論西方福利國家危機(jī)的政治邏輯

摘要: 福利國家是對戰(zhàn)爭國家的反動和取代，它自身有一整套區(qū)別于戰(zhàn)爭國家的特征和行為邏輯，其根本矛盾是市場經(jīng)濟(jì)的政治化和政治的市場經(jīng)濟(jì)化相互交織，導(dǎo)致它成為“經(jīng)濟(jì)國家”“管理國家”和“交易國家”。福利國家的基本政治邏輯決定了它的危機(jī)不只是財政上的而是全面的。代議制民主作為福利國家的基礎(chǔ)性政治制度，一方面可以通過“制度否決點”來觀察其彈性和復(fù)雜性，另一方面可以通過競爭性法團(tuán)主義、極化小黨和反代議制社會運動來觀察其遭受沖擊的狀況。福利國家危機(jī)確實深重，但輕言福利國家即將崩潰則過于草率。

關(guān)鍵詞: 福利國家危機(jī)；代議制民主；政治的市場經(jīng)濟(jì)化；市場經(jīng)濟(jì)的政治化

作者簡介：李筠，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

原文來源：《當(dāng)代世界與社會主義》2019年第6期第177-184頁

李筠教授

“福利國家危機(jī)”自20世紀(jì)70年代以來一直是學(xué)術(shù)界的熱門話題，代議制民主的弊端亦被診斷為此危機(jī)的制度性根源。21世紀(jì)以來，希臘債務(wù)危機(jī)、敘利亞難民危機(jī)等事件再次將福利國家和代議制民主推上風(fēng)口浪尖，引發(fā)了一連串反思和質(zhì)疑。事實上，經(jīng)歷了20世紀(jì)末、21世紀(jì)初全球化和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，福利國家和代議制民主的痼疾依然存在，其運作邏輯并未被新一輪的經(jīng)濟(jì)繁榮改變，其弊端也沒有在根本上被克服。相反，隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的形勢發(fā)生意義深遠(yuǎn)的變化，福利國家和代議制民主將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然傳統(tǒng)的“福利剛性導(dǎo)致福利國家財政危機(jī)”的基本結(jié)論并未完全過時，但它始終不足以反映福利國家和代議制民主的深層次政治矛盾，更不足以解析它們在新時代條件下的發(fā)展趨勢。本文以解析福利國家的基本政治矛盾為立足點，著力分析其政治邏輯，進(jìn)而勘定代議制民主在其中的地位，來辨明它們的運作邏輯以及發(fā)展的可能性。

一、福利國家的基本政治矛盾

福利國家危機(jī)的癥狀主要體現(xiàn)為有限的國家財政難以支撐幾近無限膨脹的福利開支導(dǎo)致的財政危機(jī)。新自由主義抨擊福利國家在經(jīng)濟(jì)上效率低下、在道德上助長懶惰、在政治上傾向極權(quán)，必須回歸市場、實行私有化、減稅、減少管制，在撒切爾和里根當(dāng)政之時新自由主義可謂風(fēng) 頭無兩。然而，新右派改革并未如期革除弊病，反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題復(fù)雜化、政治矛盾尖銳化。究其原因，其根本缺陷在于輕視“國家”，在福利危機(jī)中沒有給予它恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，沒有把握住它的政治邏輯。新右派返回洛克和斯密的古典自由主義立場，將“守夜人國家”在理論上“進(jìn)化”為“最低限度的國家”，即國家仍然被置于“看不見的手”（或者“自生自發(fā)秩序”）的“剩余物”的邊緣地位。但事實上，經(jīng)過二戰(zhàn)后數(shù)十年的福利國家建設(shè)，國家的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，仍以國家和市場絕對相互外在的關(guān)系對它們進(jìn)行定位，已然是時代的錯置。

福利國家是一種國家形態(tài)，不只是簡單地給國家添加福利功能。有學(xué)者曾精要地論證了西方國家從戰(zhàn)爭國家向福利國家的轉(zhuǎn)變。以查爾斯·蒂利（Charles Tilly）為代表的歷史社會學(xué)家指出，中世紀(jì)末期、現(xiàn)代早期以絕對君主制為基本體制的國家就是戰(zhàn)爭機(jī)器，隨著國內(nèi)權(quán)力整合與國際權(quán)力競爭的日趨激烈，戰(zhàn)爭成為國家的基本成長動力和主要行為模式，圍繞著戰(zhàn)爭資源的攫取，現(xiàn)代軍事制度（常備軍、兵役制）和官僚制度（稅收、財政）迅速建立起來，“國家建構(gòu)”（state-building）的基本邏輯是戰(zhàn)爭驅(qū)動的組織建設(shè)。以洛克和斯密為代表的古典自由主義正是對戰(zhàn)爭國家的“反動”，他們以私有財產(chǎn)權(quán)理論抵御絕對君主籌集軍費為目的的肆意征稅、以自然權(quán)利和社會契約理論更換君權(quán)神授的權(quán)力合法性基礎(chǔ)、以有限政府和分權(quán)制衡規(guī)制政府行為、以“看不見的手”和守夜人政府劃定政府行事的邊界。但顯然，限制戰(zhàn)爭國家的理論努力和政治努力并未有效阻止戰(zhàn)爭國家的前進(jìn)，兩次世界大戰(zhàn)便是戰(zhàn)爭國家普遍化的巔峰。

