河南新鄭市的一處糧倉(cāng)。圖/新華

2020年以來(lái)，江蘇省儀征市法院密集宣判了一批基層糧站站長(zhǎng)的貪污案件，揭開(kāi)了儀征當(dāng)?shù)鼗鶎蛹Z食系統(tǒng)“塌方式腐敗”的蓋子。

江蘇省儀征市紀(jì)委監(jiān)委第五審查調(diào)查室主任周建華最近介紹，該市15個(gè)基層糧站中有14名站長(zhǎng)因違紀(jì)違法被查處，其中移送審查起訴5人。這些涉案的站長(zhǎng)具有共同作案時(shí)機(jī)、相似的作案手段和犯罪事實(shí)。從查處的案例看，虛報(bào)糧食數(shù)量是主要的貪腐手段之一。

近期全國(guó)各地通報(bào)了多起糧食系統(tǒng)的腐敗案件，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。中南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系教授胡春艷告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)前“糧倉(cāng)腐敗”案例顯示，腐敗行為貫穿了糧食儲(chǔ)備管理的全部環(huán)節(jié)，在購(gòu)銷環(huán)節(jié)存在套取補(bǔ)貼、虛報(bào)數(shù)量；在供應(yīng)環(huán)節(jié)存在弄虛作假、侵占或挪用專項(xiàng)資金；在糧食的儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，則存在官商勾結(jié)，轉(zhuǎn)手倒賣(mài)等現(xiàn)象。

糧庫(kù)“蠹蟲(chóng)”的貪腐招數(shù)

2019年5月，四川省眉山市青神縣發(fā)生了一起盜竊案。儲(chǔ)存在青神縣國(guó)糧管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱“青神縣國(guó)糧公司”）下屬油庫(kù)的430噸菜籽油被盜，價(jià)值314萬(wàn)余元，是油庫(kù)保管員劉某星監(jiān)守自盜。案件很快告破，但這起被盜案最后竟?fàn)砍隽松婕斑`紀(jì)違法人員13人、涉案金額440余萬(wàn)元的糧食系統(tǒng)腐敗窩案。

2020年4月，在一次搜查取證中，調(diào)查人員起獲了一本公司賬簿，青神縣國(guó)糧公司腐敗窩案隨即浮出水面。寫(xiě)下這本賬簿的是公司原副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)科科長(zhǎng)郭秀群。青神縣監(jiān)委委員文學(xué)此前透露，在青神縣國(guó)糧公司總經(jīng)理陶永鴻授意下，郭秀群早已把2016年以前的賬本銷毀。而這本賬簿則是郭秀群給自己留的“后手”。

四川省青神縣法院“（2020）川1425刑初31號(hào)”刑事判決書(shū)顯示，2014年至2018年期間，陶永鴻作為青神縣國(guó)糧公司總經(jīng)理，指使時(shí)任公司財(cái)務(wù)科長(zhǎng)郭秀群在稻谷輪換業(yè)務(wù)過(guò)程中，利用各自職務(wù)之便，采用截留、騙取等方式套取公共財(cái)物88萬(wàn)余元，由郭秀群列為公司賬外資金予以保管。其間，二被告人共同侵吞公司賬外資金33萬(wàn)元，陶永鴻個(gè)人單獨(dú)侵吞公司賬外資金10.34萬(wàn)元。這起發(fā)生在縣國(guó)糧公司的貪腐窩案，頗具典型性，暴露了國(guó)有糧庫(kù)“蠹蟲(chóng)”的貪腐三招：以舊當(dāng)新、空進(jìn)空出、虛報(bào)損耗。

2016年底，四川眉山糧商李某找到了陶永鴻，希望購(gòu)買(mǎi)青神縣國(guó)糧公司負(fù)責(zé)代儲(chǔ)的一批中儲(chǔ)糧。在陶永鴻的引薦下，這位糧商以每噸2300元的價(jià)格購(gòu)得1276噸中儲(chǔ)糧。在舊糧交易完成后，陶永鴻利用職務(wù)上的便利，在輪入縣級(jí)儲(chǔ)備稻谷的過(guò)程中，以每噸2760元的新糧價(jià)格，再?gòu)脑摷Z商手中購(gòu)買(mǎi)896噸多的稻谷。這番“以舊糧當(dāng)新糧”的操作，陶永鴻利用新舊糧的價(jià)差，一次性套取國(guó)有資金20萬(wàn)元。

