【編者按】

10月22日，12位專家聯(lián)名提出建議，希望交通部暫緩制定專車新規(guī)。

這些專家認為，交通運輸部草擬《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》存在缺陷，將會影響網(wǎng)絡約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。網(wǎng)絡約租車經(jīng)營服務不是簡單的傳統(tǒng)出租車行業(yè)加網(wǎng)絡預約，而是新型交通網(wǎng)絡信息服務，不能用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的思維對待這種新業(yè)態(tài)。

10月23日，交通運輸部主管的中國交通新聞網(wǎng)發(fā)文指出，網(wǎng)約車盡管使用了互聯(lián)網(wǎng)這種新的約車技術(shù)，其本質(zhì)依然是“為乘客提供位移服務”的出租汽車。交通運輸部依法將網(wǎng)約車這種具有創(chuàng)新意義的事物納入出租汽車管理范圍，堅持了法治思維和依法治理原則，體現(xiàn)了積極履責、開放包容的態(tài)度。

文章引用暨南大學法學院教授劉文靜的觀點稱，交通運輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨，是將網(wǎng)約車納入出租汽車范圍統(tǒng)一管理，同時對網(wǎng)約車與巡游出租汽車在經(jīng)營范圍、資質(zhì)要求和定價制度等方面進行差異化管理，核心內(nèi)容是讓新生事物有條件地合法化。

以下為全文：

中國交通新聞網(wǎng)10月23日消息，賦予“裸奔”的網(wǎng)約車合法身份，給痼疾纏身的傳統(tǒng)出租汽車對癥開出藥方，交通運輸部發(fā)布的《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)，鼓勵創(chuàng)新、改造傳統(tǒng)，在深入推動出租汽車行業(yè)改革的路上邁出重要一步。

連日來，或贊譽或建議或非議，社會圍繞兩個文件展開熱烈討論。其中，有贊美之辭，也不乏“改革新政違背互聯(lián)網(wǎng)思維”、“改革思路過于保守”等評價。關(guān)于管理創(chuàng)新、關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)思維，立場不同，所處的環(huán)境和語境不同，看法難免不同。

然而，從政府的角度出發(fā)，出臺一項重大改革政策，如何更好發(fā)揮新業(yè)態(tài)優(yōu)勢要考慮，更廣泛意義上的公眾出行權(quán)益問題要考慮，城市的整體出行效率問題要考慮，日益嚴峻的城市環(huán)境污染問題要考慮，260萬傳統(tǒng)出租汽車從業(yè)人員的就業(yè)權(quán)益保障問題也要考慮。怎樣平衡這些關(guān)系，需要高超的管理智慧。在互聯(lián)網(wǎng)思維下，強調(diào)依法治理、強化創(chuàng)新治理，當是一種可行之策。

如何在現(xiàn)行法制框架下，依法規(guī)范網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車融合發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?不妨再仔細研讀兩個文件，看看傳遞出怎樣的信號。

鼓勵創(chuàng)新 依法促進新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展

有人認為，對網(wǎng)約車實行許可制與當下簡政放權(quán)、不新設(shè)行政許可的施政方針相悖，出租汽車改革在對待新生事物方面，沒有堅持互聯(lián)網(wǎng)思維、違背法治精神。

法無授權(quán)不可為，法定職責必須為。依法規(guī)范網(wǎng)約車運營行為，既是有效約束網(wǎng)約車帶來的諸如平臺與駕駛員、乘客契約關(guān)系不明，法律責任界定不清等問題的現(xiàn)實需要，更是交通運輸行業(yè)主管部門必須履行的法定職責。

國務院2004年第412號令《國務院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，設(shè)定了三個行政許可項目：出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)。將網(wǎng)約車服務列為許可項目，是因為包括網(wǎng)約車在內(nèi)的出租汽車經(jīng)營服務，是直接涉及公共安全以及直接關(guān)系人身安全、生命財產(chǎn)安全等的特定活動，需要按照法定條件予以批準。

