一、“不敢腐”初見成效

如果要問，這兩年中國最受世界關注的事情是什么？我想，答案一定是“反腐敗”。自2012年11月中共十八大閉幕以來，中國自上而下掀起了一場猛烈的反腐敗風暴。據(jù)統(tǒng)計，在過去的兩年里，大約有60名副部級及以上級別官員被查處。2014年，有30多名副部級及以上級別官員被查處，與2013年保持了類似的節(jié)奏，其中甚至包括3名副國級干部和1名前任政治局常委。平均而言，每個月大約有2名副部級及以上和10名副廳級及以上級別官員被查處。從反腐力度上看，2014年甚至超過了2013年。

高壓之下，談腐色變。一些涉及貪腐案件的重災區(qū)，甚至人人自危，以至于網(wǎng)上出現(xiàn)了“官不聊生”的哀嘆。這足以說明，嚴峻的反腐敗態(tài)勢已經(jīng)發(fā)揮了強烈的威懾作用。大量貪腐官員被抓捕或起訴，只是從一個角度反映了存量反腐的情況。要看增量反腐的效果，就要看新一屆執(zhí)政黨最高層樹立的反腐規(guī)定是否發(fā)揮了遏制腐敗的作用。

為此，我們不能不提著名的“八項規(guī)定”。2012年12月4日，習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議審議通過了關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。其核心內(nèi)容是減少公款吃喝、公費出國和公車使用這“三公”支出，杜絕鋪張浪費和官僚主義。根據(jù)中央紀委發(fā)布的數(shù)據(jù)，自2012年12月4日八項規(guī)定實施到今年10月31日，全國共查處違反八項規(guī)定的問題67737起，處理89585人，其中95%涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部。此外，我們收集了2012-2014年每個季度的中國白酒銷售數(shù)據(jù)，2013和2014年每個季度的白酒銷售量都出現(xiàn)了同比下降的趨勢。相對于2012年，2014年全年白酒銷售量下降了大約為7%。白酒銷量在很大程度上代表了公務接待支出，其銷量下降說明公款吃喝之風得到了初步遏制。上述數(shù)據(jù)足以說明，這一次反腐敗的力度、頻次都是空前的。

按照中央紀委書記王岐山的理解，一個完整的反腐敗體系要達到讓官員“不敢腐”、“不想腐”和“不能腐”的目標，其中“不敢腐”是治標，“不想腐”和“不能腐”是治本。王岐山認為，“不敢腐”已經(jīng)初見成效。治標如此，治本如何？

二、制度反腐道路漫漫

治本之策在于制度，因為唯有制度才能保障透明的程序和穩(wěn)定的預期，才能對所有人一視同仁。要真正實現(xiàn)官員“不想腐”和“不能腐”，必須完善兩方面的制度：其一是建立有效的預防腐敗制度，其二是建立公正、透明的懲治腐敗制度。衡量反腐敗的政策是否治本，或者是否制度化反腐，關鍵就是看上述兩個方面的制度是否建立并完善。

然而，羅馬不是一天建成的，制度更不是一天煉成的。要理解中國政府在反腐制度化方面的步驟和舉措，首先必須理解執(zhí)政黨的意志。脫離國情虛談制度建設，無異于緣木求魚。

首先，2013年11月召開的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其第36條專門明確了“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”的方向，重點是構(gòu)建有效的預防腐敗體系。具體來說，主要包括三個方面：第一，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導；第二，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；第三，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

其次，2014年10月份召開的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其第四部分明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”，其中有三個方面與構(gòu)建公正、透明的懲治腐敗制度相關。第一，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度；第二，改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離；第三，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開。

十八屆三中全會和四中全會通過的上述決定明確了中國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)以及相關部門在反腐敗方面的制度建設方向和步驟。從落實情況來看，盡管目前的反腐敗仍然處于“治標為主”的階段，但是公允地說，2014年有關部門在治本方面已經(jīng)開始起步，其中不乏可圈可點之處。

