中國城鎮(zhèn)化率與第三產(chǎn)業(yè)增加值逐年提升，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口長期維持流入趨勢，可供發(fā)展的土地資源愈發(fā)稀缺，城市更新已經(jīng)成為高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。與此同時，一些地方大拆大建、推倒重來的粗放更新模式，因其導(dǎo)致的資源浪費，區(qū)域歷史、文化特質(zhì)特征的破壞，百城一面、水泥叢林的城市面貌，而備受詬病。

那么，什么樣的城市更新是好的更新？如何平衡開發(fā)與保護的關(guān)系？如何激發(fā)參與各方的積極性和創(chuàng)造力？如何提升效率實現(xiàn)公平？如何實現(xiàn)地方發(fā)展、社會公益和企業(yè)盈利三重目標(biāo)的統(tǒng)一？有哪些經(jīng)典案例和卓有成效的機制創(chuàng)新可供借鑒？戴德梁行篩選了以下案例，以供相關(guān)各方參考。

案例一、日本東京OMY都市再開發(fā)，容積率和用途轉(zhuǎn)移

在城市更新實踐中經(jīng)常存在的問題是，更新地塊容積率無法突破，導(dǎo)致政府回購代價過大、發(fā)展商積極性不高。日本針對城市更新容積率問題有以下解決方案：

1.中央政府頒布“都市更新政策”，由私有部門（三菱地所）參與日本都市中心區(qū)規(guī)劃和開發(fā)；

2.地方政府劃定“更新誘導(dǎo)地區(qū)”（OMY）共110公頃的用地，并成立再開發(fā)委員會；

3.出臺《都市再生特別措施法》放寬土地使用途徑，同時修改《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》提高容積率；

4.明確適用于該地區(qū)的兩種開發(fā)方法，即容積率轉(zhuǎn)移和用途轉(zhuǎn)換；

5.重點關(guān)注公共空間及東京車站周邊再開發(fā)，鼓勵區(qū)域內(nèi)剩余容積率向TOD項目轉(zhuǎn)移，滿足經(jīng)濟平衡與城市發(fā)展需求。

戴德梁行的建議：創(chuàng)新城市更新項目開發(fā)制度，鼓勵更多企業(yè)及物業(yè)原產(chǎn)權(quán)人共同參與項目整體的規(guī)劃和開發(fā)；打破行政區(qū)域的界限，劃定“更新誘導(dǎo)區(qū)域”用于轉(zhuǎn)移容積率；在特定區(qū)域內(nèi)以高效容積率為目的，制定相關(guān)措施與標(biāo)準(zhǔn)，充分利用容積率轉(zhuǎn)移和土地用途轉(zhuǎn)換的靈活性優(yōu)勢。

案例二、美國紐約Air Rights機制，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移促多方共贏

1960年代紐約興起“古建筑保護運動”，立法對“文物”建筑開發(fā)權(quán)進行限制，結(jié)果適得其反，導(dǎo)致物業(yè)所有者失去資金來源，“文物”遭遇破敗危機。于是，紐約立法開放“文物”建筑的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機制，即Air Rights 1.0，允許與相鄰街區(qū)土地進行開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移。Air Rights 1.0框架下開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移范圍有限，市場并不活躍，因而紐約又推出Air Rights 2.0特區(qū)機制，特區(qū)范圍內(nèi)的地塊開發(fā)權(quán)交易適用更大的自由度。

Air Rights 2.0機制的效果明顯，于文物和建筑所有者的財務(wù)狀況都得到很大改善。開發(fā)商可以在其他地塊上建設(shè)超出原規(guī)劃許可的面積，從中獲利。政府的文物保護工作得到推動；并且增加了稅收和財政收入。

然而，風(fēng)險同時存在。在合并地塊的進程中，若是政府出于效率而放松對交易的監(jiān)管，則新的開發(fā)可能會“失控”。開發(fā)權(quán)交易的價格是由市場決定的，但在這個過程中，買方經(jīng)常占據(jù)過大的議價優(yōu)勢。

戴德梁行的建議：上海對優(yōu)秀歷史建筑建立嚴(yán)格的保護制度，早在2002年就出臺了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，并在2019年進行了第三次修正。目前已公布1058處優(yōu)秀歷史建筑、3435處不可移動文物。

