入汛以來，我國部分地區(qū)極端暴雨引發(fā)的洪澇災害備受關(guān)注。7月28日，國家防總秘書長周學文在國新辦發(fā)布會上介紹防汛救災情況時說，7月17日以來，洪澇災害造成河南、山西、內(nèi)蒙古等21?。▍^(qū)、市）1540萬人受災，96人死亡失蹤，轉(zhuǎn)移安置161.4萬人。

有觀點認為，在“千年一遇”“百年一遇”的極端暴雨天氣面前，城市出現(xiàn)災情是不可避免的。但四川大學法學院、四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院教授王建平在接受澎湃新聞(m.dbgt.com.cn)采訪時卻不以為然，他認為，防災減災重在“防”字，城市應該具備應對各類災種的應急預案，氣象部門的連續(xù)預警應成為城市啟動防洪應急預案的前端動力，“‘千年一遇’暴雨不是借口，更不應成為城市逾越安全底線的免責牌?！?/p>

在氣候變暖，極端天氣頻發(fā)多發(fā)的背景下，我們的城市該如何與暴雨洪水共處？

王建平建議，各地應借助第一次全國自然災害綜合風險普查的契機，把自己轄區(qū)內(nèi)的自然災害綜合風險點摸查清楚，告知公眾，并形成具體的應急預案。要把防災減災的重心放在基層，重視社區(qū)在防范重大風險控制中的合理性，所有的應急預案，包括專項應急預案、綜合應急預案，都必須認真的朝這個方向去努力，把相應的資源配置給社區(qū)，形成合力機制。

應急機制應起自于基層，而不是起自于上層

王建平的另一個身份是四川大學自然災害應急管理與災后重建研究智庫的首席專家。他在觀察近日超強臺風“煙花”登陸前夕，上海、杭州等城市采取的防御措施時認為，上海、杭州啟動應急預案及時且具體，“該停的交通工具都停了，城市也采取了彈性上班，這才叫‘防’?！?/p>

7月24日上午，浙江省長鄭柵潔前往杭州地鐵站、建筑工地、社區(qū)、?；芳写娣诺貦z查防臺風工作時說，“遇到突發(fā)狀況不能層層等命令，要有第一時間的意識，明確站臺、條線、全網(wǎng)各自職責分工和針對不同情況的應對流程，迅速及時決策，科學果斷處置?！?/p>

王建平很贊同“遇到突發(fā)狀況不能層層等命令”的說法，他說：“浙江在應對臺風時，省長發(fā)出的指令說的是全浙江的要求，具體的地方要根據(jù)自身情況采取個性化的應急措施。比如，整個余姚市三天下了約37個西湖的水量了，余姚肯定是要根據(jù)自己的具體情況做判斷，余姚這次的方案做的就很好，是分層次的！”

“城市在啟動應急響應時發(fā)出的指令往往是一個總體的要求，具體部門比如城市地鐵應該根據(jù)地鐵線路的風險點位制定個性化的應急措施?！蓖踅ㄆ秸f，“這跟上戰(zhàn)場打仗是一樣的，‘將在外君命有所不受’，也就是說，除了統(tǒng)一部署外，應對這種突發(fā)事件要根據(jù)形勢變化，及時機動靈活的采取措施?！?/p>

王建平強調(diào)，面對自然災害等重大突發(fā)事件，最重要的危害點在基層，應該把防災減災救災的重心下移，“自然災害防御和應對的機制應該是起自于基層，而不是起自于上層?！?/p>

2017年6月12日由新華社發(fā)出的《中共中央 國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，要著力補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，強化社區(qū)風險防范預案管理，加強社區(qū)應急避難場所建設，開展社區(qū)防災減災科普宣傳教育，有序組織開展社區(qū)應對突發(fā)事件應急演練，提高對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的預防和處置能力。健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，大力發(fā)展在城鄉(xiāng)社區(qū)開展防災減災。

王建平認為，這份文件已經(jīng)明確了社區(qū)在防災減災中的重要作用，要把防災減災的重心放在基層，本地的行政首長應當是其管轄社區(qū)風險控制的第一責任人。作為第一責任人應該明確轄區(qū)內(nèi)有沒有風險，風險點在哪兒，風險有多大，遇到風險后應做怎樣的反應。在應對風險的過程中，除了具體的防范措施外，哪些措施需要哪些資源，需要怎樣合作，怎樣配合，要有一個整體方案，然后由上級領導來統(tǒng)一調(diào)配。

城市防災減災應對機制應當立法

今年7月12日北京經(jīng)歷了一場強降雨過程，7月11日17時，北京市啟動防汛黃色預警響應，國家防總也啟動防汛Ⅳ級應急響應，增派工作組協(xié)助北京應對強降雨。

北京市防汛指揮部當晚即發(fā)出建議：7月12日，全市不涉及城市運行的機關(guān)、企事業(yè)單位可以采取彈性上班方式或錯峰上下班，確保安全。

“萬事俱備只等暴雨?！庇凶诩抑械木W(wǎng)友調(diào)侃稱，“這么大的陣仗是不是防過頭了？”

王建平認同“寧可防過，不可破防”的觀點。他說：“在高速運轉(zhuǎn)的城市里，一旦接收到自然災害風險預警信號，城市的節(jié)奏寧可放慢也不能去闖城市安全的紅線，這條紅線是城市發(fā)展的底線?！?/p>

王建平指出，城市的風險意識的提升要建立在摸清風險底數(shù)的基礎上，哪個地方有風險，就要針對這些薄弱的環(huán)節(jié)，把它標為重大風險點。當前，國家層面正在開展第一次全國自然災害綜合風險普查，他建議，各地應借助這次普查的背景，把自己轄區(qū)內(nèi)的自然災害綜合風險點摸查清楚，告知公眾，并形成應急預案。應急預案中包括，一旦超出風險，要有相對應的措施、義務和責任。

我們的城市今后應如何建立良性的防災減災應對機制？

王建平認為，首先，城市防災減災應對機制要立法，這是全面依法治國的基本遵循。在防災減災方面必須要有一個基本法，把方方面面的關(guān)系在法律當中理順。這部法律是綜合性的而不是就某一個災種的單獨立法。

目前我國應對自然災害的法律法規(guī)多為單災種的法律，比如《防洪法》《城市河道管理條例》等，但缺少“災害應對基本法”統(tǒng)領統(tǒng)籌央地政府、各級地方政府和政府的各個職能部門之間的關(guān)系，統(tǒng)領統(tǒng)籌政府和軍隊的關(guān)系。有法以后，制度化、措施化要落到實處。

“政府部門之間的配合往往是不夠的，應急預案一定要有相應的實施細則，啟動緊急應急預案時該怎么做，必須要把具體的東西說清楚，不能光有一個大的‘宏偉藍圖’?！蓖踅ㄆ秸f，國家已經(jīng)把社區(qū)重大風險控制作為一個工作重心，應當重視社區(qū)在防范重大風險控制中的合理性，把相應的資源配置給社區(qū)，形成合力機制。所有的應急預案，包括專項應急預案、綜合應急預案，都必須認真的朝這個方向去努力。

“當務之急應大力發(fā)展在城鄉(xiāng)社區(qū)防災減災，提升社區(qū)和基層的應急能力，強化管理責任?！蓖踅ㄆ秸J說，“比如洪水消退后的消殺問題，就必須馬上采取具體措施，不得留死角，這是社區(qū)應該主動做的?！?/p>