歸根結(jié)底，古典自由主義批判國家的否定性、限制性、防御性理路未能根除戰(zhàn)爭國家的行為邏輯。只有全面豎立起肯定性、推動性、發(fā)展性的理路，國家才能走上和平的軌道。福利國家的出現(xiàn)是對戰(zhàn)爭國家基本邏輯的深層次“反動”。戰(zhàn)爭的慘痛教訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、新的國際均勢和國際機(jī)構(gòu)的建立一并推動西方在二戰(zhàn)后全面建設(shè)福利國家。福利國家是資本主義經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展——尤其是工業(yè)化飛速發(fā)展——對國家提出新要求的結(jié)果，這些新要求在以托馬斯·格林（Thomas Hill Green）為代表的“積極自由”倡導(dǎo)者那里得到了政治哲學(xué)支持，在約翰·梅納德·凱恩斯那里得到了經(jīng)濟(jì)和政治方案的框架性籌劃，《貝弗里奇報告》則給出了全面實施綱要。

簡言之，福利國家至少在以下三個層面與戰(zhàn)爭國家構(gòu)成了對峙和取代的關(guān)系，同時樹立起自身的基本性質(zhì)：首先，國家的基本行為模式由戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)取代戰(zhàn)爭成為國家事務(wù)的重心；其次，國家的結(jié)構(gòu)和功能由戰(zhàn)爭機(jī)器轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟(jì)管理，管理和服務(wù)職能大幅增加，國家職能的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變；再次，國家的合法性基礎(chǔ)由君權(quán)神授轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ先藱?quán)和增進(jìn)人民福祉，以社會權(quán)利為法權(quán)形式的福利成為人民效忠國家的重要根據(jù)，國家的社會經(jīng)濟(jì)義務(wù)大量增加。

福利國家的形成是一個結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的過程，“新國家”具有新特性和新邏輯，其中最根本的是：市場經(jīng)濟(jì)的政治化和政治的市場經(jīng)濟(jì)化相互交織。這種定位挑戰(zhàn)了古典自由主義秉持的國家與市場相互外在且獨立的基本關(guān)系。一方面，市場經(jīng)濟(jì)全面而深刻地政治化，經(jīng)濟(jì)取代戰(zhàn)爭成為最大的政治，國家的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系和對內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為頭等大事。經(jīng)濟(jì)不再是自生自發(fā)的民間事務(wù)，而成為“國民經(jīng)濟(jì)”，國家必須對其進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌和嚴(yán)格監(jiān)管，貿(mào)易結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)皆成為國家的管理對象。另一方面，政治全面而深刻地市場經(jīng)濟(jì)化，經(jīng)濟(jì)事務(wù)在國家事務(wù)中的重要性越來越高，國家?guī)缀醭蔀橐粋€經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)增長、控制通貨膨脹和失業(yè)成為國家的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)績效和福利供給成為評判政府執(zhí)政效果的首要指標(biāo)，也是選舉的核心議題，作為政治發(fā)動機(jī)的政黨，掮客化傾向日趨加劇。

福利國家的基本政治矛盾在于政治和經(jīng)濟(jì)的相互交織導(dǎo)致政治與經(jīng)濟(jì)由相互幫扶走向相互扭曲，國家既是政治實體又是經(jīng)濟(jì)管理者的雙重身份必然導(dǎo)致它左右為難、進(jìn)退失據(jù)，面臨著自身衰落和失去對社會經(jīng)濟(jì)的控制力的巨大風(fēng)險。確認(rèn)市場（及社會）的自主性，劃定市場（及社會）與國家的邊界，要求國家僅作為安全（和其他基本公共物品）供給者，在自己的范圍內(nèi)管好自己，這種思路對于福利國家已經(jīng)不夠用了。因為它錯判了福利國家與市場經(jīng)濟(jì)（社會）的結(jié)構(gòu)性共生關(guān)系和演化邏輯，也就無法有效識別福利國家危機(jī)產(chǎn)生的根源，自然也就難以解析福利國家危機(jī)的政治邏輯。

二、福利國家危機(jī)的政治學(xué)解析

以“國家的新形態(tài)”理解福利國家，把握住政治與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變，是達(dá)成歷史與邏輯相統(tǒng)一的前提：戰(zhàn)爭國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是攫取型的，福利國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系則是互相內(nèi)部化的。在此背景下，詹姆斯·奧康納（James O'Connor）將福利國家的財政危機(jī)定位為“財政投入社會化和社會剩余私人占有之間矛盾”的必然結(jié)果。國家負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和供給福利的義務(wù)，財政投入社會化就成為必然。但福利國家不能改變私有財產(chǎn)權(quán)制度。私有財產(chǎn)權(quán)制度既是福利國家的運行基礎(chǔ)也是合法性基礎(chǔ)。因此，財政入不敷出釀成危機(jī)乃勢所必然。奧康納以私有財產(chǎn)權(quán)解析福利國家，揭示了福利國家公共財政與私人財產(chǎn)之間的深刻矛盾，但未對國家自主性予以足夠重視，因此對財政—財產(chǎn)矛盾的政治表現(xiàn)和后果分析不足。