上海的歷史保護區(qū)域龐大，歷史保護建筑修繕費用高昂，確權(quán)復(fù)雜，如何平衡文物建筑的保護和經(jīng)濟利益，是無法回避的問題。建議參考紐約設(shè)立Air Rights（開發(fā)權(quán)交易）機制，制訂規(guī)則，授權(quán)和監(jiān)督歷史建筑開發(fā)權(quán)限定與轉(zhuǎn)移，確保轉(zhuǎn)移前后各方的責(zé)任履行。為避免開發(fā)權(quán)交易完全倒向買方市場，對買方購得額外開發(fā)空間后的開發(fā)用途進行市場化評估。

案例三、美國芝加哥TIF核心機制，創(chuàng)新存量土地融資渠道

芝加哥TIF（稅收增量融資）運作模式在不增加稅種、不改變稅率的前提下，實現(xiàn)激勵。TIF可以為區(qū)域帶來新的發(fā)展資金，改善社區(qū)環(huán)境，從而吸引更多私人資本進入，提升社區(qū)的資產(chǎn)價值；稅收同時獲得提升，反過來補貼初始的公共投資，形成自我融資閉環(huán)。值得關(guān)注的是，政府設(shè)立的TIF區(qū)管理機構(gòu)及發(fā)展基金能夠給與市場很大的信心與信用保障。

芝加哥TIF的實施流程為：

1.制定TIF政策區(qū)，設(shè)立管理機構(gòu)和發(fā)展基金（以發(fā)債或公募形式籌得前期投資款）；

2.確定項目合作方及開發(fā)產(chǎn)品后，根據(jù)EAV（均等化評估價值）確定稅收基準(zhǔn)并凍結(jié)；

3.凍結(jié)部分稅收仍歸原納稅主體，增加值則歸屬TIF管理機構(gòu)，納入發(fā)展基金，用于項目開發(fā)或償還利息。項目結(jié)束（一般20年）后，TIF區(qū)撤銷，稅收全部歸于原主體。

戴德梁行的建議：隨著中國的城市發(fā)展從增量建設(shè)進入存量提質(zhì)時期，在城市更新中如何利用存量土地進行融資成為新議題。芝加哥TIF模式利用存量土地的增量收益為公共項目融資的機制具有啟發(fā)意義。

TIF稅收增量融資模式為公共項目融資提供啟發(fā)

通過資源轉(zhuǎn)移，將未來收益應(yīng)用于現(xiàn)期投資，并將增量收益集中于TIF區(qū)。探索利用TIF建立城市更新項目合作開發(fā)機制的可行性，利用TIF建立中長期的獨立管理區(qū)劃，從而解決跨區(qū)域項目的收益分配和成本分擔(dān)難題。在一些大規(guī)模的綜合性改造項目中，加入更多的公園綠地、停車場以及保障性住房等公益項目。利用TIF的機制降低參與企業(yè)的資金風(fēng)險，實現(xiàn)地方發(fā)展、社會公益和企業(yè)盈利三重目標(biāo)的統(tǒng)一。

案例四、推進資產(chǎn)證券化，保障資金需求

作為國內(nèi)存量地產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈投資運營商，盛煦地產(chǎn)自2016年至今在存量物業(yè)改造領(lǐng)域投資規(guī)模超過60億元，物業(yè)主要覆蓋上海及北京，旗下品牌base涵蓋了包括居住物業(yè)base living，辦公物業(yè)base working及配套商業(yè)等。

2018年，盛煦地產(chǎn)旗下全資控股子公司翌成創(chuàng)意資產(chǎn)運營管理（上海）股份有限公司成功完成國內(nèi)首單商辦綜合業(yè)態(tài)及長租公寓存量改造的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——湘財-翌成創(chuàng)意信托受益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃。該產(chǎn)品規(guī)模為2.86億元，底層資產(chǎn)為上海和北京包括長租公寓、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園在內(nèi)的多處商辦物業(yè)，通過盛煦地產(chǎn)的改造及長期運營，吸引了包括寶馬mini、日立咨詢、飛利浦、宜家在內(nèi)的知名企業(yè)入駐，入池資產(chǎn)通過證券化手段實現(xiàn)增值。

戴德梁行的建議：城市更新項目在實際推進過程中，由于從立項報批到開工改造，再到招商運營，回收周期普遍較長，且資金需求量較大。我國目前公募REITs主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，適用范圍較窄。但類REITs等一些房地產(chǎn)ABS融資方式已經(jīng)比較普遍，建議繼續(xù)推進類REITs發(fā)展，保障長周期資金需求，保障區(qū)域城市更新順利進行。

本文作者為戴德梁行華東區(qū)董事總經(jīng)理