澎湃新聞 王煜 制圖

現(xiàn)行義務(wù)教育財政和義務(wù)教育管理體制的影響

我們先來看，對財政的分析主要有三個維度：

1、政府和家庭之間的關(guān)系;

2、政府間的關(guān)系;

3、教育的目標是為了公平還是效率。

我們從這三個維度看流動兒童的教育問題。政府和家庭的關(guān)系比較簡單，主要看教育的錢是國家還是家庭支付的。民辦教育的費用就是家庭自己支付，公辦教育則需要看公辦學(xué)校收不收費。在2008年之前，公辦學(xué)校也收學(xué)費的。但2008年以后，公辦學(xué)校的絕大多數(shù)經(jīng)費都是由國家支付。

接下來的問題是如何支付。如果是政府出錢，又分為：是上級政府出，還是下級政府出？這個要看轉(zhuǎn)移支付是怎么安排的。跟支出責(zé)任高度相關(guān)的問題是義務(wù)教育辦學(xué)和管理體制：第一，誰辦學(xué)？是村一級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、還是縣辦學(xué)？這個管理體制是怎么管理的？老師是由學(xué)校管理，還是由縣政府管理？不同的管理機制，會影響流動兒童的教育。

從義務(wù)教育經(jīng)費來源看，在2000年初，政府的支付大概只有義務(wù)教育經(jīng)費總支出的60%左右，其他有20%左右是事業(yè)費收入（比如學(xué)費），還有捐贈收入等。2005年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制中的轉(zhuǎn)移支付設(shè)立之后，政府的支出占比就比較高了。到了2008年之后，中國實施了義務(wù)教育免費政策，義務(wù)教育階段政府支出占比在80%-90%。

目前義務(wù)教育階段的教育經(jīng)費大概90%是由政府出，其他還有一些是地方稅費基金，從土地出讓金里拿了一塊出來。這部分北京、上海會多一點，其他地方少一些?，F(xiàn)在教育體制整體以公辦學(xué)校為主、免費教育為主，民辦學(xué)校的學(xué)生不到20%。

不同的辦學(xué)體制、支出責(zé)任、不同的義務(wù)教育管理體制，它的影響是不一樣的。如果讓基層自己出錢辦學(xué)，同時允許基層收錢，基層政府投入的積極性就比較高。因為只要建一個學(xué)校，就可以收錢了。1990年代普九時期，全國各地都讓老百姓自己承擔一部分辦學(xué)經(jīng)費，農(nóng)民家庭的義務(wù)教育更是主要由自己出資，好處是最后我們把普九給完成了，但壞處是不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的差異變大了。

1994年分稅制改革以后，財政體制就開始收入集權(quán)。上級政府把收入都拿走，尤其2001年以后，越來越不允許基層向家庭收錢，基層教育投入的意愿就開始降低。調(diào)動地方政府增加對教育的預(yù)算內(nèi)投入成為一個困難。

這時上級政府可以給下級政府壓力，要求基層繼續(xù)增加教育投入，但地方投入的積極性就比較模糊了。如果只是單純的壓力，那么壓力產(chǎn)生的效果是不持久的。如果中央政府給轉(zhuǎn)移支付，基層就愿意投入；沒有轉(zhuǎn)移支付，基層就不愿意投，但這增加了上級政府的財政壓力，可持續(xù)性不強，然而上級政府的干預(yù)和轉(zhuǎn)移支付的好處，是地區(qū)間差異在縮小。

分階段義務(wù)教育財政及其特點    本文圖表均由作者提供

管理體制如何影響流動兒童的教育

首先是“誰拿錢”，這肯定會影響地方政府投入的意愿?，F(xiàn)實中，因為流動家庭對于地方政府是沒有約束的，無法控制地方政府的支出行為。

所以當?shù)胤秸欣蓤D的時候，學(xué)校就接納流動兒童。以前可以收借讀費、贊助費，地方的公辦學(xué)校就對流動家庭開放；當基層無利可圖，既不允許收錢，也不允許搞民辦學(xué)校，那就不接納這些流動兒童。

