2011 年 3 月吳登盛政府上臺(tái)后，推行了一系列改革?，F(xiàn)在是幾十年來，緬甸實(shí)現(xiàn)民主改革與全國和平的最關(guān)鍵也是最好的時(shí)機(jī)。但諸多難題使改革的前景仍不明朗。

政治改革前景

吳登盛的上臺(tái)并未解決緬甸此前存在的問題，舊危機(jī)和新挑戰(zhàn)并存。首先，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨— 軍方、全國民主聯(lián)盟、少數(shù)民族武裝三大政治團(tuán)體未來的角色和地位還不明朗。其次，憲法改革舉步維艱，政府拒絕對(duì)保障軍人地位的 2008年憲法進(jìn)行重大改動(dòng)。第三，邊境地區(qū)重新爆發(fā)的武裝沖突使全國范圍內(nèi)?；鸬哪繕?biāo)難以達(dá)成。第四，社群、社會(huì)媒體和民間團(tuán)體持續(xù)快速發(fā)展，積極參政議政。最后，佛教徒與穆斯林群體之間關(guān)系持續(xù)緊張。

軍人及相關(guān)的商業(yè)或家族利益集團(tuán)仍享有特權(quán)。軍人通過制造沖突和分裂掌控政治。深層次的政治改革與民族和解在 11 月 8 日選舉前后能否順利推行，是當(dāng)前最大的挑戰(zhàn)。

政治對(duì)話框架

軍人統(tǒng)治結(jié)束以來，緬甸政治改革取得了重要的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：對(duì)媒體自由的限制減少，?；饏f(xié)議的范圍擴(kuò)大，各方對(duì)話態(tài)勢加強(qiáng)等。然而，其中很多并未真正落到實(shí)處。

憲法改革是未來政治發(fā)展的基礎(chǔ)。目前存在兩個(gè)重要障礙：第 59（f）條禁止具有外國親屬的人擔(dān)任總統(tǒng)，這意味著昂山素季無權(quán)競選總統(tǒng)；第 436 條授予軍人議員對(duì)修憲的絕對(duì)否決權(quán)，成為其控制憲法的“萬能鑰匙”。反對(duì)派努力在憲法框架之外推動(dòng)改革，如聯(lián)名呼吁、舉辦多方會(huì)談等。但政府以拖延戰(zhàn)術(shù)回應(yīng)。

去年 10 月，在美國奧巴馬總統(tǒng)訪問緬甸前夕，緬當(dāng)局通過敏昂萊、瑞曼、吳登盛發(fā)表公開聲明稱，國家目前還需要軍隊(duì)，憲法改革只能通過議會(huì)進(jìn)行，一些重要條款的修憲案還須進(jìn)行全民公投。不管政府領(lǐng)導(dǎo)人是否在拖延，事實(shí)是，修憲一直沒有達(dá)成任何共識(shí)或時(shí)間表。

民族對(duì)話框架

與以前軍政府時(shí)期強(qiáng)調(diào)的個(gè)別雙邊談判不同，吳登盛政府采取了新的方式，以達(dá)成全國范圍內(nèi)的?；饏f(xié)議為目標(biāo)。然而，2015 年初，對(duì)話勢頭減弱了，協(xié)議的達(dá)成與實(shí)施存在很多困難。

首先，和平談判仍存在諸多困境。如軍人政府仍延續(xù)“分而治之”的策略，在資源豐富的東北部使用武力對(duì)付地方武裝，與其他地區(qū)（如東南部）的武裝則進(jìn)行談判；吳登盛總統(tǒng)和軍事領(lǐng)導(dǎo)人觀點(diǎn)不同；軍方反對(duì)?；饏f(xié)議簽署后對(duì)其實(shí)行獨(dú)立監(jiān)督，導(dǎo)致透明機(jī)制和安全保障措施的建立非常緩慢。

其次，20 個(gè)少數(shù)民族武裝的能力差別很大，意見也不同。自 2011 年以來，十幾個(gè)武裝組成的民族聯(lián)邦聯(lián)盟委員會(huì)（UNFC）是主要的少數(shù)民族武裝聯(lián)盟。但像佤聯(lián)軍、南撣邦軍這些實(shí)力最強(qiáng)的集團(tuán)，卻未包含在內(nèi)。

最后，少數(shù)民族武裝不信任政府。緬北仍在爆發(fā)軍事沖突，而緬軍在東北部的軍事行動(dòng)和人權(quán)侵害事件不斷被曝光。少數(shù)民族武裝擔(dān)心，在政府許諾舉行和談的同時(shí)，軍方卻在發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭。幾十年斗爭與諸多和平會(huì)議并未帶來清晰的圖景，缺乏政治承諾的?；饏f(xié)議并不可信。經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)議可以在任何時(shí)候被撕毀，而這會(huì)引發(fā)更深層的政治分裂。