交通運輸部2014年出臺的《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》明確，出租汽車經(jīng)營服務是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時間計費的經(jīng)營活動，包括巡游式和預約式出租汽車經(jīng)營方式。網(wǎng)約車盡管使用了互聯(lián)網(wǎng)這種新的約車技術(shù)，但其依然是依靠占用道路資源開展營運活動，其本質(zhì)依然是“為乘客提供位移服務”的出租汽車。

交通運輸部依法將網(wǎng)約車這種具有創(chuàng)新意義的事物納入出租汽車管理范圍，堅持了法治思維和依法治理原則，體現(xiàn)了積極履責、開放包容的態(tài)度。

“互聯(lián)網(wǎng)是手段，營運才是目的?！苯?，暨南大學法學院教授劉文靜接受媒體采訪時表示，互聯(lián)網(wǎng)為出租汽車客運業(yè)務合同的簽訂和履行提供了前所未有的便利條件，但合同的最終履行只能在“線下”完成。通俗地說，乘客到達目的地是通過坐上網(wǎng)約車實現(xiàn)的，而不是被網(wǎng)絡“發(fā)送”過去的。

她進一步指出，雖然互聯(lián)網(wǎng)讓“跨界”變得非常便利，但在“跨界”經(jīng)營中，互聯(lián)網(wǎng)只是工具和手段，不是目的。如果互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不以技術(shù)創(chuàng)新為首要宗旨，不能帶來社會財富的實質(zhì)增長，而是把重點放在利用技術(shù)優(yōu)勢與傳統(tǒng)行業(yè)爭奪市場上，那么全社會都將面臨為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷者埋單的危險。

“出租汽車管理新政意在放松對出租汽車經(jīng)營業(yè)務的管制，引入新的經(jīng)營方式，不僅不會‘消滅’目前以各種名目存在的網(wǎng)約車，反而是為網(wǎng)約車提供了合法化的途徑?！眲⑽撵o說，交通運輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨，是將網(wǎng)約車納入出租汽車范圍統(tǒng)一管理，同時對網(wǎng)約車與巡游出租汽車在經(jīng)營范圍、資質(zhì)要求和定價制度等方面進行差異化管理，核心內(nèi)容是讓新生事物有條件地合法化。

積極利用信息技術(shù) 推動出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算的發(fā)展，每個消費者的基本信息及消費行為都將能夠被記錄，每輛車和每位駕駛員的基本信息及服務行為都將可以被采集。這為政府職能部門轉(zhuǎn)變管理理念和更新管理手段提供了有利條件。

將現(xiàn)代化信息技術(shù)引入政府管理，推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是此次深化出租汽車改革的重要目標。

例如在合理配置城市出租汽車運力方面，《指導意見》要求，城市人民政府綜合考慮人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、出租汽車里程利用率、城市交通擁堵狀況等因素，科學確定出租汽車運力規(guī)模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例。其中特別提到，“建立動態(tài)監(jiān)測調(diào)整機制，每年評估市場供求情況并及時調(diào)整運力規(guī)模”。這有賴于各種大數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)處理平臺的有力支撐。

《指導意見》提出的“探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更好地構(gòu)建企業(yè)和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經(jīng)營模式”、“引導個體經(jīng)營者在自愿的基礎(chǔ)上，實行有組織的管理，提高服務質(zhì)量，降低管理成本，增強抗風險能力”等內(nèi)容，將為駕駛員和乘客權(quán)益提供重要保障。

“鼓勵出租汽車行業(yè)加快與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，引導巡游出租汽車通過電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提供運營服務，減少車輛空駛，方便公眾乘車;鼓勵巡游出租汽車推廣使用符合金融標準的非現(xiàn)金支付方式，拓展服務功能;巡游出租汽車經(jīng)營者可按規(guī)定開展預約出租汽車經(jīng)營”等內(nèi)容，則更加凸顯了《指導意見》積極利用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主旨。

