“十三五”時(shí)期，中國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入（以下簡(jiǎn)稱“研發(fā)投入”）的規(guī)模和強(qiáng)度穩(wěn)步提升，但與“十三五”規(guī)劃綱要提出的預(yù)期目標(biāo)相比尚有明顯差距。“十四五”時(shí)期要結(jié)合發(fā)展面臨的形勢(shì)和需要，制定研發(fā)投入增長(zhǎng)的目標(biāo)與支撐性政策。

一、“十三五”時(shí)期研發(fā)投入增長(zhǎng)的基本情況

（一）研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模和投入強(qiáng)度穩(wěn)步提升

根據(jù)《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年中國(guó)研發(fā)投入總量達(dá)到2.23萬(wàn)億元，相比2015年1.42萬(wàn)億元增加8100億元，“十三五”年均增長(zhǎng)11.8%；中國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.23%，相比2015年的2.07%提高0.16個(gè)百分點(diǎn)。（見圖1）橫向比較，中國(guó)研發(fā)投入總量自2013年超過(guò)日本后穩(wěn)居世界第二，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度已經(jīng)超過(guò)歐盟15國(guó)2.13%的平均水平，與經(jīng)合組織國(guó)家2.37%的平均水平已相距不遠(yuǎn)。

圖1 2010-2019年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量和投入強(qiáng)度
資料來(lái)源：根據(jù)2010-2019年《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理匯總。

（二）研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入比重提升。2019年，中國(guó)基礎(chǔ)研究投入總量達(dá)到1336億元，占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重達(dá)到6%，相比2015年提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)；應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)達(dá)到2499億元，占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重達(dá)到11.3%，相比2015年提高0.5個(gè)百分點(diǎn)；試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)達(dá)到18310億元，占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重82.7%。

高等院校研發(fā)支撐作用增強(qiáng)。2015年，企業(yè)、政府屬研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校研發(fā)支出所占比重分別為76.8%、15.1%和7.0%，高校研發(fā)支出比重偏低?！笆濉币詠?lái)，企業(yè)、政府屬研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校研發(fā)支出年均分別增長(zhǎng)11.7%、9.6%和15.8%，在全國(guó)研發(fā)投入中所占比重調(diào)整為76.4%、13.9%和8.1%，高校在創(chuàng)新投入中的作用相對(duì)增強(qiáng)。

中西部地區(qū)研發(fā)投入增長(zhǎng)保持追趕態(tài)勢(shì)。2016-2019年，東部、中部、西部、東北地區(qū)研發(fā)投入年均分別增長(zhǎng)11.0%、15.9%、13.3%和4.9%，中西部地區(qū)合計(jì)占全國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比重達(dá)到30.4%，相比2015年提高3個(gè)百分點(diǎn)。

（三）實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)存在較大難度

“十三五”規(guī)劃綱要提出的研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)是5年累計(jì)提高0.4個(gè)百分點(diǎn)，到2020年研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%。2019年中國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度為2.23%，前4年僅完成了規(guī)劃進(jìn)度的32.5%。受新冠肺炎疫情影響，2020年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增速降幅可能將大于名義GDP增速降幅，增加了研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)標(biāo)的難度。

圖2 2000-2019年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量增速
資料來(lái)源：根據(jù)《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理計(jì)算。

導(dǎo)致“十三五”時(shí)期研發(fā)投入強(qiáng)度難達(dá)預(yù)期的直接原因是2014年后研發(fā)投入增速大幅放緩?！笆濉币?guī)劃綱要編制主體工作在2014年完成，而在2000-2013年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入年均增速高達(dá)22.7%。按照這一增速外推，在“十三五”期間名義GDP年均增長(zhǎng)9.5%的情況下，到2020年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度的確可以達(dá)到2.5%左右。但是在2014年中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增速大幅下降至9.87%，進(jìn)入“十三五”后年均也僅增長(zhǎng)11.8%。（見圖2）研發(fā)投入增速的超預(yù)期下降，導(dǎo)致“十二五”研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)沒有完成，“十三五”研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)難以完成。 

二、“十三五”時(shí)期研發(fā)投入增長(zhǎng)放緩的主要影響因素

（一）企業(yè)研發(fā)投入增長(zhǎng)明顯放緩

分創(chuàng)新活動(dòng)主體看，企業(yè)研發(fā)支出占全國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)總投入的比重超過(guò)75%，是支撐研發(fā)投入增長(zhǎng)的重要力量。與“十二五”時(shí)期相比，“十三五”時(shí)期企業(yè)研發(fā)支出年均增速下降了4.3個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)研發(fā)總投入增長(zhǎng)形成較大影響。