哈貝馬斯把福利國家危機(jī)解釋為系統(tǒng)性危機(jī)，起點就是國家的市場經(jīng)濟(jì)化。他認(rèn)為，福利國家危機(jī)首先是因“國家機(jī)器不自覺地充當(dāng)了價值規(guī)律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”及“國家機(jī)器充當(dāng)了聯(lián)合起來的‘壟斷資本’的計劃代理人”而起；進(jìn)而，國家的行政合理性因“資本主義不同利益之間的對立”和“為了生存而產(chǎn)生了與系統(tǒng)異質(zhì)的結(jié)構(gòu)”而陷入危機(jī)；最后，國家的行政為實現(xiàn)自身運行的阻力最小化而主動干預(yù)文化傳統(tǒng)，導(dǎo)致文化的混亂和國家合法化的危機(jī)。作為國家利器的行政系統(tǒng)在執(zhí)行其經(jīng)濟(jì)職能時導(dǎo)致文化系統(tǒng)產(chǎn)生混亂，釀成了全面的系統(tǒng)性危機(jī)。但哈貝馬斯的診斷似乎存在“單線推進(jìn)”的嫌疑，以國家自主性與經(jīng)濟(jì)自發(fā)性相融合的動力學(xué)解釋固然能夠深刻剖析危機(jī)步步展開的動態(tài)邏輯，卻未對國家與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性交纏、市場經(jīng)濟(jì)對國家的結(jié)構(gòu)性依賴、文化被市場經(jīng)濟(jì)和國家雙重滲透等重大問題予以足夠的重視。

克勞斯·奧菲（Claus Offe）在解析“福利國家的矛盾”時另辟蹊徑，提出了一對概念，即“去商品化”（decommodification）和“行政性再商品化”（administrative recommondification）。市場經(jīng)濟(jì)具有將一切事物都商品化的本能。然而，并非所有事物都應(yīng)該被商品化，比如權(quán)力；也并非所有事物都可能被徹底商品化，比如人。人在市場經(jīng)濟(jì)中變成了勞動力資源，失業(yè)和退休是人離開市場的主要形式，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)將所有人裹挾其中，退出市場的人如何安置就成為不容回避的問題。國家為市場經(jīng)濟(jì)承擔(dān)起人道責(zé)任和系統(tǒng)性補(bǔ)救職能的方式就是提供福利（社保），接受補(bǔ)救（領(lǐng)取社保）就是人的去商品化。這是市場經(jīng)濟(jì)順利運轉(zhuǎn)之必需，國家在此成了市場經(jīng)濟(jì)必不可少的克服系統(tǒng)性風(fēng)險的補(bǔ)丁。然而，國家無法承擔(dān)過多的人退出市場、享受福利，所以必須利用行政手段使退出的人盡可能多地回到市場，即通過教育培訓(xùn)、跨國聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)調(diào)整使失業(yè)人口再就業(yè)，即“行政性再商品化”。在此，國家成了市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家因此與市場經(jīng)濟(jì)相互滲透，互相成為對方的構(gòu)成性部分。

致命的是，去商品化和行政性再商品化都是國家對市場經(jīng)濟(jì)必須履行的職責(zé)，但它們的事務(wù)性質(zhì)、政策工具、運作邏輯等各方面都存在重大差別，再加上國家（尤其是行政系統(tǒng)）在管理這些事務(wù)過程中的自利性和自我膨脹，國家可謂左右為難、左右互搏，最終左支右絀，本來用以克服市場經(jīng)濟(jì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理行為引發(fā)了更多的危機(jī)。奧菲將福利國家這種危機(jī)層出不窮的狀態(tài)稱之為“危機(jī)管理的危機(jī)”。他的結(jié)論是“資本主義體系不能與福利國家共存，卻又不能沒有福利國家”。

去商品化和行政性再商品化的解析表明，福利國家的基本政治邏輯須放置到“市場經(jīng)濟(jì)的政治化和政治的市場經(jīng)濟(jì)化”這一根本政治矛盾框架下理解。這一根本矛盾意味著國家的基本性質(zhì)和行為邏輯呈現(xiàn)出以下新特點。