2017年11月，青神縣國(guó)糧公司又按照“空進(jìn)空出”，操作了1047噸市級(jí)儲(chǔ)備糧的輪入輪出。陶永鴻安排郭秀群制作了一份虛假銷售合同，青神國(guó)糧公司將1047噸市級(jí)儲(chǔ)備糧以每噸2460元的價(jià)格銷售給四川綠顏公司。實(shí)際早在2016年底，陶永鴻就已將1047噸市級(jí)儲(chǔ)備糧中的938.5噸以中儲(chǔ)糧名義拉到彭山區(qū)青龍糧庫(kù)，剩余的102.537噸與西龍庫(kù)3號(hào)倉(cāng)938.5噸，以每噸2760元的新糧名義入庫(kù)，從而套取31.2311萬(wàn)元。偽造糧油購(gòu)銷合同，就是為了掩蓋“空進(jìn)空出”稻谷的事實(shí)。

2018年，陶永鴻再次故技重施。在輪出3100噸縣級(jí)儲(chǔ)備糧時(shí)，四川綠顏公司又以每噸1962.58元的價(jià)格中標(biāo)。而其中的349噸稻谷已于2017年以每噸2720元的價(jià)格，作為新糧入庫(kù)。陶永鴻讓四川綠顏公司先把中標(biāo)的3100噸稻谷款支付給青神國(guó)糧公司，又安排郭秀群把已入庫(kù)的349噸稻谷按照中標(biāo)價(jià)加上3％的交易費(fèi)和40元／噸的出庫(kù)費(fèi)退還，從中套出價(jià)差款22.98萬(wàn)元。

在糧庫(kù)管理過(guò)程中，糧庫(kù)應(yīng)定期輪換儲(chǔ)備糧。按照有關(guān)糧油儲(chǔ)存年限規(guī)定，長(zhǎng)江以南地區(qū)，稻谷2~3年，小麥3~4年；長(zhǎng)江以北地區(qū)，稻谷2~3年，小麥3~5年。在輪換之時(shí)，即賣(mài)出舊糧、購(gòu)進(jìn)新糧。舊糧市價(jià)低，新糧市價(jià)高，陶永鴻等人就是在糧食輪換過(guò)程中，采取“以舊當(dāng)新”“以次充好”等方式，賺取糧食差價(jià)。這種操作手法又被稱為“轉(zhuǎn)圈糧”。

認(rèn)定“轉(zhuǎn)圈糧”的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩條，一是收購(gòu)或輪換入庫(kù)糧食未落實(shí)“須是當(dāng)年新收獲的糧食”要求，以陳糧冒充新糧；二是政策性糧食收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)或儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)故意通過(guò)陳糧入庫(kù)牟取了新陳差價(jià)，套取資金。企業(yè)通常在儲(chǔ)備糧輪換過(guò)程中，通過(guò)虛購(gòu)虛銷、買(mǎi)陳抵新、未輪報(bào)輪等手段，采取庫(kù)存不動(dòng)、賬面轉(zhuǎn)圈或庫(kù)存與賬面同時(shí)轉(zhuǎn)圈等方式獲取不當(dāng)利益?！稗D(zhuǎn)圈糧”雖然很隱蔽，但并不鮮見(jiàn)。2016年至2019年，儀征市共有12個(gè)糧站參與“轉(zhuǎn)圈”20余次。在2015年，遼寧、吉林兩省個(gè)別糧庫(kù)也被曝出在政策性糧食收儲(chǔ)和銷售出庫(kù)過(guò)程中以陳糧頂新糧，套取價(jià)差補(bǔ)貼。

另一種常見(jiàn)的貪腐手段是虛報(bào)損耗。在青神縣國(guó)糧公司的貪腐窩案中，2014年至2016年期間，陶永鴻與郭秀群在稻谷輪換期間，利用輪出和輪入的差價(jià)以及損耗產(chǎn)生的溢余，采用編造虛假資料的方式套取資金18萬(wàn)元。2016年底，陶永鴻在一次稻谷輪出中，與糧商約定產(chǎn)生的損耗為61噸，但實(shí)際只損耗了6噸左右，產(chǎn)生了54.8噸的溢余。陶永鴻安排將這些溢余稻谷以新糧名義，以每噸2760元，再次收購(gòu)入庫(kù)。經(jīng)過(guò)這一波操作，陶永鴻又“輕松”套取國(guó)有資金15萬(wàn)元。事實(shí)上，糧庫(kù)在進(jìn)行新舊糧的買(mǎi)賣(mài)、輪出過(guò)程中，難以避免會(huì)有一定的糧食損耗，但損耗是可控的。青神縣國(guó)糧公司一家糧庫(kù)的庫(kù)管員坦言，糧食最高損耗限額是3％，只要稍微管理得好一點(diǎn)，損耗就能控制在1％以內(nèi)。

