“民生無小事，枝葉總關情”，就業(yè)和生育向來是我國民生領域關注的重點，也是社會政策的核心施力點。保障女性群體的就業(yè)權和生育權，平衡生育和女性就業(yè)更是少子老齡化時代迫切的政策取向。

然而，從2011年逐步放寬人口政策以來，我國人口生育率并未呈現(xiàn)明顯變化，2018年我國出生人口僅有1523萬人,相比2016年和2017年分別減少了263萬人和200萬人。另一方面，適齡女性勞動力參與率持續(xù)下降，2018年15-64歲女性的勞動參與率已從1990年的79.4%下降至68.6%,低于男性的82.8%。

人口政策和就業(yè)政策均未能實現(xiàn)預期政策效應，育齡期女性面臨著或“生”或“升”的現(xiàn)實困境，在現(xiàn)實中選擇“不生育或晚生育”，反過來又加速了生育率的持續(xù)下滑。想要提高女性生育意愿，并將意愿有效轉化為生育行為，就必須制定相應政策緩解女性生育和就業(yè)的矛盾。國外的實踐經驗和學者的實證表明研究表明，育兒照料可及性對女性勞動參與有積極影響。如果政府對兒童照料設施進行投資，可以增加生育率和女性就業(yè)率，而其中最重要的照料形式就是托育服務。

近年來，從中央到地方都相繼出臺了一系列促進托育發(fā)展的文件，南京市的托育工作一直走在全國前列。2017南京印發(fā)了關于《南京市0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計劃（2017—2020年）》的通知，并設置了嬰幼兒早期發(fā)展的專項支持資金，符合要求的社會力量新建托育園可以獲得15-25萬不等的獎補。2019年12月19日在市政府第56次常務會議上審議通過了《南京市嬰幼兒托育機構管理辦法》，對于托育機構的資質審核、主管部門等方面做出規(guī)定。2020年，南京市將建設50個社區(qū)嬰幼兒照護服務機構列入2020年南京市民生實事項目，實際建成52個，超額完成任務。

2021年1月19日，南京市最新下發(fā)了《南京市促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展實施方案》，提出入托率要在2025年達到30%，并且做到普惠性嬰幼兒照護機構“一區(qū)一街鎮(zhèn)一普惠”全覆蓋。針對托育辦證難、辦證無門的情況，南京市衛(wèi)生健康部門牽頭對嬰幼兒照護機構申辦流程進行優(yōu)化，形成全市“一件事一次辦”標準，提供線上線下兩種辦理途徑：各區(qū)按標準在政務大廳線下提供“嬰幼兒照護機構申辦”一窗受理，線上提供網辦服務。

職業(yè)母親期待的托育機構

通過上文的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前有關托育的各類政策較為豐富且在不斷更新，那么這些政策與女性的實際需求是否契合呢？懷著這樣的疑問，南京師范大學“從幼有所托到‘育’見未來”項目團隊從2020年下半年開始，針對南京市已婚已育女性托育服務需求進行問卷調查，共回收有效問卷521份。筆者通過分析發(fā)現(xiàn)，女性偏好的托育服務機構是師資力量較好、地點設置便利、收費價格親民的社區(qū)普惠性托育機構。

首先，女性普遍托育需求強烈，社區(qū)托育機構成為已婚已育女性首選。本次調研對象中95%以上都是職場媽媽，有兩個及以上孩子的媽媽接近40%，近70%的職場媽媽有0-3歲托育服務的需求。在對于提供托育服務的不同主體中，選擇社區(qū)公辦托育機構的超過76%，遠超其他幾種托育機構類型。這一結果出現(xiàn)的原因，一方面是社區(qū)托育機構地點便利，家長接送孩子方便；另一方面政府和社區(qū)街道的可信賴程度要高于商業(yè)市場，因而普惠型社區(qū)托育機構成為已育女性購買托育服務時的首選。

其次，女性更傾向于普惠性的托育機構。從調研數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，已婚已育女性每月可承受的幼兒托育費用的平均值為2020.90元，僅有不到10%的女性可以接受4000元以上/月的托育費用。但是，目前市場化的托育機構收費普遍在3000元以上，有些甚至到達到了6000元，而只有公辦的普惠性托育機構能夠滿足女性的心理預期，過高的價格也是市場化托育機構生源不足的原因之一。

最后，女性在選擇托育機構時最看重師資力量。通過問卷調查我們發(fā)現(xiàn)，已婚已育女性對托育機構五類條件進行必要性程度排序時，最看重的是師資力量，其次是環(huán)境設施、教育內容、護理保育，最后是其它便利性服務。然而，目前絕大多數(shù)托育機構的師資水平是達不到家長要求的，國家也尚未針對托育行業(yè)制定明確的職業(yè)準入資格制度，職業(yè)院校和高校中的學前教育和早期教育專業(yè)的培養(yǎng)重點是幼兒園階段和早教機構的老師，育嬰師和保育員的培訓考證市場魚龍混雜、良莠不齊。

南京托育機構當前運營中的共性問題

職場媽媽對于托育服務的需求非常明確，那么當前市場中的托育機構能夠滿足媽媽們的期待嗎？筆者所在團隊在去年年底對南京市衛(wèi)健委的托育機構備案名單做了背景調查，通過相關資料的查閱對比，最終選擇了四家機構實地走訪。