首先，與戰(zhàn)爭國家相對應(yīng)，福利國家是“經(jīng)濟(jì)國家”。政治變成了“以權(quán)威聲勢為一個社會分配價值的行為”，其主要任務(wù)既然變成了分配，便有了擺脫戰(zhàn)爭般零和游戲的可能。若經(jīng)濟(jì)不斷增長，帕累托改進(jìn)就是可期的，政治就可以擺脫戰(zhàn)爭式的你死我活而變成人人有份的皆大歡喜。因此，福利國家若想以分配政治取代戰(zhàn)爭政治而立穩(wěn)腳跟，以經(jīng)濟(jì)增長為核心目標(biāo)的政治便是題中應(yīng)有之義。凱恩斯正是通過宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴世人，以經(jīng)濟(jì)增長和分配為中心的正和游戲在國家的調(diào)控和管理下不僅可欲而且可行。

其次，分配政治不僅試圖將國家間政治從戰(zhàn)爭政治轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)貿(mào)政治，而且試圖將國內(nèi)政治從階級斗爭轉(zhuǎn)化為社會福利供給的公正問題。國際層面的典型事實是，二戰(zhàn)后三大世界性經(jīng)濟(jì)組織——世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)貿(mào)總協(xié)定（世貿(mào)組織）——充當(dāng)建構(gòu)經(jīng)貿(mào)政治的國際協(xié)調(diào)人角色，聯(lián)合國則充當(dāng)抑制戰(zhàn)爭政治的國際協(xié)調(diào)人角色。國內(nèi)層面的典型事實是，福利分配圍繞“公正”標(biāo)準(zhǔn)展開。公正成為裁斷政治是非的道義旗幟。羅爾斯的“正義論”則是西方世界對福利公正分配訴求的哲學(xué)化呈現(xiàn)。

再次，代議制民主由戰(zhàn)爭國家籌措戰(zhàn)爭資源的制度平臺轉(zhuǎn)變?yōu)楦魃鐣瘓F(tuán)爭奪國家福利的制度平臺，成為典型的政治市場。政治市場的邏輯否定了你死我活的零和游戲，“不自由毋寧死”的革命行動退居幕后，“無代表不納稅”對戰(zhàn)爭國家的反抗已然消散。市場化的政治變成了多回合的共贏游戲，每一回合都只存在“多或少”的問題而不再存在“死或生”的問題。在這種邏輯中，議會政治、政黨、政客必然全面地掮客化，它們在本質(zhì)上是交易關(guān)系、交易團(tuán)體和交易員。

在以上福利國家基本政治邏輯的演化進(jìn)程中，危機(jī)是其必然結(jié)果。

首先，福利國家有限的財政收入無法滿足人民無限增長的福利要求。通常而言，福利國家危機(jī)首先體現(xiàn)為國家財政無力支付福利供給的危機(jī)，直接原因是人民對福利的預(yù)期呈現(xiàn)出明顯的剛性。然而，福利剛性是一種復(fù)雜的剛性，而不只是“欲壑難填”。人民對福利只能上升不能削減的剛性預(yù)期，以國家的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長和福利分配為基本前提，是經(jīng)濟(jì)在國家事務(wù)中重要性和占比大大提高的必然后果。在戰(zhàn)爭國家的邏輯中，人民對國家的基本預(yù)期和要求是國家間戰(zhàn)爭的勝利。福利國家將人民的注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)上來，人民被全面而深刻地經(jīng)濟(jì)化，合邏輯的結(jié)果當(dāng)然是人民要求經(jīng)濟(jì)增長和分配合理。而經(jīng)濟(jì)預(yù)期并不會自然而然就比戰(zhàn)爭勝利的預(yù)期更加理性，雖然預(yù)期的方向改變，但轉(zhuǎn)向新方向的期望一樣沒有止境，就像戰(zhàn)爭國家中的人民希望自己的國家戰(zhàn)無不勝一樣，福利國家中的人民自然希望國家永遠(yuǎn)繁榮，且能永遠(yuǎn)分享國家的繁榮。人民的新預(yù)期讓福利國家擁有了無窮的動力，也讓它背負(fù)上了無比沉重的包袱。福利剛性的政治學(xué)本質(zhì)是福利國家重塑了人民，當(dāng)人民用同樣的邏輯來要求重塑他們的國家時，國家卻不堪重負(fù)。

人民的福利成為國家的合法性基礎(chǔ)，并以公民的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的法權(quán)形式逐步得到落實，福利供給成為國家不可推卸的義務(wù)。社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利一方面讓國家在一定程度上對福利供給擁有主動的控制權(quán)，因為權(quán)利是要求國家供給福利的依據(jù)，但人民的要求轉(zhuǎn)化為國家認(rèn)可的法定權(quán)利須經(jīng)歷復(fù)雜的政治法律過程。這一過程延緩了福利要求潮水般襲來的崩潰性局面，國家可通過政治法律技術(shù)在時間上或內(nèi)容上減緩福利壓力。但另一方面，社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利不斷增強(qiáng)的剛性過程也使國家供給福利的義務(wù)剛性化，從長期來看難以逆轉(zhuǎn)。如果某一項社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利已經(jīng)得到國家實定法的立法確立，將其取消基本上不可能。因此，人民預(yù)期上的福利剛性通過社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的形式轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利的剛性和國家義務(wù)的剛性。如果說人民的預(yù)期可以通過某種思潮和輿論的引導(dǎo)加以調(diào)適，使之軟化或降低，那么，公民權(quán)利的剛性更難調(diào)整。公民的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利不僅涉及公民的實際利益，更涉及國家的合法性基礎(chǔ)、制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置及復(fù)雜的政治法律過程。福利剛性表面的主觀預(yù)期剛性背后是一整套制度的客觀剛性。因此，福利國家危機(jī)是主觀預(yù)期剛性和客觀權(quán)利剛性皆不斷強(qiáng)化，并相互強(qiáng)化的結(jié)果。