政府間的關(guān)系也會影響地方政府投入意愿。首先我們假設(shè)一個前提：上級政府的初衷是好的，中央政府總是想去解決流動兒童問題的。中央政府促進地方投入有兩個辦法，一個是“胡蘿卜”，即我給錢：地方每接納一個流動兒童，就給你2萬塊錢，那地方政府肯定有積極性了；另一個是“大棒”，搞很多KPI指標，在義務(wù)教育均衡上制定很多與流動兒童相關(guān)的指標，施加壓力。

對于一個可持續(xù)性的管理體制，到底是應(yīng)該讓地方政府自主行事，還是讓上級搞一系列指標來增加干預(yù)程度呢？

不管是從理論上還是從現(xiàn)實上，都可以看到，在垂直的或者是集權(quán)式管理的教育體制下，人口最優(yōu)流動水平總是低于分權(quán)結(jié)構(gòu)的。

1996年之前不允許人口流動的時候，流動兒童的流動性要遠比后面分權(quán)式管理，即允許地方政府自己行事的時候要差。整體來說，集權(quán)是不利于流動的。

西澳大利亞大學(xué)陶郁、北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所劉明興等人通過一系列研究發(fā)現(xiàn)，當上級很重視，并且成績很容易考評，這件事又能夠讓地方政府賺錢，就很容易做；當上級不重視，但是這個事情能讓地方賺錢，他也是可以主動重視起來的；當上級很重視，但是地方政府不能實現(xiàn)本位利益，這時候下面就會有一些差異化。所以上級管理力度如果要發(fā)揮效用，需要調(diào)動基層的自主性來實現(xiàn)，假設(shè)上級總是想辦好流動兒童問題，但是在有利可圖和無利可圖的不同情況下，基層的行為是不一樣的。

根據(jù)流動兒童教育在整體上級目標和地方本位利益上的比較，我們就可以分析，為什么目前流動兒童的狀態(tài)是現(xiàn)在這樣，而為什么地區(qū)之間又有不同的表現(xiàn)。

過去二十年的流動兒童教育，主要有兩種狀態(tài)。

第一種：2006年之前允許開設(shè)民辦學(xué)校。學(xué)校標準不用很高，不用配很多教師、安防設(shè)備，農(nóng)民工子弟學(xué)校的設(shè)施也比較差，學(xué)校的收費很便宜；而公辦學(xué)校允許收借讀費，由地方政府決定。這時的上級不出錢但是給壓力，搞一些政策，要求地方政府解決一系列問題。這時地方有一定的積極性，因為他們可以通過民辦學(xué)校規(guī)避責(zé)任，公辦學(xué)校也可以收費，學(xué)校和地方政府都有一些積極性，責(zé)任不大、有收入、還可以完成中央任務(wù)，當然很好。

所以說如果是分權(quán)體制，有積極性的地方和人群可以做得很好，而壞處就是，它只針對那些對自己有利的人群。比如很多地方政府希望學(xué)歷高的人群進城，現(xiàn)在義務(wù)教育入學(xué)搞材料準入制度、積分準入制度，無非就是要求過來的勞動力是“人才”，能夠給地方政府交社保、能夠買房子（從而保證地方政府的土地出讓金收入），這樣，他們的孩子就可以在流入地讀書，因為他們對這個城市有貢獻。

如果一個勞動力既不交社保，也不買房子，只在這里打工，還不交很多個稅，他的孩子在流入地就不受歡迎。而現(xiàn)實中這些人往往是弱勢群體，他們沒有能力給自己的孩子交納民辦學(xué)校的學(xué)費，其實更應(yīng)該得到流入地政府的支持。

2006年之后，民辦學(xué)校質(zhì)量比較差，又要收錢，公辦學(xué)校還要收借讀費，流動兒童讀書太困難了。政府出臺政策提高民辦學(xué)校的辦學(xué)標準，公辦學(xué)校也不允許收借讀費。

