“鏈長制”2017年最早出現(xiàn)在湖南長沙。圖為2020年12月19日，在實施了“鏈長制”的湖南株洲航空城，湖南山河科技股份有限公司的組裝車間。 視覺中國 資料

在中美貿(mào)易摩擦和抗擊新冠肺炎疫情等復雜多變的新形勢下，中國過去加入的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨巨大考驗和挑戰(zhàn)，亟須構(gòu)建體系相對完整、關(guān)聯(lián)緊密、競爭力強的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈，使之成為雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心基礎(chǔ)。

這種優(yōu)勢互補、相互促進的國內(nèi)國際雙循環(huán)機制，最終必須落實在產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)之間的循環(huán)關(guān)系上，必須通過提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水來體現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力弱，產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵產(chǎn)品和零部件被人卡脖子，市場間的正常循環(huán)就實現(xiàn)不了。因此，如何充分發(fā)揮超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，運用新型舉國體制加快突破核心技術(shù)的瓶頸，以完善的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)構(gòu)建雙循環(huán)體系，是新時期我國產(chǎn)業(yè)政策面臨的新的重大問題。

產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”，是指由地方黨政主要官員擔任產(chǎn)業(yè)鏈運行負責人，對區(qū)域內(nèi)一條或多條主要產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的企業(yè)活動進行協(xié)調(diào)管理的制度。實施“鏈長制”的直接目的是在外部沖擊下維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，加強產(chǎn)業(yè)鏈上下游的安全自主可控性?！版滈L制”2017年最早出現(xiàn)在湖南長沙，2019年首度在浙江全省得到推廣，迄今已在江西、黑龍江等省級層面和南京、合肥、長春、深圳等市級層面推行。

“鏈長制”是由地方政府在雙循環(huán)新發(fā)展格局下為應(yīng)對環(huán)境重大不確定所發(fā)明的、具有中國體制特色的地方產(chǎn)業(yè)管理制度的突破性創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟條件下推進“鏈長制”，有利于發(fā)揮行政機制對產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化建設(shè)的協(xié)調(diào)作用，是近年來地方政府管理經(jīng)濟的一種新的產(chǎn)業(yè)管理方法。

一、“鏈長制”出現(xiàn)的背景

“鏈長制”的出現(xiàn)，并非偶然事件，而是中國經(jīng)濟發(fā)展過程中諸多因素綜合作用的自然結(jié)果。我們具體從以下四個層次，描繪“鏈長制”形成及發(fā)展的圖景。

第一，開發(fā)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型與升級。

近年來，開發(fā)區(qū)用優(yōu)惠經(jīng)濟政策創(chuàng)造的“洼地”效應(yīng)在弱化，政策的區(qū)域性勢差在減小，土地資源在緊缺化，行政管理體制在臃腫化，開發(fā)成本不斷增加，創(chuàng)新能力普遍薄弱，競爭優(yōu)勢在逐漸喪失，區(qū)內(nèi)制造企業(yè)正轉(zhuǎn)向更具政策優(yōu)勢、土地價格和勞動力價格優(yōu)勢的地方。從全國來講，我國制造業(yè)低的附加值貿(mào)易活動不斷讓位于其他發(fā)展中國家。

在這樣的背景下，按產(chǎn)業(yè)鏈運行的規(guī)律優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，進行強鏈、補鏈和固鏈，就顯得緊迫和必要。這是鏈長制在2018年底出現(xiàn)于浙江省開發(fā)區(qū)，并在2019年8推向全省的主要背景。

第二，中美貿(mào)易摩擦對產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊。

2018年以來，中美貿(mào)易摩擦逐步升級，最直接的表現(xiàn)形式是關(guān)稅戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、人才戰(zhàn)和金融戰(zhàn)。在科技領(lǐng)域，美國全面強化對華高科技遏制和技術(shù)出口封鎖，讓中國無法獲取先進科技資源，關(guān)鍵核心技術(shù)面臨“卡脖子”局面，導致部分核心技術(shù)缺失的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域面臨諸多不確定性。

這樣，充分發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)勢和超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，以夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為根本，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)，成為各級政府系統(tǒng)性推行“鏈長制”的重大契機。

第三，新冠疫情下保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。

這次新冠疫情暴發(fā)對我國產(chǎn)業(yè)影響，總體上分為三個階段:在疫情暴發(fā)初期，國內(nèi)企業(yè)全面停工停產(chǎn)；隨著中國疫情阻擊戰(zhàn)取得階段性勝利，企業(yè)全面的復工復產(chǎn)受制于人流和物流的中斷，發(fā)生嚴重的勞動力和原材料短缺，導致產(chǎn)業(yè)鏈上分布于各地的企業(yè)無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動，同時中國作為重要供應(yīng)商與全球價值鏈上其他國家企業(yè)間的聯(lián)系受到影響；第三階段，中國抗擊疫情取得決定性勝利，這時疫情開始在全球蔓延，中國企業(yè)的復工復產(chǎn)復銷活動，受到來自國外訂單減少的限制，企業(yè)所需要的進口原材料、中間品等也受到嚴重的影響，由此嚴重影響了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的正常循環(huán)。