其次，福利國家職能與機(jī)構(gòu)的膨脹使它由克服市場經(jīng)濟(jì)弊端的主體變成問題本身，福利國家從宏觀行為方式上看是“管理國家”。國家事務(wù)重心由戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)，必然導(dǎo)致新職能和新機(jī)構(gòu)膨脹，去商品化和行政性再商品化都要求國家增設(shè)前所未有的專業(yè)化大型機(jī)構(gòu)，且官僚機(jī)構(gòu)本身存在自我膨脹且與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的自然趨勢。福利國家的膨脹導(dǎo)致它自身不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)，而且與市場經(jīng)濟(jì)的異質(zhì)化程度日益加深。哈貝馬斯直言，行政系統(tǒng)負(fù)有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和管理的職責(zé)，但它一方面不能徹底變成市場主體，另一方面為了維持自主性又對市場產(chǎn)生強(qiáng)大的拒斥性。機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、官僚作風(fēng)的深層次根源是行政系統(tǒng)應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)復(fù)雜變化的策略性選擇。正是在這種根深蒂固的策略性行為方式當(dāng)中，行政的合理性必然陷入危機(jī)。政治領(lǐng)域中行政合理性的危機(jī)必然伴隨著行政系統(tǒng)對市場經(jīng)濟(jì)的擾亂。高度相互滲透的政治與經(jīng)濟(jì)不可能在一方出現(xiàn)危機(jī)之時而另一方安然無恙。因此，福利國家的危機(jī)是國家行政系統(tǒng)和市場經(jīng)濟(jì)相互滲透而導(dǎo)致雙方自主性都遭扭曲而產(chǎn)生的系統(tǒng)性混亂。

再次，福利國家存在著政治劣質(zhì)化的趨勢，福利國家從微觀行為方式上看是“交易國家”。政治的市場經(jīng)濟(jì)化意味著經(jīng)濟(jì)事務(wù)在國家事務(wù)中的重要性和占比大大提高，同時意味著政治規(guī)則的市場經(jīng)濟(jì)化，這在代議制民主中體現(xiàn)得最為充分?？枴な┟滋兀–arl Schmitt）曾將代議制民主的原則界定為辯論和公開性，而這一制度自以為是的“中立化”最終導(dǎo)致政治劣質(zhì)化為蠅營狗茍的閑扯政治。無原則迎合人民福利要求的政客越來越多，政黨的掮客化已成為普遍趨勢。美國民主、共和兩黨是典型的掮客型政黨。歐洲左翼領(lǐng)袖政黨德國社會民主黨在20世紀(jì)70年代明顯放棄階級立場和目標(biāo)，向盡可能囊括中間選民的掮客型政黨轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)后，幾乎所有歐美國家有望執(zhí)政的大黨都逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗缈托驼h，意識形態(tài)和黨綱普遍地非激進(jìn)化、政黨內(nèi)部普遍地官僚化和異質(zhì)化。

若代議制民主最重要的組織——政黨——普遍地掮客化，那么，作為其核心活動空間的議會和作為其微觀組成部分的黨員必然與之同質(zhì)。在議會政治中擅做掮客交易的政黨和政客更容易取得成功，更容易主導(dǎo)議題乃至議會，更容易成為執(zhí)政黨和政府首腦，與交易式政治游戲規(guī)則相互強(qiáng)化。掮客政治確實對戰(zhàn)爭政治予以抑制乃至取代，但它會將國家事務(wù)矮化、庸俗化、劣質(zhì)化。更重要的是，掮客型政黨和政客本身存在著與人民的福利相異質(zhì)的自然趨勢，他們以人民的名義進(jìn)行交易之時通常只是為了自身政治利益的最大化。在此，福利國家的危機(jī)是承擔(dān)政治發(fā)動機(jī)角色的政黨普遍地掮客化和作為國家政治生活核心的議會政治全面地劣質(zhì)化，導(dǎo)致福利國家克服自身危機(jī)所必須的眼界和魄力不斷衰退，自救的能力不斷衰退。