主要社會(huì)政治集團(tuán)

緬甸的大部分社會(huì)政治活動(dòng)由四個(gè)實(shí)體統(tǒng)領(lǐng)：聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍隊(duì)、在野民主黨派、少數(shù)民族集團(tuán)，以及公民團(tuán)體或社區(qū)組織。這些集團(tuán)的互動(dòng)將決定緬甸未來二十年的改革道路。

★聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍隊(duì)

該軍政集團(tuán)由四個(gè)要素組成：一個(gè)倡導(dǎo)改革的總統(tǒng)，一個(gè)由該黨領(lǐng)導(dǎo)、具有一定獨(dú)立性的議會(huì)，具備強(qiáng)大平衡力的強(qiáng)硬派軍人，以及強(qiáng)大又復(fù)雜的商業(yè)利益。軍人集團(tuán)控制著諸多重要部門。目前，退休的丹瑞大將依然在幕后掌管軍政大權(quán)，下一任軍方領(lǐng)導(dǎo)人的身份和政策廣受猜測。大選后吳登盛是否繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人仍不確定。

聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人政府接下來的動(dòng)向仍是未知數(shù)。撣邦政治分析員塞萬塞懷疑政府和軍隊(duì)一方面推行改革路線，另一方面又走軍事強(qiáng)硬路線，從而取得“雙贏”：既消除了國內(nèi)危機(jī)，又因改革承諾而獲得國際贊揚(yáng)。國外分析者對(duì)緬政府的意圖則存在分歧，有人認(rèn)為政府在真心推進(jìn)民主轉(zhuǎn)型，也有人肯定軍隊(duì)的作用。未來軍事強(qiáng)人統(tǒng)治不可能回歸，但該黨下一代領(lǐng)導(dǎo)人仍無法確定。當(dāng)局保證在政治改革成功與穩(wěn)定后，軍人會(huì)退出政治舞臺(tái)，但未制定出權(quán)力移交的明確步驟。

★在野民主黨派

2012 年，全國民主聯(lián)盟參加議會(huì)補(bǔ)選時(shí)，獲得了 45 個(gè)席位中的 43 個(gè)。人們普遍認(rèn)為如果選舉公正，全國民主聯(lián)盟仍會(huì)獲得 2015 年大選的多數(shù)席位。為此，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人集團(tuán)很可能下定決心控制選舉結(jié)果，而他們有 2008年憲法的支持。

此外，如何發(fā)展成為一個(gè)現(xiàn)代型政黨，也是全國民主聯(lián)盟面臨的重大問題。從抗議運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者向潛在政府領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變的過程存在諸多困難。該黨因領(lǐng)導(dǎo)人日漸脫離選民而受到頻頻抱怨；作為一個(gè)享有維護(hù)人權(quán)聲譽(yù)的政黨，全國民主聯(lián)盟并沒有強(qiáng)烈譴責(zé)軍人在克欽和撣邦的軍事行動(dòng)及若開邦反穆斯林的歧視、暴力行為。過去四年中，他們?cè)谡紊系奶幘唱q如走鋼絲，一方面需尋求與軍人政府的妥協(xié)，另一方面還要代表民意。但私下里，全國民主聯(lián)盟有領(lǐng)導(dǎo)人也承認(rèn)，為少數(shù)民族權(quán)利發(fā)聲會(huì)對(duì)其不利。

為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，全國民主聯(lián)盟延續(xù)其早期的“大眾民主運(yùn)動(dòng)”策略。昂山素季繼續(xù)在全國巡講，同時(shí)與 88 世代和平與開放社會(huì)組織共同推動(dòng)修憲，這是其改革策略的基石。當(dāng)然，推動(dòng)政治進(jìn)步需具備高超的眼光和技巧，昂山素季也提醒說，這比戰(zhàn)斗還要艱巨。

★少數(shù)民族武裝

雖然少數(shù)民族人口約占全國三分之一，但在歷次政治轉(zhuǎn)型中總是遭到排斥。過去四年里，它們?cè)诼?lián)邦劃分和穆斯林公民權(quán)問題上分歧眾多，但多數(shù)認(rèn)同聯(lián)邦制，反對(duì)中央集權(quán)和當(dāng)前憲法。

