【編者按】

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國長江保護法》。這部法律開創(chuàng)了我國依法開展流域治理的先河，為其他重要流域保護和發(fā)展提供了有益借鑒。從今年3月1日起，長江保護法將正式實施。時值長江保護法實施之際，澎湃新聞特推出長江大保護法律政策解讀專題，通過專訪國務(wù)院相關(guān)行政主管部門、立法專家、業(yè)界學(xué)者來全面闡釋長江保護法的價值和意義。

從1996年直到長江保護法審議通過的24年里，呂忠梅一直呼吁為長江立法并深度參與了長江保護法的立法過程。這期間，她有種坐過山車似的感覺，一開始提出為長江立法設(shè)想時自己都不太相信，中國會為一條大河制定一部法律嗎？直到如今長江保護法正式通過，她終于看到這部法律一路從不可能變成可能，并且成為一部相對成熟法律。

“國家能專門為一個流域立法正是趕上了好時代。”呂忠梅說。

全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅接受澎湃新聞專訪。澎湃新聞記者 林平 圖

3月1日起，《長江保護法》將正式實施，這部法律將如何促使長江流域這一巨大復(fù)雜的系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)？如何協(xié)調(diào)好流域內(nèi)上中下游、左右岸不同利益之間的關(guān)系？澎湃新聞（m.dbgt.com.cn）獨家專訪了全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任、中國法學(xué)會副會長呂忠梅。

建立長江流域協(xié)調(diào)機制讓多部門管水有了“龍頭”

澎湃新聞：長江是一個非常復(fù)雜的超大系統(tǒng)，長江流域的發(fā)展需要協(xié)調(diào)哪些層面的利益關(guān)系？

呂忠梅：長江流域幾乎占據(jù)了中國的“半壁江山”，流域內(nèi)的利益關(guān)系特別復(fù)雜，所以這部法律的定位就是要解決流域?qū)用娴膯栴}。長江保護法是中國的第一部流域立法，也意味著它要解決的是全流域的問題，從根本上講就是要解決生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水這三種水之間的關(guān)系，如果三種水的關(guān)系處理不好，長江流域的保護、利用和發(fā)展都會受到影響。

第一個需要協(xié)調(diào)的是塊塊之間的關(guān)系，也就是協(xié)調(diào)長江流域上中下游不同區(qū)域之間的利益關(guān)系。長江流域橫跨中國的東、中、西部，三個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，其發(fā)展階段、生產(chǎn)方式、生活方式的差異也很大。既有中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，也有生態(tài)脆弱且發(fā)展相對不足的西部地區(qū)，不同的生產(chǎn)方式和發(fā)展水平會帶來不同的用水需求。

第二個要協(xié)調(diào)的關(guān)系是條條之間的關(guān)系。從管理的角度而言，這三種水的管理權(quán)分屬于不同的部門，是真正的“九龍治水”的狀態(tài)。雖然這些部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)管水似乎沒有問題，但從生態(tài)的角度來看，這種管理方式一定會產(chǎn)生利益沖突，比如農(nóng)業(yè)部門要用水保證灌溉，保證水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量；水利部門要建水電站，蓄水滿足發(fā)電……這就需要協(xié)調(diào)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的用水，平衡好各部門、各行業(yè)的利益關(guān)系。

第三個要協(xié)調(diào)的關(guān)系是一定區(qū)域內(nèi)處在不同發(fā)展階段的市域之間的發(fā)展權(quán)問題，不僅發(fā)展比較好的城市鄉(xiāng)村還要發(fā)展，剛起步的城市鄉(xiāng)村也要發(fā)展，它們都有繼續(xù)發(fā)展的權(quán)利。這不僅僅是東、中、西部之間的問題，在同一個省份、同一個城市甚至更小區(qū)域內(nèi)部都存在發(fā)展的不平衡。

所以大到上下游區(qū)域之間的關(guān)系、部門之間的關(guān)系、區(qū)域內(nèi)部的關(guān)系，小到個人的生存權(quán)和集體發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系，都需要在一部法律中來進(jìn)行協(xié)調(diào)，這其實是挺難的。

澎湃新聞：長江保護法是如何協(xié)調(diào)這些關(guān)系的？

呂忠梅：長江保護法抓住了幾個核心的問題：第一，長江保護法第二條對長江流域的概念進(jìn)行了界定：“本法所稱長江流域，是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省、浙江省、福建省的相關(guān)縣級行政區(qū)域。”這個界定首先是肯定了長江流域全流域的自然屬性；然后是將自然流域內(nèi)的與水有關(guān)的經(jīng)濟社會活動納入了內(nèi)涵，在長江流域的自然屬性基礎(chǔ)上增加了社會屬性；第三是確定了長江流域的空間范圍，為構(gòu)建空間管理制度奠定了基礎(chǔ)。這一條規(guī)定，非常好地解決了長江保護法的定位，抓住了一個基礎(chǔ)性的問題。