福利國家的危機(jī)遠(yuǎn)不止是財政危機(jī)，而是全面的政治危機(jī)，是政治與經(jīng)濟(jì)相互交織而形成的新政治生態(tài)中的新政治邏輯自然演化的結(jié)果。雖然人民的經(jīng)濟(jì)化、行政合理性的破壞和自救能力的衰退都不像財政危機(jī)那樣迫在眉睫，但它們具有更明顯的不可逆轉(zhuǎn)的性質(zhì)。這三重病癥的出現(xiàn)意味著福利國家實際上處于“溫水煮青蛙”的危險境地，它很容易自鳴得意于克服了眼前的財政危機(jī)，卻忽略自己的已病入膏肓，而且“免疫力”已不堪大用。

三、福利國家危機(jī)中的代議制民主

福利國家盡管已經(jīng)危機(jī)深重，但這并不意味著它行將就木，其政治制度安排和政治過程仍然具有韌性和活力，它們是理解福利國家危機(jī)未來走向及其解救之道的基本觀測點?；诖h制民主制度在福利國家制度體系中的核心地位，下文聚焦于其結(jié)構(gòu)和運行予以分析。

安東尼·唐斯（Anthony Downs）以理性選擇理論研究了作為代議制民主政治發(fā)動機(jī)的政黨，直接將其定義為“選票最大化的機(jī)構(gòu)”（即政治上的“經(jīng)濟(jì)人”），推導(dǎo)出政黨在工具理性下?lián)迫∵x票的行為策略和意識形態(tài)的實用化和標(biāo)簽化。唐斯將政黨認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)人的理論與福利國家中政治的市場經(jīng)濟(jì)化高度吻合，他對政黨政治和代議制民主所定的基調(diào)與本文所言的“劣質(zhì)化”也非常吻合，“他的理論是作為對民主是如何不可避免地惡化并以最低劣的運作而終結(jié)的一種解釋”。但是，掮客型大黨適應(yīng)并帶動政治的市場經(jīng)濟(jì)化導(dǎo)致的自身非激進(jìn)化、非意識形態(tài)化、內(nèi)部異質(zhì)化，引發(fā)的是多重后果，而非一幅簡單的直線下墜的圖景。我們從兩個方面來揭示福利國家中代議制民主的市場經(jīng)濟(jì)化過程的復(fù)雜性。

一方面，代議制民主中存在諸多“制度否決點”，它們既是福利國家展開改革的制度性障礙，但同時也是福利國家保持穩(wěn)定的制度性屏障。

以“制度否決點”（institutional veto point）分析福利國家是保羅·皮爾遜（Paul Pierson）等理論家的貢獻(xiàn)，它是指“在制定政策的過程中，適當(dāng)?shù)男袨轶w聯(lián)盟可以阻止通過一項特定的立法”。制度否決點并非某些新制度，而是以否定的形式觀察和分析既有制度的新視角，通過這一視角可形成“福利政治的比較制度分析”，對福利政治的制度規(guī)制和運作過程得到一個內(nèi)部視角的理解。由于每個國家的政治制度、慣例、勢力對比各異，每個國家的否決點的數(shù)量和位置不盡相同。但總體而言，權(quán)力集中度與制度否決點之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系，即權(quán)力越集中，制度否決點越少；反之則越多。

在政治實踐中，制度否決點通常并非以“否決”的方式出現(xiàn)，福利政治中交易各方都具備交易所必須的“妥協(xié)精神”，否決點通常是交易過程中具有威懾力的“籌碼”，以換取即將通過的特定福利立法在時間上的推遲和內(nèi)容上的軟化，而非你死我活的致命武器。權(quán)力越集中的國家，制度否決點越少，執(zhí)政黨（政府）越容易在福利政策立法上采取“單邊行動”；相反，則傾向于“包容性協(xié)商”。但是，權(quán)力越集中，責(zé)任也越集中，無論是法定責(zé)任還是道義責(zé)任。因此，采取單邊行動不僅要面對巨大的政治責(zé)任和政治風(fēng)險，還可能遭遇各種形式的拒不執(zhí)行。相反，包容性協(xié)商容納更多參與方的利益訴求，福利立法的內(nèi)容盡管被攤薄，但共識性和團(tuán)結(jié)性更高、各方皆盡其責(zé)的可能性更大。

在此框架下再橫向比較各國的制度系統(tǒng)，會得出更為連貫的畫面。限于篇幅，僅以美國總統(tǒng)制為例略作解釋。從正式權(quán)力機(jī)構(gòu)角度看，總統(tǒng)制盡管賦予總統(tǒng)強(qiáng)大的行政權(quán)，顯示出很強(qiáng)的權(quán)力集中性，但國會由獨立選舉產(chǎn)生，法院系統(tǒng)的獨立性同樣極高。從央地關(guān)系角度看，美國的縱向基本權(quán)力結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦制，各州與聯(lián)邦各有憲法規(guī)定的權(quán)責(zé)。從政黨政治角度看，盡管總統(tǒng)是實質(zhì)上的政黨領(lǐng)袖，但兩黨的紀(jì)律十分松弛，且具有高度掮客性質(zhì)，總統(tǒng)只能通過黨鞭在黨內(nèi)以交易方式獲取參眾兩院議員支持。民主、共和兩黨盡管得益于“贏家通吃”的選舉制度輪流執(zhí)政，在政黨數(shù)量上顯示出明顯的權(quán)力集中狀態(tài)，但它們是“大而全”的掮客型政黨，意識形態(tài)色彩淡化、選舉機(jī)器化、極力擴(kuò)大代表性。從社會組織化力量角度看，專司特殊社會利益的利益集團(tuán)在美國非常發(fā)達(dá)，它們通過游說等各種形式否決福利立法的能力也非常強(qiáng)。因此，美國強(qiáng)總統(tǒng)制的權(quán)力集中性被明顯具有權(quán)力分散性的國會和法院的獨立性、各州獨立性、大黨掮客性和利益集團(tuán)的強(qiáng)勢地位所消解。美國制度體系中制度否決點非常多，這與美國常年福利增減都非常困難的基本格局高度吻合。