導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)投入增速放緩的既有周期性因素，也有趨勢(shì)性因素。從周期性因素看，“十二五”時(shí)期規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額年均增長(zhǎng)4.5%，“十三五”以來(lái)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額年均下降0.6%，利潤(rùn)作為企業(yè)創(chuàng)新投入最重要的資金來(lái)源，其增速放緩勢(shì)必影響研發(fā)投入。從趨勢(shì)性因素看，隨著內(nèi)外部因素的變化，近年來(lái)中國(guó)境內(nèi)外資企業(yè)研發(fā)投入激勵(lì)持續(xù)下降?！笆濉睍r(shí)期全國(guó)規(guī)上工業(yè)企業(yè)中內(nèi)資企業(yè)、港澳臺(tái)商投資企業(yè)、外商投資企業(yè)研發(fā)投入年均分別增長(zhǎng)14.4%、14.0%和9.7%；“十三五”以來(lái)，三類企業(yè)研發(fā)投入年均分別增長(zhǎng)9.8%、4.7%和4.5%，港澳臺(tái)商投資企業(yè)和外資企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)增速出現(xiàn)了大幅度下降。

（二）部分技術(shù)密集型行業(yè)收入占比和研發(fā)投入增長(zhǎng)放緩

工業(yè)是研發(fā)投入密集度最高的產(chǎn)業(yè)部門，“十三五”以來(lái)，中國(guó)工業(yè)部門出現(xiàn)了不利于研發(fā)投入增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性變化。如圖3所示，將主要工業(yè)行業(yè)按研發(fā)投入強(qiáng)度由低到高排列，對(duì)比“十三五”時(shí)期各行業(yè)收入占全部工業(yè)企業(yè)收入比重的變化，可以看到，研發(fā)投入強(qiáng)度高于工業(yè)部門均值的12個(gè)行業(yè)中有9個(gè)行業(yè)的收入比重出現(xiàn)了下降，其余3個(gè)行業(yè)中，交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、化纖制造業(yè)的研發(fā)支出增速也低于工業(yè)行業(yè)均值。而在低投入強(qiáng)度行業(yè)中，電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等行業(yè)的收入比重則有明顯上升。這些變化對(duì)于工業(yè)部門的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)都會(huì)產(chǎn)生不利影響。

圖3“十三五”時(shí)期中國(guó)工業(yè)行業(yè)營(yíng)收結(jié)構(gòu)變化
資料來(lái)源：根據(jù)《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理計(jì)算。

（三）部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)下行壓力下研發(fā)投入增長(zhǎng)大幅放緩

“十三五”時(shí)期，受內(nèi)外部因素影響，中國(guó)國(guó)內(nèi)部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，由于創(chuàng)新活動(dòng)受經(jīng)濟(jì)景氣影響比一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更大，這些區(qū)域的研發(fā)投入增長(zhǎng)明顯放緩。2016-2019年，全國(guó)有20個(gè)?。▍^(qū)、市）研發(fā)投入增速相比“十二五”時(shí)期出現(xiàn)下降，其中，天津、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、西藏、甘肅、新疆等7個(gè)?。▍^(qū)、市）的研發(fā)投入增速出現(xiàn)了較大幅度下降。（見圖4）這7個(gè)?。▍^(qū)、市）中，天津、黑龍江研發(fā)投入負(fù)增長(zhǎng)，山東、西藏、新疆研發(fā)強(qiáng)度下降，這些地區(qū)完成“十三五”研發(fā)強(qiáng)度目標(biāo)有較大難度。 

圖4 “十三五”時(shí)期各地區(qū)研發(fā)投入年均增速與“十二五”對(duì)比
資料來(lái)源：根據(jù)《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理計(jì)算。 

三、“十四五”時(shí)期中國(guó)研發(fā)投入增長(zhǎng)面臨的形勢(shì)與要求

（一）中國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入規(guī)模與主要國(guó)家還有較大差距