2009 年，軍政府命令所有與政府簽有?；饏f(xié)議的少數(shù)民族武裝都整編為受政府軍控制的邊防警衛(wèi)隊(duì)，以保證聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人的優(yōu)勢地位。主要的?；鹈褡逦溲b都拒絕整編，因?yàn)檫@會(huì)削弱他們的軍事力量。2011 年 3 月民選的吳登盛政府執(zhí)政后，推動(dòng)全國范圍的民族和解與?；鹫勁羞M(jìn)程，多數(shù)少數(shù)民族武裝參與政府推動(dòng)的談判進(jìn)程。今年 3 月底，政府和十幾個(gè)武裝簽訂全國?；饏f(xié)議草案。

少數(shù)民族武裝對(duì)中央政府的不滿主要集中在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治方面。首先，東北部戰(zhàn)亂重起，邊境地區(qū)的少數(shù)民族繼續(xù)跟貧窮、艱苦抗?fàn)?，很多人流亡國外。其次，他們相信，?lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人政府精英（主要是緬族）的首要興趣是少數(shù)民族地區(qū)的土地和自然資源。最后，他們認(rèn)為只有達(dá)成包含所有民族在內(nèi)的包容性政治改革協(xié)議，才能實(shí)現(xiàn)持久的和平與公正。

★社會(huì)組織

過去四年，緬甸政治改革的一大亮點(diǎn)是公民社會(huì)和社群組織角色的凸顯。它們既避免扮演“政治角色”，又堅(jiān)信自己是支持和平與政治改革的關(guān)鍵力量。緬甸今天達(dá)成的任何諒解，都離不開這些組織的推動(dòng)作用。

盡管奈溫軍政府時(shí)期壓制公民社會(huì)，眾多社群活躍分子還是在宗教組織的保護(hù)下生存下來。在蘇貌和丹瑞領(lǐng)導(dǎo)的軍人政府時(shí)期，達(dá)成?；饏f(xié)議的地區(qū)允許建立非政府組織，國際非政府組織也可以返回，公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展起來。吳登盛上臺(tái)后，社會(huì)組織數(shù)量顯著增加，它們主要參與社會(huì)和福利事務(wù)，在政治轉(zhuǎn)型中為爭取必要的改革而進(jìn)行游說。在 2007 年“袈裟革命”和 2008 年納爾吉斯颶風(fēng)災(zāi)難中，他們也發(fā)揮了人道主義救援的重要作用，但由于政府管制，眾多社群活動(dòng)網(wǎng)和活躍分子只能保持低調(diào)。

由于緬甸社會(huì)政治事件的多樣性，很難概括出這些社會(huì)組織的確切目標(biāo)。雖然政治前景不明，但公民社會(huì)已成為促進(jìn)緬甸改革前進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

結(jié)論與建議

政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利分配不均是緬甸內(nèi)部沖突的根源。為此，緬甸首先需要制定清晰的指標(biāo)，保障所有民眾、政黨的權(quán)利，使其能夠無障礙地參與民主改革進(jìn)程。其次，民族問題的解決必須摒棄軍事手段，改革憲法，保證大選的自由與公平。第三，保持政治改革的勢頭，使其成為全國和平的基石。第四，改革措施不能流于表面或以量取勝，改革協(xié)議應(yīng)當(dāng)促進(jìn)正義與合作，不能引發(fā)社會(huì)與政治層面的排斥與分裂。最后，社會(huì)政治改革需要國際援助的支持，援助需針對(duì)關(guān)鍵政治議題和大多數(shù)弱勢群體。

總之，緬甸處于政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。只有延續(xù)對(duì)話與和解的精神，一個(gè)進(jìn)步的未來才會(huì)實(shí)現(xiàn)。接下來的幾個(gè)月，各黨派有機(jī)會(huì)進(jìn)行建設(shè)性合作。如果各方繼續(xù)只顧爭斗和自身利益，國家建設(shè)將遭到失敗。任何黨派都不能獨(dú)立解決政治問題，只有所有人民的參與，才能讓緬甸走向美好的未來。

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本文原題“Political Reform and Ethnic Peace in Burma/Myanmar: The Need for Clarity and Achievement” （“緬甸政治改革與民族和平面臨的挑戰(zhàn)”）。跨國研究所是一家總部位于荷蘭阿姆斯特丹的國際研究機(jī)構(gòu)，該所從 2010 年起實(shí)施緬甸研究項(xiàng)目，出版系列政策簡報(bào)。中文版摘譯自其第 14 期簡報(bào)，刊發(fā)于北京大學(xué)國際戰(zhàn)略研究院《海外智庫觀點(diǎn)要覽》第13期。陶曉陽、張?zhí)碚g。澎湃經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。