有了制度否決點的全景透視，即可對“福利剛性導(dǎo)致福利國家財政危機(jī)”這一簡單化結(jié)論做出審慎的修正和補(bǔ)充。從人民的福利預(yù)期到國家的財政危機(jī)，不是兩點一線，而是一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。某一人群的福利要求通過多種機(jī)構(gòu)（多種制度）輸入政治體系，但同時也有相反的、相異的力量輸入，它們在不同的機(jī)構(gòu)之中博弈，不同機(jī)構(gòu)也在憲法規(guī)定的和既定習(xí)慣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中相互博弈，多次博弈輸出的結(jié)果必然是曲折復(fù)雜的。這需要通過對各國大量的政治史進(jìn)行分析，才能對福利國家的盛衰起伏得出更為準(zhǔn)確和可靠的結(jié)論。

另一方面，代議制民主已遭受到有力的反抗。根據(jù)反抗力量與代議制民主的親疏關(guān)系，它們大致可以分為三類。

第一類，競爭性法團(tuán)主義。它的興起明顯削弱了掮客型大黨的政治地位。法團(tuán)主義是福利國家建設(shè)進(jìn)程中重要的組織形式和利益聚合機(jī)制，在瑞典、德國等國都發(fā)揮了重要作用?？傮w而言，在法團(tuán)主義框架內(nèi)勞資雙方通過集團(tuán)談判使得勞方以工資克制換取充分就業(yè)和福利提升，國家和執(zhí)政黨則以中間人身份促成談判以獲得勞資沖突緩和并逐步形成制度。競爭性法團(tuán)主義與傳統(tǒng)法團(tuán)主義的差別在于法團(tuán)的多元化及其間競爭性的加強(qiáng)，而且國家在其中的行動更積極，以激勵或懲罰促成談判。法團(tuán)主義的更新根源于70年代社會經(jīng)濟(jì)形勢的大變化，作為原有談判前提的諸多凱恩斯式宏觀經(jīng)濟(jì)均衡被事實證明無法達(dá)成，集團(tuán)談判也就失去基準(zhǔn)，作為此類談判典范的瑞典“人民之家”模式就是在此時崩潰的。競爭性法團(tuán)主義的興起一方面表明國家仍試圖襲用勞資集團(tuán)談判的老套路實現(xiàn)勞資關(guān)系的新一輪制度化，但另一方面也表明“大而全”的掮客型政黨對多元化社會利益的代表性明顯下降，難以在新形勢下實現(xiàn)利益統(tǒng)合，它在新法團(tuán)的新談判達(dá)成新社會契約以逐步重建勞資制度的過程中已然難以占據(jù)中心位置。

競爭性法團(tuán)主義是歐洲代議制民主通過主體多元化的方式修補(bǔ)交易政治的嘗試。它一方面有可能在一定程度上恢復(fù)代議制民主的代表性，使大黨主導(dǎo)的具有隱性強(qiáng)制力的談判轉(zhuǎn)變?yōu)楦唛_放性和包容性的談判，從而將新型社會利益和社會運動再次制度化，形成新的福利改革基礎(chǔ)之上的社會團(tuán)結(jié)。正是在這個意義上“協(xié)商民主”（deliberative democracy）受到追捧，且市場潛力巨大。但另一方面，競爭性法團(tuán)主義可能使歐洲代議制民主進(jìn)一步碎片化，基于歐洲主要國家實行比例代表制，改革措施難產(chǎn)的可能性會增加，造成類似19世紀(jì)末法國和意大利那種“眾聲喧囂卻一事無成”的政治空心化局面，進(jìn)一步削弱福利國家本已脆弱的自救能力。因此，競爭性法團(tuán)主義的興起對掮客型大黨的削弱已然可以斷定，但對代議制民主的前途的影響尚難預(yù)料。