第二，長江保護法確立了長江經(jīng)濟帶建設(shè)的基本原則——生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，這也是長江保護法中非常有意義的一條。基本原則就是為長江流域內(nèi)的所有的活動確立行為的價值取向。把“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的理念用法律的基本原則形式規(guī)定下來，意味著不管哪個部門管水、哪種形式的用水都要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，凡不符合生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的行為，不管有什么理由，都會得到否定性評價，是違法行為。

第三，明確國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制，并且這個機制做了非常明確的規(guī)定。

澎湃新聞：在此前河長制提出的時候就有聲音說是不是應(yīng)該給長江設(shè)一個總河長，長江保護法在制定過程中大家也關(guān)注是不是會設(shè)置一個長江流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，現(xiàn)在條文中提到的是國家建立“長江流域協(xié)調(diào)機制”，這個協(xié)調(diào)機制的設(shè)立能解決長江“九龍治水”的問題嗎？

呂忠梅：理想化的設(shè)計是在法律上設(shè)立一個特別行政機構(gòu)，對長江流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。但實際的情況是，國家機構(gòu)改革剛剛完成，再設(shè)立新的機構(gòu)可能會造成新的混亂。2018年的機構(gòu)改革，對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做了比較多的調(diào)整，按照自然資源所有權(quán)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)分立的原則，組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。長江保護法在生態(tài)文明體制改革已經(jīng)取得成果的基礎(chǔ)上來解決長江的“九龍治水”的問題，所以就建立了一個協(xié)調(diào)機制。

大家可能都有疑惑，建立一個機制而不是一個機構(gòu)，怎么能夠行使決策者的職責(zé)呢？長江保護法采取了一種新的方式，就是在法律上直接明確了機制的設(shè)立及其職責(zé)。明確規(guī)定協(xié)調(diào)機制由國務(wù)院建立，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。這種規(guī)定可以理解為國務(wù)院的一種特殊管理方式。

與此同時，長江保護法又盡可能地明確了協(xié)調(diào)機制所涉及到的各個部門的具體職責(zé)。其做法是，在法律已經(jīng)規(guī)定的相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的基礎(chǔ)上，將涉及長江流域生態(tài)環(huán)境保護的職責(zé)做了明確而具體的規(guī)定。這種方式，既不破壞機構(gòu)改革剛剛?cè)〉玫某晒?，又有了“龍頭”來解決“九龍治水”的問題。我相信，長江保護法實施后，國務(wù)院協(xié)調(diào)機制還會有相應(yīng)的配套制度。

長江保護法是“保護法+開發(fā)法”的綜合，既符合全球水管理體制改革趨勢又體現(xiàn)了中國特色

澎湃新聞：這部法律有65條都在界定各級各類行政主體的職責(zé)，與國外的流域立法相比，這是否具有中國特色？

呂忠梅：以流域管理代替過去的水管理是全球水管理體制改革的趨勢。流域管理模式的特點就是將流域作為水管理的基本單元，打破了過去單純管理水資源，只管水權(quán)或者水的利用方式，建立了水質(zhì)水量統(tǒng)一管理、水資源與水生態(tài)統(tǒng)籌管理的新模式。

我們在進(jìn)行立法研究時，梳理了十幾個國家的流域立法，發(fā)現(xiàn)一些共同的特點：一是以建立流域治理模式為核心；二是設(shè)立專門的流域機構(gòu)并對流域機構(gòu)廣泛授權(quán)；三是對流域的開發(fā)利用和保護進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性制度安排。

從立法模式上講，大體上劃分為兩類。一類是整體性立法，就是對傳統(tǒng)的水法進(jìn)行改革，在水法中確定以流域管理為主體的治理模式，這個模式適用于一個國家的所有水體，這種立法以澳大利亞為典型，在水法一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，各州通過簽訂協(xié)議約定權(quán)屬的方式來解決不同利益沖突的問題。

另一類是專門的流域立法，比較典型的有美國的田納西河、歐洲的萊茵河、法國的塞納河流域等，這些立法都有一個共同點，就是專門為這個流域設(shè)立了管理體制。一般來講，流域立法的最主要目的就是為這個流域?qū)ｉT“定制”監(jiān)管體制，以設(shè)立一種特殊的行政機構(gòu)的方式進(jìn)行完整授權(quán)，有的流域機構(gòu)既有行政決策權(quán)，還有開發(fā)利用權(quán)。