這樣做的優(yōu)點是制度上的公平性會好一些，制度上是覆蓋弱勢群體的。但是中央政府不出錢，地方就沒有積極性做這個事情。中央政府不出錢，但是給壓力，這樣做會有效果，但是效果只能持續(xù)一兩年。一兩年之后，當中央政府忽視這件事情時，地方政府就不做了。

中央政府也可以既出錢又給壓力，這樣地方政府就有積極性了，但是這樣中央政府的負擔就變大了，并且它會有逆向的選擇：既然中央出錢，地方政府會就上報大量的流動兒童人數(shù)，以至于超出中央的支付能力，這件事情很快就沒辦法把它納入轉(zhuǎn)移支付了。

當然不管怎么說，流動兒童的境況是獲得了巨大的改變，以上海為例，尤其是到2013年，有80%左右的流動兒童在公辦學(xué)校里面讀書。

我們必須看到，流動兒童的教育一開始不是一個教育政策，而是吸引農(nóng)民工就業(yè)的配套政策。2006年那份非常重要的有關(guān)流動兒童教育問題的文件（《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》），就是放在促進農(nóng)民工就業(yè)的政策里。2000年我們加入WTO以后，整個沿海地區(qū)非常需要勞動力，而中心城市因為自然生育率比較低，城市有空余的學(xué)位。于是這些城市開始向地區(qū)急需人才的子女提供義務(wù)教育，因為你不向他們提供好的公共服務(wù)，他們就換一個地方就業(yè)。

概括地說，以公辦為主、上級管控力強的免費教育，看起來是很好的。但是對于免費教育，地方政府沒有積極性，地方政府的積極性跟收不收費其實是高度相關(guān)的。強管控看起來也是很好的，中央政府給地方政府壓力，一定程度上能解決一些流動兒童的問題，但中央的強管控力既可以有助于解決流動兒童問題，也有可能把流動人口都趕出去。所以說強管控能力也是一個雙刃劍。

恰當?shù)恼邞?yīng)該是鼓勵地方競爭，讓地方政府變得愿意為公共事業(yè)投入。只有競爭，才會讓地方政府更“仁慈”地愿意投入，相對來說，呼吁是沒有用的。只有當?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)不提供公共服務(wù)時人口就會流失，就會影響城市的正常運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展，這個時候的政策才是可持續(xù)的。

義務(wù)教育財政投入傾向與流動兒童的流向

關(guān)于流動兒童在義務(wù)教育階段的財政投入，在中央政府和地方政府支出責(zé)任劃分上，投入一方以地方為主，中央兜底。根據(jù)2005年43號文（《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》），中央政府和地方政府分項目承擔地方的義務(wù)教育，中央保障落后地區(qū)的基本支出水平和責(zé)任。這時我們就發(fā)現(xiàn)，中央的保障水平跟投入增長之間出現(xiàn)了沖突。因為既然是中央政府兜底，中央政府就不希望投入增速變得很快，導(dǎo)致自身支出的增長。有些地區(qū)就趁機招很多老師，向中央政府要轉(zhuǎn)移支付。于是中央政府就把義務(wù)教育的管理權(quán)限上移，例如教師編制、教師工資標準等這些權(quán)限。較高的行政層級制定政策時，比較難以顧及到區(qū)域和群體之間的差異。近些年很多現(xiàn)象事情都與此有關(guān)。

還會出現(xiàn)其他一些系統(tǒng)性的問題，比如農(nóng)村老師的缺編——按照統(tǒng)計上的生師比，它是超編的，但實際上是缺編的。因為兒童的鄉(xiāng)城流動，農(nóng)村的生師比從2005年出現(xiàn)了系統(tǒng)性的降低，低于所有其他類型如鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)。

