2014年，中國反腐廉政建設(shè)的步伐不停、節(jié)奏更密、力度更強、范圍更廣、落實更深。一年來，反腐領(lǐng)域出現(xiàn)許多新現(xiàn)象、新理念，呈現(xiàn)出不少新舉措、新辦法，出臺了一系列新政策、新制度。其中機理，既有緊扣黨紀國法的“回歸原典”，又有對過去未被很好落實的規(guī)定的“修補完善”，亦有依據(jù)問題形勢導向的“對癥下藥”。

“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”是十八屆三中全會通過的關(guān)于全面深化改革的決定提出的要求。一年來的反腐制度建設(shè)情況，可以總結(jié)如下：

一、2014年反腐制度建設(shè)總結(jié)

一年來，反腐廉政制度建設(shè)兼顧了剛性與軟性兩類制度，明確了主體和監(jiān)督兩種責任，重塑了職能與機制兩個面向，革新了派駐與巡視兩個抓手，關(guān)照了國內(nèi)和國際兩個大局，并從組織和權(quán)力兩個源頭展開了防控。

1．打破反腐隱性慣例

在我國政治現(xiàn)實中，一些無明文規(guī)定的慣例長期以來被心照不宣地遵循，形成了隱性慣例。從今年的腐敗查辦情況來看，反腐方面的隱性慣例被打破了。如對前中共中央政治局常委周永康、前中央軍委副主席徐才厚的調(diào)查打破了反腐的層級、領(lǐng)域限制；對廣東茂名2009年貪腐窩案重啟調(diào)查，打破了“舊案不翻案、退休即平安”的慣例；對山西塌方式腐敗窩案的徹查，既不避諱在任領(lǐng)導親屬也不避諱全局腐敗現(xiàn)實，打破了“考慮政治影響”的慣例。同時，當前反腐勢頭迅猛遠超人們預(yù)期，看不出有任何制度規(guī)定外的隱性慣例在起作用。

2．確立廉政責任制度

中央確立了黨風廉政建設(shè)責任制，明確黨委負主體責任、紀委負監(jiān)督責任，各級領(lǐng)導班子主要負責人成為反腐廉政建設(shè)的第一責任人。領(lǐng)導成員要對其分工范圍的廉政狀況負主要責任?！耙话咽帧睂Ψ锤陵P(guān)重要：同級黨政體系中，一把手如阻撓，反腐難以執(zhí)行；一把手如保障，反腐暢通無阻。廉政責任制度最主要的作用是賦予反腐廉政建設(shè)的一票否決地位，為領(lǐng)導干部設(shè)置剛性約束：“一把手”要將懲防腐敗與經(jīng)濟社會發(fā)展一同部署、落實、檢查，否則就要遭到責任追究。

3．革新反腐體制機制

十八屆三中全會通過的決定和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》做出了反腐制度建設(shè)的頂層設(shè)計，核心在反腐體制機制創(chuàng)新，具體是轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風三個方面。

轉(zhuǎn)職能即突出主業(yè)，聚焦黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭核心任務(wù)，由此開展清理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、規(guī)范紀檢領(lǐng)導分工和職責、整合優(yōu)化新增內(nèi)設(shè)機構(gòu)、增強紀檢辦案力量配置等一系列舉措。轉(zhuǎn)方式是圍繞強化職責來轉(zhuǎn)變反腐領(lǐng)導體制和工作機制：領(lǐng)導體制方面，以“兩個為主”（查辦案件以上級紀委領(lǐng)導為主，紀委領(lǐng)導提名考察以上級紀委會同組織部門為主）強化紀委的垂直領(lǐng)導，進而提升對同級黨委特別是常委的監(jiān)督；工作機制方面，加強上級紀委對下級紀委在問題線索處置和案件查辦方面的具體指導，注重“抓早抓小”，以約談函詢將問題解決在萌芽狀態(tài)和初始階段。轉(zhuǎn)作風是打造秉公執(zhí)紀的紀檢監(jiān)察干部隊伍。對監(jiān)督者實施監(jiān)督，增設(shè)的紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室專司紀檢隊伍自身監(jiān)督；完善內(nèi)部監(jiān)督機制，對紀檢負責人實施約談制度，重視涉及紀檢干部的信訪舉報。