1.紀檢體制變革可圈可點

在完善預防腐敗的制度方面，2014年的制度化進展主要體現(xiàn)在紀檢監(jiān)察領導體制的變革上。

首先，按照中央要求，紀檢監(jiān)察體系已經(jīng)開始由過去的屬地管理變成了半垂直管理體制，下一步將向全垂直管理體制過渡，即下級紀委將主要由上級紀委直接領導，這將顯著增強紀委辦案的獨立性和公正性。其實，早在2006年，各省紀委書記就開始逐步由中央或外地調(diào)任，而不再全部從本省提任。根據(jù)我們的統(tǒng)計，到2012年底，由本地提任的省級紀委書記大約占40%，其余60%來自外省或中央。十八屆三中全會進一步明確了加強上級紀委對下級紀委的領導之后，2014年中央紀委已經(jīng)開始制定省級紀委書記、副書記的提名考察具體辦法。作為試點地方之一，8月份廣東省紀委起草了各級紀委書記、副書記提名和考察辦法，就提名人選產(chǎn)生范圍、考察方式方法、紀律監(jiān)督和責任追究等方面的事宜作了詳細規(guī)定。

除了明確本級紀委書記、副書記主要由上級提名為主，一些地方在增強紀委執(zhí)紀權(quán)力方面也邁出了實質(zhì)性的步伐。2014年6月初，湖北省委明確規(guī)定，紀委書記（紀檢組長）在黨委（黨組）中的排位，不論資歷先后，都排在副書記之后、其他常委（黨組成員）之前。這一消息被中央紀委監(jiān)察部官網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)，表明這一舉措得到了中央認可，下一步可能會作為一種制度推廣到更多地區(qū)。

加強紀檢監(jiān)察領導體制的第二個亮點，是巡視工作方式的變化。首先，2014年8月份，中央最高層要求，中央巡視工作領導小組與省區(qū)市巡視工作小組的關系由過去的“指導”變?yōu)椤邦I導”。這一變革，一方面是為了加強中央紀委和中組部對地方官員黨風廉政行為的監(jiān)督和檢查，另一方面恐怕也是對地方巡視工作小組在巡視過程中缺乏獨立性、威懾力、執(zhí)行力的一種矯正舉措。其次，中央巡視工作的頻率、內(nèi)容和范圍發(fā)生了重要變化。在巡視次數(shù)上，由一年兩輪增加到一年三輪；在巡視內(nèi)容上，不僅包括常規(guī)巡視，還包括針對問題線索的專項巡視；在巡視范圍上，目前的巡視已經(jīng)實現(xiàn)了對全國31個省份的“全覆蓋”。

加強紀檢監(jiān)察領導體制的第三個亮點，是紀檢系統(tǒng)增加了派駐機構(gòu)，進一步增強了黨內(nèi)監(jiān)督體制。2014年12月份，中央決定，由中央紀委在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協(xié)機關等中央和國家機關新設7家派駐機構(gòu)。

2.官員財產(chǎn)公示舉步維艱

盡管紀檢監(jiān)察體制的內(nèi)部變革可圈可點，但是在最核心也是最艱難的官員財產(chǎn)公示方面，制度反腐之路依然舉步維艱。

世界各國的反腐經(jīng)驗都表明，遏制腐敗的最有力舉措莫過于公示官員財產(chǎn)。因此，官員財產(chǎn)公示法被公認為“陽光法案”。早在1994年，全國人大就將“財產(chǎn)申報法”列入立法規(guī)劃。20年過去了，這方面還是刻度式的進展。2009年，新疆阿勒泰地區(qū)首次試點，在網(wǎng)上公布了部分官員的收入情況，如今參與試點的地區(qū)大約有40個。但是，根據(jù)記者的走訪，大部分地區(qū)在公示官員財產(chǎn)或收入方面，都是“曇花一現(xiàn)”，人走政息。一個完整的官員財產(chǎn)公式包括三個關鍵環(huán)節(jié)：申報、核查和公示。目前的主要問題是，公示的內(nèi)容沒有包括房產(chǎn)或住房面積，或者重申報輕核查，或者有核查但無公示。2014年，這方面的試點繼續(xù)在進行，但尚無明顯的進展。至少，目前似乎沒有哪個被查處的貪官沒有通過財產(chǎn)申報環(huán)節(jié)，這說明不完善的財產(chǎn)申報體制沒有發(fā)揮應有的預防腐敗和察覺腐敗功能。

