷屆美國總統(tǒng)的一塊心病。

例如由時任總統(tǒng)小布什簽字通過的《2006年安全圍欄法案》，共和黨眾議員估計總造價為20億美元，但民主黨眾議員根據(jù)美國國土安全部所提供的數(shù)據(jù)估計，總造價約為70億美元。最終的撥款法案只撥給了建墻資金12億美元。

2017年1月25日，美國總統(tǒng)特朗普在美國國土安全部簽署了《促進邊境安全和移民執(zhí)法》及《增進美國內(nèi)陸地帶公共安全》這兩道行政令，依然沒有明確給出來一個估算的建墻造價。根據(jù)一份來自美國國土安全部內(nèi)部于2017年2月份公布的報告稱，據(jù)估算特朗普要建的這道墻大約需要3.5年的時間去建設(shè)，總造價可能至少達到216億美金。

總結(jié)起來，關(guān)于美國邊境管理問題的立法中，最大的挑戰(zhàn)就是建墻資金的來源問題了。那么可以想象一下40億美元的援助計劃，錢從哪里來？即使立法通過，也必將成為國會預算案和撥款法案中一項可能影響政府正常運行的重大因素。

最后回到大家普遍關(guān)注的多元化抽簽綠卡問題，要想獲得國會通過同樣是困難重重。

多元化移民簽證，又稱抽簽移民簽證或綠卡抽獎（Visa Lottery），每年名額為5萬人。截止到2017年，共計2億人參加了綠卡抽簽。

“綠卡抽簽”開始于1990年，是當時時任紐約國會議員的查克·舒默（Chuck Schumer）提出的，旨在提高那些移民美國人口較少的國家的移民率。上個世紀80年代，愛爾蘭爆發(fā)經(jīng)濟危機，成千上百的愛爾蘭移民涌入了美國。不幸的是，他們既錯過了大赦時機，又沒有親戚在美國，也沒有工作經(jīng)驗能夠使他們合法申請綠卡。于是很多人在旅游簽證過期后，滯留了下來，成為了非法移民。

為了幫助這些愛爾蘭人，美國國會的愛爾蘭籍議員們紛紛大力支持查克的提案。

最終，《1990年移民法案》由時任美國總統(tǒng)喬治·布什簽字形成公共法案。在這一法案的支持下，最初美國每年發(fā)放的多元化移民簽證配額為5.5萬張，后縮減至5萬張。

此次拜登主張的移民立法改革中一下將年度多元化移民簽證配額提升到8萬張，這無疑將引發(fā)多元化移民簽證有違傳統(tǒng)政策的重大爭議，甚至危及社會安全。因為歷史上一系列重大公共安全問題的犯罪者都與綠卡抽簽有著千絲萬縷的關(guān)系。

近年來綠卡“中獎?wù)摺睅淼墓舶踩珕栴}，更是屢見不鮮。

譬如2017年11月1日紐約曼哈頓發(fā)生了911以來最嚴重的恐怖襲擊，一名男子駕駛卡車駛?cè)胱孕熊嚨溃雺盒腥?。事故已造成?人死亡，11人受傷。更令人感到震驚的是，這位來自烏茲別克斯坦的兇手是個新移民，他2010年通過多元化移民簽證綠卡抽簽獲得美國合法身份，移民美國。

更早之前如2002年4月，在LAX國際機場殺害2名乘客的埃及裔兇手就是通過妻子來到美國，而他妻子正是通過“綠卡抽簽”移民的。而美國最大恐襲911事件中，兩名埃及人恐怖分子飛行員中就有一人曾2次申請“綠卡抽簽”未中，最終通過其他途徑來美學習飛行專業(yè)。

所以考慮到美國利益和安全問題，不少移民改革反對者們和眾多反移民團體長期以此為由阻止移民改革立法，他們甚至希望立法取消多元化移民簽證抽簽。

立法的阻力：參議院難以獲得支持

當然，拋開上述備受爭議的法案內(nèi)容不談，按照美國立法的程序，拜登移民改革計劃要想順利通過也絕非易事。

首先按照立法流程，任何一項立法草案經(jīng)過眾議院任一議員提交到眾議院，眾議院有關(guān)單位在收到立法草案后會給一個編號，然后將該提案送交和這個立法有關(guān)的委員會(Committee)或小組委員會(Subcommittee)，讓小組成員對草案進行審議。

根據(jù)國會圖書館的介紹，美國立法過程中最重要的一個步驟可能就是委員會的行動。委員會或委員會小組成員會對提交的立法草案進行研究和辯論，如果立法議題有足夠的重要性，委員會會通過舉行公共聽證會，來了解正反兩方對這項立法的意見。然后對這項新的立法投票，來決定采取什么行動。

當然，委員會成員可以對提出的立法進行修改，再由委員會成員投票決定是否贊成這些修改。如果這項立法沒有在委員會審議階段得到批準，那么立法就到此結(jié)束了。

退一步講，即使立法草案得到委員會多數(shù)贊成通過，立法還要被送到眾議院，由全體眾議員對進行審議、辯論和投票。由眾議院表決通過后，再送到參議院審議進行表決。如果參議院對眾議院的法案不加修改直接表決，只需簡單多數(shù)贊成，該法案就算走完了在國會的立法程序，只需總統(tǒng)簽字贊成該法案便可成為法律。

當然，如果眾議院通過的法案遭到參議院的否決，則該法案“胎死腹中”。而目前的情況是，面對目前兩黨勢力50-50的參議院，新澤西州民主黨參議員梅嫩德斯認為，若缺乏共和黨人支持法案將沒有通過的可能。

在參議院，該法案需要獲60票贊成才能避免被少數(shù)黨拖入阻撓議程的“馬拉松演說”戰(zhàn)術(shù)(filibuster)。這意味著該法案得至少贏得10名共和黨參議員的支持。但目前已有多位共和黨議員公開表示反對拜登的移民改革計劃，就連曾在移民問題上與民主黨合作的共和黨議員也持批評意見。

由此可見，這一歷史性的、具有重大的意義的美國移民立法改革計劃，無論從改革內(nèi)容還是立法程序上，要想在兩黨內(nèi)部輕松達成一致，順利通關(guān)恐怕都不是件容易事。而在移民問題上，民主黨和拜登所面臨的挑戰(zhàn)才剛剛開始。

參考資料：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/18/statement-by-president-joseph-r-biden-jr-on-introduction-of-the-u-s-citizenship-act-of-2021/

https://lindasanchez.house.gov/media-center/press-releases/s-nchez-menendez-introduce-bicameral-us-citizenship-act-2021-overhaul

https://www.menendez.senate.gov/，

https://www.menendez.senate.gov/newsroom/press/menendez-snchez-introduce-bicameral-us-citizenship-act-of-2021-to-overhaul-american-immigration-system

press conference,Full Meeting Recording:

https://us02web.zoom.us/rec/share/nXUD_LbNcetb1-9O_TQUsZrMyKeYs9-vHM82FwxVuiHgfrFAkHnUIRmOcX18ja1g.97vyciZF4maYPvTo; Access Passcode: 5gL7&W#%

U.S. Citizenship Act of 2021, by House and Senate, to the 117TH CONGRESS 1ST SESSION:

A BILL To provide an earned path to citizenship, to address the root causes of migration and responsibly manage the southern border, and to reform the immigrant visa system, and for other purposes.

原標題：《拜登移民改革計劃提交國會，還沒出臺就爭議不斷》

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