城鄉(xiāng)普通小學(xué)“生-師比”變化

但是，農(nóng)村的低生師比并不意味著農(nóng)村教育質(zhì)量很好。按照班師比和學(xué)校規(guī)模繪制散點圖——生師比就是一個班里有幾個老師，會發(fā)現(xiàn)學(xué)校規(guī)模從小到大，生師比出現(xiàn)兩頭比較高、中間比較低的現(xiàn)象。也就是學(xué)校學(xué)生越少，生師比越高，一個老師要負責(zé)越多的班，表明這個老師很累，農(nóng)村因為兒童流失，規(guī)模都不大，按生師比衡量的師資是超編的，但實際的教育投入是相對不足的。學(xué)校規(guī)模比較大的，生師比也是比較高的，城市里流動兒童比較集中的那些學(xué)校，規(guī)模就比較大。

這里出現(xiàn)了一個悖論，投入比較多的地方生師比較差，投入比較少的地方，生師比還是比較差。一個最關(guān)鍵的原因是2005年之后出現(xiàn)了系統(tǒng)性的兒童流動。2005年之前，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三個生師比一直是：農(nóng)村比城市差，城市比鎮(zhèn)區(qū)好，盡管隨著生育周期，同期兒童數(shù)量有波動，但城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的相對位置沒有發(fā)生過變化。然而2005年開始，因為兒童系統(tǒng)性地往城市里流動，農(nóng)村的生師比變得很低，農(nóng)村老師的相對數(shù)量變多，而城市老師的相對數(shù)量變少了。

造成這個現(xiàn)象的一個原因是教育投入經(jīng)費向農(nóng)村傾斜。兒童流動的方向和城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費及轉(zhuǎn)移支付的投向上，出現(xiàn)了系統(tǒng)性的背離。并不是兒童流入越多，地方就能拿到越多的義務(wù)教育經(jīng)費。經(jīng)費補到窮的地方去，但是兒童流入到富裕的地區(qū)，這是目前一個很大的沖突。這個沖突并不是簡單地把錢給到富裕地區(qū)就能解決。給它們轉(zhuǎn)移支付會造成新的不公平。

農(nóng)村的生師比變低，名義投入水平提高，并不代表農(nóng)村的實際投入水平高于城鎮(zhèn)

我們其實需要系統(tǒng)性地去地調(diào)整我們現(xiàn)在的政策。兒童其實是流動的，流動兒童、留守兒童、回流兒童、本地兒童，這些兒童其實都是同一個人，只是在不同的狀態(tài)。父母的就業(yè)地跟兒童居住地合在一起，但戶籍不在這里，我們就說他是流動兒童；如果戶籍在這里，他就是本地兒童；對一個流動兒童，如果需要“再流動”，是讓兒童單獨回到戶籍地，還是讓父母也跟著兒童一起回到戶籍地呢？

流動兒童的流向選擇和義務(wù)教育均衡政策之間存在空間的錯配。在這個錯配的過程中，如何擺放這些受人口流動影響的兒童，就成為了一個非常關(guān)鍵的議題。

我們需要再強調(diào)一點，兒童的城市化離不開跨省人口的遷移。所以兒童的流動方向不應(yīng)該被扭轉(zhuǎn)，需要改變的是對流動兒童的教育政策，如何激勵地方政府愿意主動增加對流動兒童的投入。

結(jié)合上面的分析，我有兩個建議：第一，鼓勵民辦，允許公辦收費。激勵地方政府吸納流動兒童。第二，最關(guān)鍵的是適度地向地方、向基層分權(quán)，只有分權(quán)才能增加地方競爭，才會讓地方政府降低人口流動的成本，地方政府才會有積極性去向流動人口提供公共服務(wù)。

（作者聶日明系上海金融與法律研究院研究員，本文整理自“開城門：流動人口子女應(yīng)該在哪里接受教育？”沙龍中聶日明演講，首發(fā)于微信公眾號：南都觀察家。轉(zhuǎn)載有刪節(jié)，經(jīng)作者審定。）

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“城市的未來”關(guān)注3500萬流動兒童和6500萬留守兒童，呼吁改變1億中國兒童身份困局。本專欄由上海聯(lián)勸公益基金會“縱橫計劃”資助，在此感謝。