東南大學(xué)法學(xué)院教授張馬林對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，糧庫(kù)貪腐的操作手法具有一定的隱蔽性，這些“碩鼠”往往利用機(jī)制的漏洞來(lái)謀取暴利，因此需要完善相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

委托庫(kù)的監(jiān)管漏洞

位于安徽省明光市的明光桂花收儲(chǔ)庫(kù)隸屬于中儲(chǔ)糧安慶直屬庫(kù)。2014年8月至2017年12月，明光桂花收儲(chǔ)庫(kù)原負(fù)責(zé)人兼檢斤員陳為國(guó)利用職務(wù)之便，伙同他人通過(guò)虛開(kāi)結(jié)算憑證、虛增糧食重量等手段，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金131.4萬(wàn)余元，其中陳為國(guó)得款47.4萬(wàn)余元。

2015年11月下旬，糧商紀(jì)某向陳為國(guó)提議在其送糧時(shí)可虛增糧食重量，并許諾將騙取的國(guó)家糧食收購(gòu)資金全部付給陳為國(guó)。之后，陳為國(guó)在紀(jì)某向桂花庫(kù)銷售的27車(chē)次糧食上虛增了重量，每車(chē)虛增3噸至9噸不等，扣除水雜，虛增糧食結(jié)算重量共計(jì)107.6噸，每噸單價(jià)2760元，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金29.71萬(wàn)元，陳為國(guó)得款24.4萬(wàn)元。同期，陳為國(guó)如法炮制，在趙姓糧商向桂花收儲(chǔ)庫(kù)銷售的7車(chē)次糧食時(shí)，每車(chē)按毛重4噸進(jìn)行虛增，共計(jì)虛增毛重28噸糧食?？鄢s后，虛增的糧食結(jié)算重量為26.144噸，每噸單價(jià)2760元，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金7萬(wàn)多元。

不僅虛增重量，陳為國(guó)還虛構(gòu)交易。他以單位需要解決工作費(fèi)用為由，找人提供了幾份身份證及銀行卡的復(fù)印件，并虛開(kāi)4份共計(jì)39.25噸糧食收購(gòu)結(jié)算憑證，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金10萬(wàn)多元。順利得手后，陳為國(guó)又與倉(cāng)庫(kù)所有者明光市桂花面粉公司法人楊榮利、收購(gòu)保管員合謀，按糧食收購(gòu)總量的3％虛開(kāi)糧食結(jié)算憑證。陳為國(guó)虛開(kāi)了10份共計(jì)303.184噸糧食收購(gòu)結(jié)算憑證，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金共計(jì)83.6萬(wàn)余元。

明光桂花收儲(chǔ)庫(kù)是一個(gè)租賃庫(kù)點(diǎn)。2015年9月20日，中儲(chǔ)糧滁州直屬庫(kù)與明光市桂花面粉有限公司簽訂《倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施租賃合同》，租用該公司的4號(hào)、6號(hào)兩棟倉(cāng)庫(kù)和其他有關(guān)配套倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，用于國(guó)家政策性糧食的收購(gòu)和儲(chǔ)存。

安徽省懷寧縣法院的一份刑事判決書(shū)披露，租賃的錢(qián)是由滁州直屬庫(kù)出的，但是委托安慶直屬庫(kù)派員駐庫(kù)開(kāi)展政策性糧食收購(gòu)。陳為國(guó)等5人作為駐庫(kù)收購(gòu)人員，對(duì)收購(gòu)糧食數(shù)量、質(zhì)量、現(xiàn)場(chǎng)管理負(fù)責(zé)。根據(jù)分工，糧食質(zhì)量上由質(zhì)檢員把關(guān)，數(shù)量上由檢斤員把關(guān)，倉(cāng)口保管員對(duì)糧食進(jìn)行復(fù)檢。陳為國(guó)就是檢斤員。但實(shí)際上，糧庫(kù)管理混亂，糧食的收購(gòu)是由楊榮利（明光市桂花面粉公司老板）及其親屬組織糧源自行收購(gòu)。陳為國(guó)等人核定的實(shí)際收購(gòu)量是按照楊榮利親屬提供的收購(gòu)結(jié)算憑證來(lái)確定，并由滁州直屬庫(kù)支付糧款。