4．改進派駐巡視制度

對派駐和巡視兩大反腐抓手制度提出“兩個全覆蓋”的目標，即對所有中央黨和國家機關(guān)都派駐紀檢機構(gòu)，對所有中央部門、地方和企事業(yè)單位都進行巡視。

派駐制度方面，統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責，強化對駐在部門領(lǐng)導班子成員的實質(zhì)性監(jiān)督。目前中央辦公廳、中央組織部、國務(wù)院辦公廳等單位已派駐，其余中央部門將逐步派駐。巡視制度方面：明確巡視重點；實行巡視組長一次一授權(quán)，巡視組長、巡視地區(qū)單位、與巡視對象關(guān)系均不固定；將中央對地方的巡視工作關(guān)系由“指導”改為“領(lǐng)導”，由上至下規(guī)范巡視工作；加快巡視進度，一年內(nèi)巡視三輪，全面鋪開專項巡視。

5．完善從嚴治黨制度

全流程完善干部管理，防止利益沖突。具體做法是：源頭治理，完善選人用人專項檢查和責任追究制度，整治跑官要官、說情打招呼、干部檔案造假等問題；過程監(jiān)控，強化領(lǐng)導干部有關(guān)事項報告抽查核實，試點新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度，專項整治超規(guī)格超職數(shù)配備干部、領(lǐng)導干部在企業(yè)和社會組織違規(guī)兼職、“裸官”等問題，嚴格規(guī)范領(lǐng)導干部工作生活保障制度，嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部親屬有關(guān)事項規(guī)定；結(jié)果檢測，圍繞“四風”問題（形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風），因地制宜改革政績考核機制，以群眾路線教育實踐活動嚴格黨內(nèi)組織生活，對照檢查、紅臉出汗。

6．改革權(quán)力監(jiān)督制度

國家發(fā)改委原副主任劉鐵男等高官貪腐案件引發(fā)了對權(quán)力監(jiān)督的高度關(guān)注，中央亦逐步從人、財、物多角度逐步編織權(quán)力監(jiān)督之網(wǎng)：完善領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度，健全嚴格的財務(wù)預(yù)算、核準制度，公開并嚴控部門三公經(jīng)費；大力推動簡政放權(quán)，分多批次取消、下放諸多行政審批事項，壓縮尋租空間；全面推行權(quán)力清單制度，勾勒權(quán)力邊界；綜合引入多種監(jiān)督機制，包括民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，推行電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政等多種形式的權(quán)力監(jiān)督舉措。

7．深化反腐國際合作

初步構(gòu)建了反腐國際合作網(wǎng)絡(luò)，加大了海外追贓追逃遣返引渡的制度構(gòu)建。2014年11月召開的亞太經(jīng)合組織第26屆部長級會議審議通過的《北京反腐敗宣言》，標志著在反腐方面，我國已由國際規(guī)則的遵守者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄕ摺?

二、2014年反腐制度建設(shè)的特征分析

一年來的反腐制度建設(shè)呈現(xiàn)出如下幾大特征：

1．制度構(gòu)建全面覆蓋。當前的反腐制度建設(shè)，既有黨紀與國法的同步著力，也有中央與地方的傳導聯(lián)動，更有對大腐敗問題與小作風現(xiàn)象的同步治理。黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等多種形式的制度，共同構(gòu)成反腐制度體系，覆蓋各環(huán)節(jié)。制度推行得到中央地方協(xié)調(diào)聯(lián)動，如各省紀檢監(jiān)察部門均進行了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，各級政府紛紛編制權(quán)力清單。巡視制度發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的作用顯著。強化紀檢垂直領(lǐng)導體制、改進派駐制度，則劍指長期存在的同級監(jiān)督難問題。