有人解讀，《管理辦法》提出網(wǎng)約車平臺分別要在全國各地進行報備，這會增加企業(yè)許多的人力、物力成本。對此，中國政法大學知識產(chǎn)權(quán)研究中心特約研究員李俊慧表示，在傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)，每個城市的出租汽車都有限定的經(jīng)營區(qū)域。網(wǎng)約車既然是出租汽車的一種形態(tài)或者組成部分，確實需要向縣級以上道路交通管理部門申請經(jīng)營許可，以保證其具備本地化的服務能力和管理能力。在車輛接入和駕駛員管理培訓方面，網(wǎng)約車平臺負有一定責任。如果沒有本地化的團隊，出現(xiàn)服務質(zhì)量糾紛時無法保障對駕駛員和車輛的有效監(jiān)管。目前的真實情況是，在完全沒有管制的情況下，開展業(yè)務最多的平臺所涉及的城市也只有100多個。隨著信息化水平的提升，這些事項審批并沒有想象中那么復雜。因為在信息化時代，大多數(shù)審批事項都可以實現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上許可。

加強誠信體系建設(shè) 更加注重做好事中事后監(jiān)管

市場經(jīng)濟環(huán)境下，出租汽車的每一單服務都事關(guān)企業(yè)、駕駛員與乘客之間契約關(guān)系的建立和履行。傳統(tǒng)出租汽車存在的拒載、繞道、議價等違規(guī)行為，飽受社會詬病;網(wǎng)約車運行模式所帶來的發(fā)展定位不明確、法規(guī)界定不清楚、風險防控不到位等問題，也同樣容易陷各方于權(quán)益糾紛的泥淖。

面對多元化的運營主體以及互聯(lián)網(wǎng)背景下的新形勢，《指導意見》和《管理辦法》與時俱進，在依法設(shè)立前置審批、加強事前防范的同時，更加突出推進誠信體系的建立，為加強事中事后監(jiān)管提供有力手段。

以往一些出租汽車服務質(zhì)量不好，利益并不受損，導致改進服務無動力，根本原因就在于缺少科學有力的監(jiān)管考核手段。今后，企業(yè)再任性而為，可能就要付出重大代價?！吨笇б庖姟访鞔_提出，要建立完善以服務質(zhì)量信譽為導向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度。出租汽車經(jīng)營權(quán)準入，應當通過服務質(zhì)量招投標或依據(jù)服務質(zhì)量信譽考核結(jié)果等方式進行配置。城市人民政府要進一步建立完善出租汽車經(jīng)營權(quán)退出機制，對經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大服務質(zhì)量問題、服務質(zhì)量信譽考核不合格等情形，按有關(guān)規(guī)定收回經(jīng)營權(quán)。

對服務質(zhì)量如何開展考核?《指導意見》明確，要構(gòu)建出租汽車信息化監(jiān)管平臺，加強行業(yè)運行狀況的動態(tài)監(jiān)測和分析。積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對出租汽車經(jīng)營者和駕駛員進行服務質(zhì)量信譽考核，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。道路運輸管理機構(gòu)應當定期組織開展網(wǎng)約車服務質(zhì)量測評，并及時向社會公布本地區(qū)網(wǎng)約車經(jīng)營者基本信息、服務質(zhì)量測評結(jié)果等信息。

此外，《指導意見》還要求各地交通運輸部門提高監(jiān)管信息化水平。各地要定期公布巡游出租汽車經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體、數(shù)量、取得方式及變更等信息，以及服務質(zhì)量信譽考核等有關(guān)信息，并向社會及時發(fā)布網(wǎng)約車服務質(zhì)量測評等結(jié)果，進一步提高行業(yè)管理的透明度。要建立部門協(xié)同聯(lián)合工作機制，強化對出租汽車的事中事后監(jiān)管。