近些年來(lái)，隨著中國(guó)糧食收儲(chǔ)壓力的增大，加之中儲(chǔ)糧自身倉(cāng)容不足，地方委托庫(kù)點(diǎn)也隨之增多。中儲(chǔ)糧所管理的政策性糧食分散儲(chǔ)存在1.3萬(wàn)多個(gè)糧食收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)，并且90％屬于地方企業(yè)。對(duì)委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)和租賃倉(cāng)庫(kù)，由于缺乏直接的隸屬關(guān)系，存在監(jiān)管難題。

中儲(chǔ)糧指中國(guó)儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司，主要業(yè)務(wù)包括中央儲(chǔ)備糧收儲(chǔ)管理、臨時(shí)政策性糧的收儲(chǔ)管理等，面對(duì)龐大的收儲(chǔ)規(guī)模，不得不采取租賃庫(kù)點(diǎn)的方式解決。而在租賃庫(kù)點(diǎn)的管理上，中儲(chǔ)糧既不管人，也不管財(cái)。近些年發(fā)生的涉糧風(fēng)險(xiǎn)事件也主要集中在地方糧食收儲(chǔ)領(lǐng)域。對(duì)此，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站曾撰文指出，中儲(chǔ)糧系統(tǒng)一度過(guò)于強(qiáng)調(diào)“小馬拉大車(chē)”等客觀原因，一定程度產(chǎn)生了等靠思想，對(duì)強(qiáng)化自身監(jiān)管責(zé)任、主動(dòng)作為化解風(fēng)險(xiǎn)矛盾重視不夠。

胡春艷認(rèn)為，中國(guó)糧食儲(chǔ)備管理很長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行的是以“中儲(chǔ)糧”垂直管理為核心的國(guó)家主導(dǎo)型管理制度，輔以“中央—地方”分級(jí)管理制度。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的監(jiān)管體系雖然在一定程度上能加強(qiáng)中央的管理和調(diào)控能力，并有利于地方貫徹中央的政策目標(biāo)和執(zhí)行調(diào)控任務(wù)，但是在實(shí)際執(zhí)行中卻演變?yōu)榭v向監(jiān)督的無(wú)力以及橫向監(jiān)督的缺失，導(dǎo)致“垂直管理”變?yōu)榱吮O(jiān)守自盜。

官小權(quán)大

從近期各地通報(bào)的多起糧食系統(tǒng)腐敗案件來(lái)看，涉案官員多為基層“糧官”。這些糧庫(kù)“蠹蟲(chóng)”，貪腐手段并不高明，卻能頻頻得手。專家分析，最主要原因是部分糧站內(nèi)部管理混亂，尤其是在糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、銷售等環(huán)節(jié)的自主性較大。例如，糧站收購(gòu)的糧食一般分為三個(gè)等次，對(duì)應(yīng)收購(gòu)價(jià)格遞減，部分工作人員便利用虛報(bào)糧食質(zhì)量定級(jí)的方式來(lái)謀取私利。儀征市陳集糧站原站長(zhǎng)高時(shí)林就曾經(jīng)采取以三等糧與農(nóng)戶結(jié)算，以二等糧與總公司結(jié)算的方式，套取差價(jià)10萬(wàn)余元。

在發(fā)生了基層糧食系統(tǒng)塌方式腐敗之后，儀征市紀(jì)委監(jiān)委第五審查調(diào)查室主任周建華認(rèn)為，治理糧食系統(tǒng)亂象的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范基層糧站的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，重點(diǎn)督促市糧食局等部門(mén)加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，完善制度規(guī)范。