一家是公辦托育園，一家是全國連鎖的教育集團，僅在南京就開設了6家托育園，還有兩家是小型的私立托育園。雖然四家托育機構性質不同，規(guī)模也有較大差異，但是園長們卻提到了幾個共性問題：

首先，困擾園長們的最大問題是生源不足。雖然職場媽媽們有強烈的托育需求，但沒有付之于行動，我們調查的私立機構普遍招生不足，如A育兒園按照飽和嬰孩數(shù)可以招收60名孩子，但目前實際在園的孩子只有30個，其他私立托育園的情況大同小異。

相比之下，公辦托育園的招生較為穩(wěn)定，供需相對平衡。但是園長們普遍提到了一個入學特征，即絕大多數(shù)孩子都是兩歲半的時候來托班的，主要目的就是為了適應半年之后的幼兒園生活。

園長們認為家長對托育服務的認識尚不成熟，往往只是把托育服務理解為一種過渡手段而非剛需，如果有替代手段就不會選擇托育機構。

其次，市場化運營的托育園普遍收費較高，超出媽媽們的心理預期。兩家小型私立托育機構的收費大約在每月3000-4000元，大型連鎖托育園的費用高達每月6000元，這與媽媽們所期待的2000元/月的普惠性收費相去甚遠，只有公辦托育園能夠滿足媽媽們的要求。

公辦園低廉收費的背后是街道提供場地和硬件設施，并且為老師們的工資托底，因而園方在資金上不存在后顧之憂。公辦園的園長也表示，如果沒有社區(qū)街道提供的這些條件，托育園是無法維持運營的?？梢姏]有政府的資金支持是無法建立普惠性托育機構的。

再次，園長們對政府政策的落實程度普遍不滿。根據(jù)園長們的反映，雖然政府這幾年頒布了與托育相關的政策文件，但他們并沒有獲得過實際的資金補貼，“資金的撥款并沒有實質性的幫助，然后現(xiàn)在對于高新技術園區(qū)會有的政策扶持也不會惠及普通社區(qū)托育中心”。

南京市托育機構的管理主體為市衛(wèi)健委，然而,在實地走訪調研中了解到，個別區(qū)級的衛(wèi)健部門對于機構的關注度不高，管理職責履行幾乎僅限于托育機構初期辦園時的登記備案，對于育兒園日常的運作管理、監(jiān)督作用甚微，這并不利于托育相關政策的落地。

最后，托育園人才隊伍流動性大，機構難以穩(wěn)定發(fā)展。在走訪調查的過程中，我們和托育園的普通老師也進行了交流，這些老師們反映，雖然托育機構的工資待遇并不低，但是個人職業(yè)發(fā)展前景相對幼兒園老師而言是比較狹窄的，沒有明確的上升通道，而“幼兒園因為屬于教育部門管理，有明確的職稱制度和晉升路徑”，再加上很多老師本身有學前教育的專業(yè)背景，因而只要有機會就更傾向跳槽去幼兒園。這使得原本就人才不足的托育行業(yè)更難留住人才，而這一點并不是依靠托育機構本身可以改變的。

綜合托育服務供需兩端的調研結果可以發(fā)現(xiàn)，已婚已育女性有旺盛的托育需求，但實際入托率卻非常低，很多托育機構甚至沒有足夠的生源。從某種程度上來說，當前南京的托育服務并非供給總量不足，而是供給結構不符合女性的實際需求，二者無法匹配。

對此，研究團隊有以下建議：

大力發(fā)展社區(qū)普惠性托育服務機構。由社區(qū)街道提供場地可以省去托育園的租金壓力，從而制定合理的收費價格，街道的介入也能為托育園提高公信力，更有可能獲得家長的信任。此外，還可以調動整合社區(qū)內的人力資源，如倡導社會愛心人士特別是早教專家和有豐富經驗的育嬰師、家庭治療師等參與到社區(qū)的托育服務活動中，為雙職工父母適當提供喘息服務，填補臨時性托育的供給空白地帶。

加強管理責任，多部門共同介入。為完善公共托育服務體系，政府有必要完善頂層設計，明確將0-3歲兒童托育納入公共服務范疇，明確主管部門的職責范疇。衛(wèi)健部門作為當前主管部門，對于托育機構的師資力量、飲食衛(wèi)生、硬件安全性及育兒園環(huán)境等方面需要加強監(jiān)管，建立動態(tài)化、日常化的管理機制。同時，制定示范性托育機構的認定標準，通過標準化的服務規(guī)范體系及其示范效應引領托育機構提升服務水平質量。

此外，托育服務不僅涉及衛(wèi)健部門，教育、民政、財政、婦聯(lián)等多個部門也應承擔起各自的責任。在條件允許的情況下，建立跨部門合作小組，整合各方資源提供優(yōu)質的托育服務，尤其是教育部門應充分發(fā)揮其專業(yè)性，加強對托育機構辦園設施、師資課程、服務內容等方面的指導，重視托育人才培養(yǎng)，支撐起托育機構的師資供給，使得0-3和3-6能夠順利銜接。

（作者系南京師范大學金陵女子學院講師，本文內容為國家社科基金青年項目“基于女性“就業(yè)-生育”平衡的多元社會政策系統(tǒng)構建研究”（20CHS022）的階段性成果。感謝華東師范大學城市發(fā)展研究院/中國現(xiàn)代城市研究中心助理研究員宋艷姣對專題組稿的幫助）