長江保護法借鑒了國外流域立法綜合立法的先進(jìn)經(jīng)驗，但也更加立足于中國實際。從幾個方面體現(xiàn)了中國的特點：一是過去我們在制定環(huán)境保護法時，更多強調(diào)污染防治和保護生態(tài)，一般不會規(guī)定開發(fā)利用問題。但長江保護法采取了一種“保護法+開發(fā)法”的綜合立法方式，專門規(guī)定了“綠色發(fā)展”一章，為處理好保護與發(fā)展的關(guān)系提供了法律依據(jù)。長江經(jīng)濟帶建設(shè)是國家重大戰(zhàn)略，不搞大開發(fā)不是不開發(fā)，而是在生態(tài)承載能力范圍內(nèi)開發(fā)，在開發(fā)過程中保護好生態(tài)環(huán)境，也就是要協(xié)調(diào)好保護和開發(fā)的關(guān)系。長江保護法定位于保障長江流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，不是傳統(tǒng)意義上的保護法，實際上是體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”辯證關(guān)系的一種正式制度安排。這種立法模式充分體現(xiàn)了中國的特色。

二是相比國外的立法，我們的法律體系和社會關(guān)系都要復(fù)雜得多。中國地大物博，并且是單一制國家，需要在一部法律中把復(fù)雜的利益關(guān)系和多個行政管理層級都考慮進(jìn)去，這也是其他國家立法所不具有的難度。長江保護法除附則外一共94條，其中有65條涉及對各級各類行政主體的職責(zé)規(guī)定。這些規(guī)定按照中國的行政體制設(shè)計了長江流域協(xié)調(diào)機制，并將需要協(xié)調(diào)的事項以具體到部門、地方政府的方式加以明確，讓管理部門行使權(quán)力時有法可依，違法時依法追責(zé)。這也是中國國家治理體系的特色。

三是在利益關(guān)系的協(xié)調(diào)處理過程中體現(xiàn)了中國的傳統(tǒng)文化精髓，比如規(guī)定長江“十年禁漁”、河長制等等，繼承和弘揚了中華傳統(tǒng)文化中“天人合一”“取用有度”“德法共治”的優(yōu)良傳統(tǒng)，非常好地體現(xiàn)了中國人的生態(tài)智慧。

應(yīng)盡快完善長江流域協(xié)調(diào)機制的組織架構(gòu)，讓協(xié)調(diào)機制真正承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)

澎湃新聞：長江保護法3月1日將正式實施，您認(rèn)為還需要做哪些準(zhǔn)備工作？

呂忠梅：第一是對標(biāo)長江保護法，盡快對現(xiàn)行法律或正在制定的法律進(jìn)行評估；對一些相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行清理；對司法解釋也要進(jìn)行梳理和評估。

第二是大家都關(guān)心的長江流域協(xié)調(diào)機制問題，為了保證協(xié)調(diào)機制能夠?qū)崿F(xiàn)立法預(yù)期，至少有兩個方面的工作要準(zhǔn)備：一方面要盡快明確長江流域協(xié)調(diào)機制的組織架構(gòu)，讓這個機制能夠真正地承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)；二是對協(xié)調(diào)機制在運行過程中可能與原有機制或體制之間發(fā)生矛盾和沖突進(jìn)行預(yù)判，做好妥善處理的先期預(yù)案。

第三是以問題為導(dǎo)向，進(jìn)行深入研究。任何一部新的法律，在實施過程中不可避免地會出現(xiàn)新問題，更何況是長江保護法這樣一部具有創(chuàng)新性的法律。我們要去跟蹤研究，不斷發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法、司法實踐過程中出現(xiàn)的問題，并提出妥善解決這些問題的方案。

澎湃新聞：此后您會從哪些方面繼續(xù)關(guān)注這部法律的實施？

呂忠梅：作為法律研究者，我將以理論的視角對長江保護法的實施情況進(jìn)行跟蹤研究，一方面是檢驗過去所做的立法研究中提出的一些方案，比如流域立法定位、流域管理模式、流域空間化制度安排等等，觀察其在實施過程中好不好用、管不管用，進(jìn)而提煉理論命題、提出理論觀點；另一方面是更多地關(guān)注長江經(jīng)濟帶建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題，從法律理論的角度加以研究，提出新的立法、執(zhí)法、司法方案，為解決實踐問題提供理論支撐。總之我們的研究還會一直堅持下去，不會停下來。