最近，《不動產(chǎn)登記暫行條例》剛剛公布，將于2015年3月1日正式實施。但是，這一法規(guī)主要是針對居民住房登記，完全不能等同于官員財產(chǎn)公示，在法理上甚至并不負有反腐敗的功能。

3.治理裸官初見成效

十八屆三中全會要求完善領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定，這里的“個人事項”包括收入、財產(chǎn)、家屬經(jīng)商、家屬出國等情況。如果不考慮收入和財產(chǎn)申報，其余個人事項的報告制度已經(jīng)初具雛形，有望對預防腐敗發(fā)揮一定的作用。

2014年2月，中組部印發(fā)了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，要求配偶已移居國（境）外的國家工作人員不得在5類限入性崗位上任職。據(jù)悉，上級按照3-5%的比例對官員個人報告事項進行隨機抽查。12月5日，中組部首次通報抽查結(jié)果，5名擬提拔中管干部、數(shù)十名擬提拔廳局級和縣處級考察對象因查出問題被取消提拔資格。

4.激勵機制進一步健全

上述體制或機制創(chuàng)新，重點在于讓官員“不敢腐”。在讓官員“不想腐”方面，2014年也有所進展。12月初，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，決定在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度。這一制度相當于現(xiàn)代“品位分等制”，將職務和職級相對分離，可以給予90%的基層公務員更多的職業(yè)發(fā)展空間，改變了基層官員不升官就不能提級別、不提級別就不能加工資、不加工資就缺乏工作積極性的不合理路徑。此外，一些地方正在試點公務員調(diào)整工資方案，這些都有利于改善基層公務員的經(jīng)濟狀況，從而增強他們廉潔奉公的意愿。

5.事后懲戒機制進一步透明

對腐敗官員的事后懲罰是否公正、透明，不僅關涉到依法治國的根本理念，而且關涉到能否在事后減少腐敗的損失和反腐敗的成本。媒體經(jīng)常報道，一些官員一旦被查處，或者預料到會被查處，竟然選擇自殺，而不是期待法律的判決。這說明，目前對貪腐官員的審判體制還沒有足夠公正、透明到讓貪官也“信服”的程度。

不過，進步已經(jīng)在路上。同樣是2014年底，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》。上述方案的要點在于，跨區(qū)域法院和檢察院的設立，有望讓辦案機關減少行政干預，增強檢察權(quán)、審判權(quán)的獨立性，進一步完善司法公正。

三、下一步重點是治本

從目前的情況來看，治標初見成效，已經(jīng)為治本贏得了寶貴的時間。我們認為，從2015年開始，反腐敗的重心應該傾向治本，同時不放松治標，最終在本屆政府換屆時實現(xiàn)以治本為主，治標為輔，然后在下一屆政府任期內(nèi)完成對腐敗的標本兼治。

為什么說2015年應該重點治本？

第一，治標初見成效，已經(jīng)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境和公眾預期。紀檢監(jiān)察系統(tǒng)上打“老虎”，下拍“蒼蠅”，還有公安系統(tǒng)對外“獵狐”，已經(jīng)營造了一種全方位的“不敢腐”氣氛。從反腐成果來看，如果按查處官員統(tǒng)計，目前幾乎已經(jīng)到了一個高峰，2015年不太可能在查處官員的數(shù)量和級別上超過2014年。此時，全國上下都期待建立一種常規(guī)化、制度化、透明化的反腐敗體系。反之，如果一味迎合少數(shù)看客的心態(tài)，繼續(xù)以查處官員的數(shù)量和級別來衡量反腐成果，則反而會讓紀檢監(jiān)察機關陷入被動局面，將神圣的反腐敗行動庸俗化、民粹化。因此，要超越“以數(shù)量論英雄”的局面，中央就勢必要在治本上下功夫，在制度上下功夫。