為對沖疫情對產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊，各地在強調(diào)運用“以產(chǎn)業(yè)鏈為中心協(xié)同各地復工復產(chǎn)”工作機制的同時，迅速出臺方案，推行由各級行政首長或部門首長負責協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制。

第四，后疫情時期全球產(chǎn)業(yè)鏈的重塑趨勢。

新冠疫情將加劇世界各國對過去那種“全球生產(chǎn)、全球營銷”形式的經(jīng)濟全球化的懷疑態(tài)度和傾向，迫使各國采取措施鼓勵企業(yè)內(nèi)向化發(fā)展，約束本國企業(yè)的跨國投資和布局。這樣，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈可能發(fā)生大面積、普遍性的脫鉤與斷裂。

因此，要從戰(zhàn)略上、體制上、機制上做好全球產(chǎn)業(yè)鏈重組和安全防范的頂層設(shè)計和總體安排，鏈長制完全可以視為其中一項重大的決策部署。

二、鏈長制:地方主導型產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新和演變的重要方向

中國產(chǎn)業(yè)政策過去的重要特點之一，是地方政府在其中的主導性作用。這種產(chǎn)業(yè)政策由地方政府按照追求最大化經(jīng)濟增長的目標，以挑選“贏家”或“輸家”的辦法，來選擇其意欲扶持的企業(yè)目標對象，并傾斜地進行資源配置和產(chǎn)業(yè)管理。

這種形式和功能的產(chǎn)業(yè)政策已到需要轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻。一方面，在市場取向的改革趨勢下，選擇什么產(chǎn)業(yè)，或者上馬、下馬什么產(chǎn)業(yè)，地方政府官員并不比企業(yè)家來得聰明，市場機制可能比政府在這方面更加有效。另一方面，在當今逆全球化和新冠疫情后全球產(chǎn)業(yè)鏈面臨重組、松動和斷裂的態(tài)勢下，穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈問題被政府置于優(yōu)先級別極高的工作層面。

由此可見，在推動形成雙循環(huán)的新發(fā)展格局下，過去那種“增長主義”導向的地方性產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該讓位于追求增長效率和發(fā)展質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)政策目標。當前，重點是要解決全球產(chǎn)業(yè)鏈重組和脫鉤背景下的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定問題，而從中長期看，則要重點推進全球產(chǎn)業(yè)鏈集群的建設(shè)，以應(yīng)對下一輪全球競爭的新形態(tài)。

“鏈長制”就是地方主導型產(chǎn)業(yè)政策從功能和形態(tài)上的一次突破性探索，其調(diào)整的方向和思路表現(xiàn)為以下幾點。

第一，推動政府職能轉(zhuǎn)型。

鏈長制是一個涉及在資源配置中，如何讓市場機制起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用的根本性問題。從這個意義上講，鏈長的作用不能無限放大和延伸，要避免陷入“全能政府”的陷阱。

“鏈長”的作用范圍和強度，應(yīng)從直接干預轉(zhuǎn)向有限干預，大幅減少甚至取消各種行政“指令”“決定”“管制”等直接干預手段，從干預市場、替代市場的模式，逐漸轉(zhuǎn)到彌補市場不足的模式上來，逐步做到“政府的歸政府，市場的歸市場”。

第二，助力產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。

從產(chǎn)業(yè)政策邏輯演進的角度來看，既往政府執(zhí)行的寬范圍、多形式、大規(guī)模的選擇性產(chǎn)業(yè)干預政策，其合理的依據(jù)已經(jīng)不復存在，應(yīng)讓位于旨在保護競爭、促進企業(yè)創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策。

一方面，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，除涉及國家安全和戰(zhàn)略以及個別衰退產(chǎn)業(yè)的引導外，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，廢除所有對微觀經(jīng)濟的歧視性干預。通過放松政府管制、鼓勵企業(yè)進入和退出的競爭，一視同仁支持各種所有制企業(yè)，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰機制，促進統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境的形成。

另一方面，參考發(fā)達國家所執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，專注于產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新環(huán)節(jié)，對其基礎(chǔ)性部分進行投資和政策扶持，不斷加快本土企業(yè)技術(shù)及組織能力的積累和提升，進而輔助本土企業(yè)借助機會窗口的出現(xiàn)完成技術(shù)趕超。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實施。