2．盤活存量，強化實施。反腐體制機制改革沒有增加一個人員編制，走的是內(nèi)涵發(fā)展、盤活存量、內(nèi)部挖掘道路。如向?qū)ｉT監(jiān)督機關(guān)的主業(yè)聚焦，來源于黨章要求；對“通奸”等道德敗壞行為的譴責，源自于黨紀；斷崖式降級雖然新穎，措施皆來自《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《國家公務(wù)員處罰條例》，沒有額外創(chuàng)制新法，而是用活已有的存量工具。當前主要問題不是制度缺失，而是實施不足，制度“懸空”。強化落實，就是讓制度“落地”。

3．源頭治理，凈化土壤。腐敗行為的產(chǎn)生有三個要素：權(quán)力資源、腐敗動機和腐敗機會。革新反腐機制制度，是改變激勵懲罰，高壓消除主觀上的腐敗動機。加強權(quán)力監(jiān)督，是摸清權(quán)力資源底數(shù)，防止權(quán)力濫用。全面從嚴治黨，是以剛性制度從客觀上消解腐敗機會。

4．法治反腐初成常態(tài)。一年來，有被開除黨籍而不移交司法的案例，有被免職后保留公務(wù)員待遇或?qū)W者身份的案例。有作黨紀處理的，有作行政處理的，有既做黨紀又做行政處理的，還有黨紀和行政處理后再移交司法的。針對不同的腐敗情狀，科學、精準、法治成為判罰準繩。四中全會對貪污賄賂犯罪懲治、重大決策責任追究、行政權(quán)力制約監(jiān)督、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等多個方面都做出了制度設(shè)計，法治反腐的常態(tài)化由此可以預(yù)期。

5．專項治理對癥下藥。問題導向和對癥下藥被擺在反腐突出位置。對腐敗現(xiàn)象專項治理的規(guī)定出臺完全踩著步伐，“一個節(jié)點一個節(jié)點地抓，一個問題一個問題地治”。一年來，所有節(jié)日之前都有專項規(guī)定出臺，節(jié)日中有專門舉報平臺，節(jié)日后有違紀情況通報。一年來，對“會所消費、卡片腐敗、吃喝宴請”等群眾反映最為強烈的問題，進行了專門治理，并倡導公眾監(jiān)督；以民主生活會、群眾路線活動來查擺問題，反饋整改。

6．營造氛圍注重宣傳。改革推行尤重時機、能力和公眾支持。吸引社會高度關(guān)注的同時，中紀委監(jiān)察部積極開展反腐信息公開，綜合運用傳統(tǒng)媒體與新興媒體，充分抓住傳媒規(guī)律和大眾心理，不斷創(chuàng)新宣傳內(nèi)容和形式，以富有成效的宣傳策應(yīng)了反腐工作，在輿論場和斗爭場兩個場域同時掌握了主動權(quán)，從而贏得了社會大眾的廣泛支持，并最終為制度革新的深入推進創(chuàng)造了良好氛圍。

三、對今后反腐制度建設(shè)的展望

未來反腐制度建設(shè)應(yīng)朝以下方向努力：

1．反腐制度建設(shè)常態(tài)化。踏石留印、抓鐵有痕，應(yīng)進一步將已建立的反腐制度加以深化和推進，讓新興制度嵌套于政治實踐，讓創(chuàng)新制度盡快形成常態(tài)制度。進行有效的層級壓力傳導，將經(jīng)過設(shè)計論證的反腐制度盡快導入試點，將試點已有成效的反腐制度盡快向各級黨政系統(tǒng)推廣，穩(wěn)步推進規(guī)劃中的制度建設(shè)規(guī)劃，培育反腐廉政建設(shè)的新常態(tài)并持之以恒。