第二類，極化小黨?！疤厣鳟悺钡男↑h極可能短時壯大，沖擊既有政黨政治格局，甚至存在顛覆民主的危險性。薩托利列舉的唐斯未有效處理政黨中，意識形態(tài)政黨、投機(jī)性的反應(yīng)性政黨和不負(fù)責(zé)任的煽動性政黨則極有可能對既有政黨格局構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)，乃至將整個國家?guī)肫缤尽Ｔ陔y民危機(jī)的陰影下，歐洲各國的極化小黨都取得了重大的政治進(jìn)展。“大而全”的掮客型政黨越在交易政治中如魚得水，無法被市場經(jīng)濟(jì)化的社會政治事務(wù)就越被邊緣化，它們就越容易被極化小黨和政客所主導(dǎo)。特朗普以一己之力“馴服”共和黨、瑪麗娜·勒龐進(jìn)入法國總統(tǒng)大選的最后一輪都是明證，他們都激烈抨擊本國的議會政治是交易政治。他們的出現(xiàn)使得美國和法國的代議制民主受到質(zhì)疑，政治變數(shù)陡增。

極化小黨和政客雖具有明顯的反體制特征，但并非絕對站在交易政治的對立面，恰恰相反，他們將交易政治的“優(yōu)點”與“缺點”都發(fā)揮到了極致，他們是交易政治極端化的自然惡果。一方面，他們的確激烈抨擊交易政治，標(biāo)新立異地提出“振奮人心”的主張；但另一方面，他們是政治市場營銷的高手，充分利用了交易政治的膚淺、庸俗、媒體化。他們反代議制民主的邏輯其實與亞里士多德所言僭主與暴民（民粹）相結(jié)合顛覆民主的傳統(tǒng)邏輯存在著結(jié)構(gòu)相似性。

第三類，反代議制民主的社會運動。多元化的反代議制社會力量已然出現(xiàn)，代議制本身遭到嚴(yán)重的沖擊和質(zhì)疑。以美國的“占領(lǐng)華爾街”運動為代表的一系列新型社會運動已然被西方學(xué)界上升到了“代表性的危機(jī)”的高度。它們都具有明顯的反代議制特征：它們沒有強(qiáng)有力的組織、沒有克里斯瑪領(lǐng)袖，與政黨、工會、利益集團(tuán)故意保持距離，堅持沒有人能夠代表它們，既有的掮客和政黨不能，甚至連運動內(nèi)部的人也不能。有學(xué)者將這種危機(jī)歸因為代議制民主已經(jīng)無法代表日益多元化和個體化的后工業(yè)社會。

羅納德·英格爾哈特（Ronald Inglehart）通過世界范圍內(nèi)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新世代的價值觀已明顯向“后物質(zhì)主義”轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)利益在新世代的價值觀當(dāng)中地位明顯下降，而這些后物質(zhì)主義的非經(jīng)濟(jì)價值是很難甚至不可被代表的。秉持后物質(zhì)主義價值觀的新世代之所以發(fā)動新型社會運動，就是對實為交易政治的代議制民主的反抗。而互聯(lián)網(wǎng)——尤其是社交媒體——的興起則直接為他們提供了極為便利的溝通條件。迅猛的社會變遷導(dǎo)致代議制民主容納社會力量的能力明顯不足，全面否定代議制的政治主張和行動已然出現(xiàn)。

在理論上重塑“代表”以引導(dǎo)制度上的改革，從而將新型社會力量納入制度化的軌道，已有多位西方理論家在苦心經(jīng)營。但這只是治標(biāo)。代議制民主作為交易政治的基本性質(zhì)不變，被新世代看重的非經(jīng)濟(jì)價值就無法得到國家的尊重和維護(hù)，新型社會運動就會風(fēng)起云涌。新型社會運動盡管已然形成巨大的聲勢，但取代代議制還為時尚早，因為它們還沒有成熟的組織形態(tài)。多元化和個性化的非經(jīng)濟(jì)價值如何具備有序化的表達(dá)形式，持續(xù)而健康地輸入政治體系，進(jìn)而形成改造福利國家的內(nèi)生性力量，關(guān)鍵在其組織形式的創(chuàng)造。目前而言，新型社會運動在此方面并未取得令人信服的實質(zhì)性進(jìn)展。正是在這個意義上，福利國家的根本政治邏輯被消解的可能性已然出現(xiàn)，但實現(xiàn)路徑仍然晦暗不明。

福利國家危機(jī)的根源是市場經(jīng)濟(jì)的政治化和政治的市場經(jīng)濟(jì)化相互交織。取代了戰(zhàn)爭國家的福利國家是經(jīng)濟(jì)國家、管理國家、交易國家，國家與市場經(jīng)濟(jì)的相互塑造使得雙方既扭曲了對方又離不開對方。代議制民主則成為這種扭曲關(guān)系最集中展現(xiàn)的制度界面。從代議制民主的運行來看，福利國家的危機(jī)確實深重，但輕言福利國家即將崩潰則過于草率，其應(yīng)對沖擊和調(diào)試自身的能力仍然尚未耗盡，仍然憑借其有限的政治整合步履蹣跚地前行。

原標(biāo)題：《論文 | 李筠：論西方福利國家危機(jī)的政治邏輯》

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