第二，目前的適度集權(quán)體制和強勢領導人是推進制度建設的核心因素。制度建設是個“苦差事”，責任在當代，福利在長遠。更何況，反腐敗制度是要限制當權(quán)者的既得利益，甚至要將一些掌權(quán)的不法分子送進監(jiān)獄和送上斷頭臺，必然阻力重重，任務艱巨。因此，歷史上凡是攻堅的大改革，都需要適度的集權(quán)和有魄力的強勢領導人才能推進。目前，中央最高層成立了領導和推進改革的中央全面深化改革領導小組，地方也成立了相應的改革領導機構(gòu)，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)實現(xiàn)了統(tǒng)一領導和內(nèi)部力量整合，可以說反腐敗制度建設的天時、地利、人和已經(jīng)具備，只待有為者施為，有力者發(fā)力。

第三，治本才能為長期經(jīng)濟發(fā)展提供保障。在過去兩年里，中國空前加大了反腐力度，但是在國際性監(jiān)督機構(gòu)“透明國際”不久前發(fā)布的2014年國際清廉排行榜上，中國的排名反而從2013年的第80名跌落到第100名。原因何在？就是因為大規(guī)模的運動式反腐給海外投資者帶來了不確定性，他們擔心自己財產(chǎn)和投資缺乏可靠的保障，或者懷疑對外商的優(yōu)惠招商政策會受到影響。根據(jù)商務部的數(shù)據(jù)，2014年中國第二季度和第三季度吸引的FDI（境外直接投資）流量同比呈下降趨勢，這一點值得警惕。我們認為，中國政府一方面需要繼續(xù)保持反腐態(tài)勢，但另一方面也應逐步讓反腐敗在制度化、透明化的軌道上運行，這樣才能讓海外投資者吃下“定心丸”。最終，制度化、透明化的反腐敗將有利于中國的長期經(jīng)濟增長。

在治本方面，下一步應該在幾個領域取得突破。

第一，加快推進官員財產(chǎn)公示進程，重點是加強對申報財產(chǎn)的內(nèi)部核查。具體來說，要讓抽查過程更加透明、公開，這樣哪怕是1%的隨機抽查也能起到普遍的防腐威懾力；加強核查環(huán)節(jié)，對于謊報和瞞報行為，要予以公開曝光，而不僅僅是誡勉談話?？傊?，要讓財產(chǎn)申報發(fā)揮反腐“防火墻”的功能，以從源頭上堵住腐敗的漏洞。

第二，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，關鍵是讓權(quán)力運行透明化、可問責。目前，腐敗的關鍵環(huán)節(jié)是人事腐敗和重大項目腐敗。下一步可以在一些地方試點，對人事問題和重大項目的決策過程和結(jié)果在內(nèi)部公開，包括在適當范圍內(nèi)公開黨委常委會的票決結(jié)果，并且建立有效的事后追責制度。如果權(quán)力不能被問責，就無法被監(jiān)督。

第三，限制“一把手”的權(quán)力。我們的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，“一把手”腐敗占腐敗案例的60%左右，而且腐敗的后果更嚴重。然而，目前對“一把手”的監(jiān)督比較薄弱，而限權(quán)比監(jiān)督更容易操作?？梢栽谝恍┑胤皆圏c，將人事提名權(quán)擴大到黨委常委會全體成員。

第四，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督能力。在互聯(lián)網(wǎng)時代，人人都是媒體，人人都可成為監(jiān)督者。反腐敗是事關全體百姓的千秋大業(yè)，因此要逐步擴大輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。

第五，減少黨政機關對司法的干預，探索法院、檢察院實行半垂直管理。司法是腐敗的最后防線，關鍵是確保司法機關的獨立辦案權(quán)，同時擴大司法公開、透明的程度，繼續(xù)推進全國四級法院的全部裁判文書網(wǎng)上公開。

（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學院教授）