2．反腐制度建設(shè)法治化。貫徹四中全會全面推進依法治國的制度設(shè)計，應(yīng)當進一步完善反腐法律法規(guī)體系，將有效制度升格為法律，將無益法律及時廢止。在反腐的制度建設(shè)中充分運用法治思維和法治方式，以法治為底線原則來構(gòu)建反腐制度安排，深化反腐制度建設(shè)。加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。應(yīng)嚴格依法依紀對腐敗行為和腐敗分子予以懲處，既不手軟也不過頭。

3．反腐制度建設(shè)社會化。將反腐制度建設(shè)向社會領(lǐng)域深化拓展，進一步加強社會組織反腐，提高社會組織的財務(wù)和運營信息透明度。建立健全覆蓋全社會的懲治和預(yù)防腐敗體系，包括健全社會組織的民主機制、財務(wù)管理、信息公開、審計執(zhí)法監(jiān)督、行業(yè)自律等各方面的制度。同時，也要加強商業(yè)賄賂治理，重點關(guān)注跨國企業(yè)集團，以科學的市場準入、退出機制，完善的市場信譽記錄體系，嚴密的重點領(lǐng)域行政監(jiān)管制度和有效管用的群眾舉報制度來防范商業(yè)賄賂。

4．反腐制度建設(shè)國際化。首先要保持定力，心無旁騖，掌握步調(diào)節(jié)奏，不受物議紛擾，牢牢依據(jù)自身情形推進廉政建設(shè)；其次應(yīng)增強魄力，信心十足開展國際宣傳，講好中國故事，消除外國的顧慮和誤解；最后要凝聚合力，大步邁進織造反腐天網(wǎng)，與國際社會通力合作，在與世界各國政府、企業(yè)和反腐敗組織協(xié)作中推進國家廉政治理的現(xiàn)代化。

5．反腐制度建設(shè)民主化。加強反腐制度建設(shè)與改革的民主程度，在不影響工作的基礎(chǔ)上，案件查辦應(yīng)提高信息透明度，制度改革應(yīng)充分聽取各方意見并凝聚共識，制度建設(shè)流程應(yīng)盡量向社會公眾公開，制度創(chuàng)新應(yīng)接受現(xiàn)實情況檢驗。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)。

6．反腐制度建設(shè)科學化。認真總結(jié)人類政治史上的制度建設(shè)理論和實踐成果，聯(lián)系實際、求真務(wù)實，探索適合自己的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)途徑。將改革實施方案充分落實好，將改革成果以剛性制度固化。結(jié)合新形勢、新任務(wù)和實際情況的需要，修訂有關(guān)反腐廉政制度。依據(jù)現(xiàn)實的腐敗狀況制定精準科學的懲處標準。強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督，防范權(quán)力濫用的腐敗苗頭。

7．反腐制度建設(shè)人性化。將“以人為本”的理念運用于反腐制度建設(shè)中，充分從中華傳統(tǒng)廉潔文化、世界先進廉政經(jīng)驗中汲取營養(yǎng)，萃取精華，構(gòu)建具有人性溫度、廣受認可、深受認同的反腐制度，同時堅持不懈地予以執(zhí)行，要讓民眾感覺到實實在在的效果。

反腐制度建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。反腐制度建設(shè)又是一項極為緊迫的任務(wù)，容不得絲毫懈怠停滯。歸根結(jié)底，反腐制度建設(shè)需要從“常”與“長”二字上同時下功夫，需要在深化中堅持，在堅持中深化，需要持之以恒、常抓不懈，需要堅定勇氣、頂住壓力。歷史和人民并不害怕被揭露的腐敗真實狀況，卻無法接受反腐的中道衰竭。要使反腐工作獲得持續(xù)進展，唯有制度建設(shè)能夠提供不竭動力。

（作者楊詩哲系清華大學公共管理學院研究生、廉政與治理研究中心研究助理，程文浩系清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任。）