盡管中國(guó)研發(fā)投入總量已達(dá)到世界第二位，但是研發(fā)投入強(qiáng)度與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有不小差距。2017年，美國(guó)、日本、德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家的研發(fā)投入強(qiáng)度分別達(dá)到2.8%、3.2%、3.0%、4.6%，都明顯高于中國(guó)2.23%的水平。在一些重點(diǎn)行業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)的研發(fā)投入規(guī)模與工業(yè)化國(guó)家也存在很大差距。根據(jù)相關(guān)公司財(cái)務(wù)報(bào)告披露的數(shù)據(jù)分析，2018年，在信息技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)的亞馬遜、谷歌兩家企業(yè)全年研發(fā)支出分別達(dá)到226億美元和162億美元，同年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)前100強(qiáng)企業(yè)研發(fā)投入合計(jì)僅有157億美元；在生物醫(yī)藥行業(yè)，美國(guó)的強(qiáng)生、默克公司全年研發(fā)投入分別達(dá)到106億美元、102億美元，同年中國(guó)醫(yī)藥制造全行業(yè)研發(fā)支出僅有79億美元；在汽車行業(yè)，德國(guó)大眾、日本豐田兩公司全年年研發(fā)支出分別為158億美元、100億美元，同年中國(guó)汽車全行業(yè)研發(fā)投入172億美元。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)科技和產(chǎn)業(yè)的后發(fā)追趕，還需要下大力氣繼續(xù)提高研發(fā)投入力度。

（二）中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段對(duì)創(chuàng)新投入提出更高要求

根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際比較數(shù)據(jù)推算，當(dāng)前中國(guó)人均物質(zhì)資本存量達(dá)到美國(guó)的40%以上。經(jīng)過(guò)多年追趕，中國(guó)在改革開放之初與美國(guó)超過(guò)40倍的人均資本存量差距已明顯拉近，加快技術(shù)和生產(chǎn)效率追趕，為繼續(xù)推進(jìn)資本深化打開空間，成為新階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切任務(wù)。2019年，中國(guó)人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，距離高收入經(jīng)濟(jì)體門檻線還有2300美元左右。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，后發(fā)經(jīng)濟(jì)體在達(dá)到高收入門檻線附近時(shí)，往往會(huì)面臨較大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力和經(jīng)濟(jì)增速下行風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)要避免在高收入門檻前經(jīng)濟(jì)增速過(guò)快放緩，避免跨過(guò)高收入門檻后出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滑坡甚至倒退的情況，關(guān)鍵在于能否有效提升全要素生產(chǎn)率增速和科技進(jìn)步增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率，順利實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，加大研發(fā)投入力度是一個(gè)重要基礎(chǔ)。

（三）“十四五”時(shí)期總需求不足和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力依然不小

在研發(fā)投入增速不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增速放緩會(huì)“提升”研發(fā)投入強(qiáng)度。但從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩時(shí)，一國(guó)的創(chuàng)新活動(dòng)會(huì)受到很大影響，研發(fā)投入增速往往以更大的幅度下降。如果經(jīng)濟(jì)增速放緩主要是由潛在增速下降導(dǎo)致，對(duì)于一般物價(jià)水平和企業(yè)利潤(rùn)的沖擊是有限的，甚至?xí)粕齼r(jià)格水平和企業(yè)利潤(rùn)。但如果經(jīng)濟(jì)增速放緩是由總需求收縮導(dǎo)致的，就會(huì)對(duì)物價(jià)水平和企業(yè)利潤(rùn)產(chǎn)生較大沖擊。從生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)、企業(yè)利潤(rùn)增速、工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等指標(biāo)來(lái)看，2018年以來(lái)中國(guó)遭遇了強(qiáng)度不小的需求側(cè)沖擊，2020年新冠肺炎疫情強(qiáng)化了需求沖擊，“十四五”期間中國(guó)總需求增長(zhǎng)不容樂觀。在這一情況下，工業(yè)企業(yè)、轉(zhuǎn)型困難地區(qū)將繼續(xù)面臨較大經(jīng)濟(jì)壓力，要保障這些主體、區(qū)域的研發(fā)投入增長(zhǎng)，必須采取更有力的穩(wěn)增長(zhǎng)措施。 

四、“十四五”時(shí)期提升研發(fā)投入的目標(biāo)與思路

（一）合理確定“十四五”研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)

結(jié)合供給側(cè)和需求側(cè)中期趨勢(shì)判斷，“十四五”時(shí)期中國(guó)有望實(shí)現(xiàn)年均5.5%左右的GDP增速。若GDP平減指數(shù)保持在過(guò)去10年的平均水平，“十四五”期間中國(guó)名義GDP年均增速將達(dá)到8.3%左右。如2020年中國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.3%左右，“十四五”期間研發(fā)投入年均增長(zhǎng)10%，2025年中國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度可以達(dá)到2.5%，基本追上“十三五”規(guī)劃設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。考慮到預(yù)期性指標(biāo)應(yīng)留出適當(dāng)空間，可將“十四五”時(shí)期研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)設(shè)為2.6%左右。