針對拒載、議價、途中甩客、故意繞道等出租汽車違法違規(guī)行為，《指導意見》一方面要求各地交通運輸部門依法嚴肅查處，通過各種渠道引導從業(yè)人員依法經(jīng)營、誠信服務，公開舉報電話，切實保護乘客合法權(quán)益;另一方面，明確要加強信用制度建設(shè)，建立出租汽車經(jīng)營者和從業(yè)人員信用管理制度，加強違法違規(guī)及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等信息的記錄與應用，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，并作為出租汽車經(jīng)營者和駕駛員準入退出的重要依據(jù)。

針對網(wǎng)約車服務的新特點，《管理辦法》要求，網(wǎng)絡服務平臺數(shù)據(jù)庫應當接入服務所在地道路運輸管理機構(gòu)出租汽車監(jiān)管平臺;網(wǎng)約車經(jīng)營者應當提供24小時不間斷運營服務，并明確服務項目，公布服務質(zhì)量承諾，建立服務評價體系和乘客投訴處理制度，如實采集與記錄駕駛員服務信息;在提供網(wǎng)約車服務時，提供駕駛員姓名、照片、手機號碼和服務評價結(jié)果以及車輛牌照等信息。有專家指出，這可以充分利用網(wǎng)約車平臺更加注重品牌形象的特點，對其形成有效約束，并可以有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

新聞背景

據(jù)中國青年報10月23日報道，10月22日，12位專家聯(lián)名提出建議，希望交通部暫緩制定專車新規(guī)。

他們是上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡、工信部電信研究院政策經(jīng)濟所副總工程師何霞、清華大學經(jīng)管學院副教授金勇軍、中國政法大學法學院教授劉莘、中央財經(jīng)大學法學院講師于文豪、國家行政學院法學部副教授王靜、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授王軍、國家行政學院法學部副教授張效羽、上海金融與法律研究院研究員張興祥、國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃研究院院長張國華、浙江大學光華法學院副教授鐘瑞慶和中國政法大學傳播法中心副主任朱巍。

這些專家認為，網(wǎng)絡預約車的興起，對傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的監(jiān)管框架和監(jiān)管方式造成了極大挑戰(zhàn)，交通運輸部草擬《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），本意是為了規(guī)范網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務行為，但該《辦法》存在缺陷，將會影響網(wǎng)絡約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。

這12名專家認為，網(wǎng)絡約租車經(jīng)營服務不是簡單的傳統(tǒng)出租車行業(yè)加網(wǎng)絡預約，而是新型交通網(wǎng)絡信息服務，不能用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的思維對待這種新業(yè)態(tài)。在他們看來，《辦法》中存在影響網(wǎng)絡預約出租車發(fā)展的內(nèi)容主要集中在四個方面：對網(wǎng)絡約租車信息服務平臺的強制性地域分割；將平臺和駕駛員之間的法律關(guān)系界定為勞動關(guān)系；不當?shù)臄?shù)量管制；低估了平臺的信息審核能力。

建議稿里指出，《辦法》中設(shè)定大量監(jiān)管措施，這些措施中有些是沒有必要存在的，如車輛性質(zhì)限制、數(shù)量管制、價格管制；有些是不符合網(wǎng)絡約租車行業(yè)特點的，比如要求簽訂勞動合同等。真正的網(wǎng)絡約租車措施卻比較缺乏。

在網(wǎng)絡約車實際運行中，存在大量的經(jīng)營風險和道德風險，比如向互聯(lián)網(wǎng)平臺提供虛假信息從事相關(guān)服務或接受相關(guān)服務，泄露乘車人乘車信息等個人隱私，發(fā)生交通事故后網(wǎng)絡信息服務商與駕駛員和第三方的責任承擔問題等。對于這些問題，《辦法》沒有提供充足的執(zhí)法依據(jù)，規(guī)定足夠的符合網(wǎng)絡約租車特征的監(jiān)管措施。

專家們建議，在專車立法上對新興產(chǎn)業(yè)應當允許試水，根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”特點設(shè)計監(jiān)管模式。