“鏈長”作用的發(fā)揮，應(yīng)從“封閉運行”轉(zhuǎn)為“多元參與”，通過建立官民協(xié)調(diào)、多方利益主體共同參與的產(chǎn)業(yè)政策制定機制，更好地聽取各個市場主體以及社會團體的意見，避免由“鏈長”直接出臺相關(guān)政策，進而形成有效、合理的產(chǎn)業(yè)政策，也充分反映利益相關(guān)者的訴求，以調(diào)動各方的積極性，提高政策的實施效率。

過去“重政策制定和執(zhí)行，輕政策評估”的現(xiàn)象比較突出，即便是在為數(shù)不多的對產(chǎn)業(yè)政策進行評估的做法中，也大多都是“自拉自唱”，由制定政策的政府部門自行對政策的執(zhí)行效果進行內(nèi)部自我評估。“鏈長制”有明確的責任主體，往往一個主要官員負責一條地方主要的產(chǎn)業(yè)鏈，因此可以形成行之有效的督查，官員之間形成競爭機制。

如果再考慮引入第三方機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策實施效果進行規(guī)范化、專業(yè)化的獨立評估，逐漸形成“協(xié)商-制定-實施-評估-反饋”的全流程治理機制，更可提高地方政府產(chǎn)業(yè)政策實施的精準性和有效性。

第四，促進區(qū)域政策協(xié)調(diào)。

長期以來，我國產(chǎn)業(yè)政策一個很大特點是存在激烈的地方政府競爭。出于地方利益、部門利益和個人利益的最大化，地方政府和專業(yè)管理部門所代表的利益集團會積極干預政策方向，促使產(chǎn)業(yè)政策偏好本區(qū)域、本領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，對中小企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展往往重視不夠。

鏈長制應(yīng)以形成具有全球競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈為中心，在較高的層面協(xié)調(diào)分布于不同地區(qū)、具有不同所有制構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的企業(yè)之間的關(guān)系。

一方面，樹立全產(chǎn)業(yè)鏈“一體化”發(fā)展的意識，處理好產(chǎn)業(yè)鏈局部環(huán)節(jié)和整體鏈條發(fā)展的關(guān)系，逐步打破區(qū)域行政壁壘和所有制歧視，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機制，在更大空間范圍內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈分工與協(xié)作。

另一方面，地區(qū)間應(yīng)跳出僵化的行政格局，建立多樣化溝通渠道和平臺，積極配合國家戰(zhàn)略部署，通過要素稟賦的傾斜性政策，發(fā)揮鏈長制對面臨具備產(chǎn)業(yè)技術(shù)封鎖威脅的先導產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的前瞻性、引導性、推動性和發(fā)展性作用，遵循本地區(qū)自然資源、勞動、資本等稟賦結(jié)構(gòu)比較優(yōu)勢，實施錯位發(fā)展。

三、鏈長制:實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展的重要手段

改革開放以來，中國基于出口導向戰(zhàn)略最突出的表現(xiàn)是“兩頭在外”（原材料來源于國外，產(chǎn)品銷往國外），發(fā)達國家的跨國公司控制著核心技術(shù)等附加值較高的環(huán)節(jié)，中國本土企業(yè)只參與簡單的國際代工環(huán)節(jié)，自主創(chuàng)新能力較弱，重點領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)缺失，產(chǎn)業(yè)附加值較低。

在加入全球價值鏈（GVC）的基礎(chǔ)上，將從事低端制造活動積累下來的經(jīng)驗、知識和技術(shù)，轉(zhuǎn)化為本國核心的科技和產(chǎn)業(yè)競爭力，進而逐步嵌入到全球創(chuàng)新鏈（GIC），實現(xiàn)由俘獲型價值網(wǎng)絡(luò)向均衡型價值網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變，既有必要性，亦有緊迫性。

突破口是習近平總書記2020年4月在陜西考察時指出的“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈”的總體思路。

“兩鏈”融合是實現(xiàn)雙循環(huán)發(fā)展新格局的關(guān)鍵一環(huán)。產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的脫節(jié)或矛盾沖突，最終都會體現(xiàn)在國內(nèi)市場或與國際市場的循環(huán)不順暢上，如中美貿(mào)易摩擦中中方企業(yè)被美國卡住了關(guān)鍵的軟件系統(tǒng)和芯片供應(yīng)，導致下游一系列廠家陷入困境。“兩鏈”融合就是要在中長期突破“花錢創(chuàng)造知識”與“知識創(chuàng)造財富”之間的不協(xié)調(diào)和不銜接問題，這一思路的核心在于兩個層面。

一方面，創(chuàng)新要圍繞產(chǎn)業(yè)需求部署和推進，著力將科學知識轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會價值，構(gòu)建起從知識創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)到科技成果轉(zhuǎn)化、大批量生產(chǎn)的完整鏈條，實現(xiàn)強鏈、鍛鏈的現(xiàn)實需求。另一方面，創(chuàng)新要適度超前，形成創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局，突破產(chǎn)業(yè)鏈拓展、延伸和提質(zhì)的技術(shù)瓶頸、產(chǎn)品瓶頸和市場瓶頸，實現(xiàn)補鏈、創(chuàng)鏈的現(xiàn)實需求。