（二）把擴(kuò)大研發(fā)投入作為逆周期管理的重要手段

當(dāng)前，總需求不足的壓力還在持續(xù)加大，中國(guó)的逆周期調(diào)控力度總體溫和。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策難以發(fā)力的一個(gè)顧慮在于中國(guó)長(zhǎng)期回報(bào)率較高的投資領(lǐng)域相對(duì)過(guò)去明顯減少，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的投資回報(bào)率已經(jīng)大幅下降。這種情況下，大力度刺激政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力有限，還會(huì)增加財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。改變這種兩難需要突破政策思維定勢(shì)。創(chuàng)新投入激勵(lì)政策傳統(tǒng)上是長(zhǎng)期性政策，但從全社會(huì)的長(zhǎng)期回報(bào)來(lái)看，創(chuàng)新無(wú)疑是具有較高收益率的。同時(shí)，研發(fā)投入無(wú)論是購(gòu)買研發(fā)設(shè)備還是用于研發(fā)人員報(bào)酬支出，都能夠形成延伸性消費(fèi)需求，從而產(chǎn)生需求擴(kuò)張的乘數(shù)效應(yīng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，可以將擴(kuò)大研發(fā)投入作為逆周期調(diào)控的重要手段，這既有助于穩(wěn)定總需求，又有利于長(zhǎng)期增長(zhǎng)，是兼顧短期穩(wěn)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期提質(zhì)量的兩得之策。

（三）著力提高基礎(chǔ)研究投入比重

與主要工業(yè)化國(guó)家在相近發(fā)展階段比較，中國(guó)當(dāng)前對(duì)于基礎(chǔ)研究的投入明顯不足。日本在高速增長(zhǎng)過(guò)程中基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)總支出的比重長(zhǎng)期保持在20%以上。高速增長(zhǎng)期結(jié)束后，日本進(jìn)入到與中國(guó)當(dāng)前相近的發(fā)展階段，開始了“去工業(yè)化”過(guò)程。但即便如此，日本的基礎(chǔ)研究投入比重仍長(zhǎng)期穩(wěn)定在12%-16%的水平。長(zhǎng)期重視基礎(chǔ)研究使日本的科技創(chuàng)新受益極大，日本在自然科學(xué)領(lǐng)域獲得諾貝爾獎(jiǎng)的人數(shù)不斷增加是一個(gè)具體反映。近年來(lái)，中國(guó)日益重視基礎(chǔ)研究投入，但目前基礎(chǔ)研究投入比重也僅為6%。未來(lái)應(yīng)對(duì)守成大國(guó)技術(shù)封鎖，中國(guó)還要著力追趕在基礎(chǔ)研究投入上的差距。從投入主體看，中國(guó)目前基礎(chǔ)研究投入以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政和企業(yè)基礎(chǔ)研究投入較少。未來(lái)一方面要調(diào)整財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究投入，還要通過(guò)提高企業(yè)基礎(chǔ)研究支出所得稅加計(jì)扣除比例等政策，引導(dǎo)企業(yè)加大基礎(chǔ)研究投入。

（四）改善產(chǎn)業(yè)組織格局，更好發(fā)揮大企業(yè)創(chuàng)新主體作用

創(chuàng)新投入具有很強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng)，從國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)中，大型企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)和創(chuàng)新投入能力一般都高于其他企業(yè)。例如，2019年中國(guó)鋼鐵行業(yè)全行業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度僅為1.25%，但作為行業(yè)龍頭的寶鋼股份公司研發(fā)投入強(qiáng)度高達(dá)3%。金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)部分工業(yè)行業(yè)集中度出現(xiàn)了下降，這對(duì)行業(yè)創(chuàng)新投入激勵(lì)和能力形成了不利影響。未來(lái)要穩(wěn)定企業(yè)研發(fā)投入增長(zhǎng)，更好發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新的主體作用，還要按照中央的部署深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署，持續(xù)改善產(chǎn)業(yè)組織格局，使研發(fā)投入強(qiáng)度高的企業(yè)占比和行業(yè)占比不斷提升。

（作者賈珅系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副研究員，王明輝系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）