為此，在實施鏈長制的條件下，可以設(shè)法從做實平臺載體、強化要素投入和加強政策配套等方面做好在二者之間牽線搭橋的中介事務(wù)，推動形成“兩鏈”相互循環(huán)、相互促進的發(fā)展格局。

四、以國內(nèi)循環(huán)為主致力于產(chǎn)業(yè)鏈集群建設(shè)

根據(jù)中美貿(mào)易摩擦現(xiàn)況和新冠疫情的沖擊情況推測，未來經(jīng)濟全球化的基礎(chǔ)將發(fā)生一定程度的松動，全球產(chǎn)品內(nèi)分工將發(fā)生一定程度的收縮，全球產(chǎn)業(yè)鏈也會出現(xiàn)重組趨勢。

主要是，全球產(chǎn)業(yè)鏈將出現(xiàn)縱向縮短、橫向區(qū)域化集聚的現(xiàn)象，從而形成依托于區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈集群。其特征是，企業(yè)既嵌入GVC，又加入產(chǎn)業(yè)集群。這一雙重嵌入特征是未來的企業(yè)組織流行模式，也是中國企業(yè)地方化與全球化融合發(fā)展的結(jié)果。

產(chǎn)業(yè)鏈集群是以國內(nèi)循環(huán)為主、通過產(chǎn)業(yè)集群形態(tài)形成的以空間為載體的網(wǎng)絡(luò)式產(chǎn)業(yè)鏈，吸引產(chǎn)業(yè)鏈中的國內(nèi)外不同環(huán)節(jié)的企業(yè)介入，形成相對完整、基于本地一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，用來應(yīng)對各種因政治、自然等突發(fā)的偶然事件的沖擊，可以大大提升產(chǎn)業(yè)鏈的韌性，為高效率的設(shè)計、采購、生產(chǎn)、銷售和配送等創(chuàng)造條件，具有生產(chǎn)周期短、庫存低、對市場響應(yīng)靈敏、運作成本低和協(xié)作同步等大規(guī)模柔性生產(chǎn)的競爭優(yōu)勢。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈集群需要利用好龐大的內(nèi)需市場。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是相對于企業(yè)的直接出口活動中產(chǎn)業(yè)鏈普遍過短的情況，構(gòu)建國內(nèi)地區(qū)間、城市間相互配套的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，有利于拉長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)鏈的“迂回化”程度，增加我國地區(qū)間、城市間貿(mào)易水平和附加價值增值率，從而形成真正巨大的國內(nèi)市場循環(huán)。

二是根據(jù)當代國際貿(mào)易理論，巨大的國內(nèi)市場不僅會促進我國產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟性，而且可以顯著改善產(chǎn)品的多樣性，提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的復雜性程度，使產(chǎn)業(yè)、市場之間的聯(lián)系更強更緊密。

三是加強產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)之間的聯(lián)系，使企業(yè)專注于產(chǎn)業(yè)鏈中的細分的專業(yè)化環(huán)節(jié)，這代表了一個國家生產(chǎn)復雜產(chǎn)品的能力和現(xiàn)代化水平。如果我國各地區(qū)、各城市之間專注于細分化產(chǎn)業(yè)分工，形成專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)鏈集群，生產(chǎn)出高度專業(yè)化的、不可替代的復雜化產(chǎn)品，將對提升我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力產(chǎn)生決定性作用。

因此，為順利實現(xiàn)以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要更加深入的國內(nèi)市場開放和市場化改革，廢止地方政府以鄰為壑、隔斷市場、封閉發(fā)展的直接干預型產(chǎn)業(yè)政策，通過產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制等間接干預形式，逐步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的國內(nèi)大市場。

這種統(tǒng)一市場一旦形成，加上高度開放的世界市場，那么中國就既需要大量進口全球的產(chǎn)品和設(shè)備，又需要增加出口生產(chǎn)。隨著市場規(guī)模擴大，就會促進國內(nèi)各企業(yè)專注于某個產(chǎn)業(yè)鏈集群中的細分環(huán)節(jié)或零部件，以降低生產(chǎn)成本、提高效率和增加產(chǎn)出量。這既可增強國內(nèi)企業(yè)的市場占有，又可進一步強化它們在產(chǎn)業(yè)鏈上的細化分工水平。

[本文原題“雙循環(huán)格局下的鏈長制：地方主導型產(chǎn)業(yè)政策的新形態(tài)和功能探索”，原載《山東大學學報》（哲學社會科學版）2021年第1期。經(jīng)授權(quán)刊用，有大量刪節(jié)并由作者審定。具體技術(shù)細節(jié)請參考原文。]