多位受訪專家認(rèn)為，基層糧食系統(tǒng)貪腐時(shí)有發(fā)生，與糧食系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立、透明不足，監(jiān)督存在盲區(qū)有關(guān)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英告訴《中國(guó)新聞周刊》，糧食系統(tǒng)的相對(duì)封閉，意味監(jiān)督成本高。有學(xué)者建議，在糧食流通領(lǐng)域的質(zhì)量檢測(cè)環(huán)節(jié)引入獨(dú)立的第三方機(jī)制，這被看做是破解糧食系統(tǒng)監(jiān)督難題的一種嘗試。胡春艷認(rèn)為，通過(guò)借助獨(dú)立的外部專業(yè)力量對(duì)糧食質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，在一定程度上能防止弄虛作假、減少監(jiān)守自盜的發(fā)生。

上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所廉政法治中心主任魏昌東教授表示，目前，相關(guān)監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)不切合實(shí)際，沒(méi)有真正去針對(duì)危險(xiǎn)的崗位來(lái)設(shè)置有效的監(jiān)督。發(fā)生了基層糧庫(kù)腐敗窩案的青神縣，該縣紀(jì)委副書(shū)記、縣監(jiān)委副主任羅姝毅就曾表示，縣糧食主管部門(mén)本應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備糧庫(kù)存、質(zhì)量和安全負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任，但相關(guān)人員卻睜只眼閉只眼，監(jiān)督形同虛設(shè)，市級(jí)儲(chǔ)備糧被運(yùn)走近一年，空倉(cāng)一直未被發(fā)現(xiàn)。青神縣國(guó)糧公司一名庫(kù)管員也從側(cè)面佐證了這一觀點(diǎn)，“糧食局下來(lái)檢查，基本就是走一圈，看看材料，這么多年從沒(méi)發(fā)現(xiàn)過(guò)問(wèn)題”。

長(zhǎng)期就職于河南省糧食局的任偉民撰文指出，在市縣級(jí)層面，國(guó)有糧食企業(yè)政企分開(kāi)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有落實(shí)到位，約有1/4的縣級(jí)糧食行政管理部門(mén)仍是企業(yè)代行職責(zé)，有不少縣級(jí)糧食行政管理部門(mén)至今還沒(méi)有納入政府序列，有的是事業(yè)單位編制，有的連事業(yè)單位都不是。由于角色和身份混亂，行為就無(wú)法合乎常理。

另一個(gè)監(jiān)管難題在于，這些基層“糧官”，雖官小但權(quán)大。胡春艷指出，導(dǎo)致基層糧食系統(tǒng)出現(xiàn)“塌方式腐敗”的最主要的原因在于，當(dāng)前糧食安全管理體制不暢，基層“一把手”權(quán)限過(guò)大，違法成本過(guò)低，監(jiān)管問(wèn)責(zé)不力。

2016年，海南省?？谑屑o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就查辦了海口市糧食系統(tǒng)系列腐敗案。在被立案審查的27人中，涉案人員上至?？谑屑Z食局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)陳信，下至企業(yè)倉(cāng)庫(kù)保管員。其中市一級(jí)單位涉嫌違法的4人貪污、受賄金額就達(dá)800多萬(wàn)元、挪用公款186萬(wàn)元；涉案單位虛假輪換儲(chǔ)備糧騙取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼486.75萬(wàn)元。

作為一家市屬糧食企業(yè)，主要負(fù)責(zé)糧食的儲(chǔ)備、輪換，長(zhǎng)期不被關(guān)注。辦案人員發(fā)現(xiàn)，這些“小官”官職不大但握有實(shí)權(quán)，管理著上萬(wàn)噸儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)備和輪換，他們利用職務(wù)之便，大肆索取和收受私企糧商、建筑承包商給予的好處費(fèi)、回扣等，“抱團(tuán)貪腐”現(xiàn)象明顯。而儲(chǔ)備糧從儲(chǔ)備計(jì)劃、分配、貸款、購(gòu)糧、儲(chǔ)備、輪換、發(fā)放輪換補(bǔ)貼資金，對(duì)外涉及發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)發(fā)行，對(duì)內(nèi)涉及糧食主管部門(mén)、各國(guó)有糧庫(kù)。監(jiān)督主體雖多，但有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人要么為了利益“抱團(tuán)”，要么疏于管理，致使監(jiān)管形同虛設(shè)。

魏昌東認(rèn)為，基層糧食系統(tǒng)要構(gòu)建一個(gè)有效的內(nèi)外部監(jiān)管體系，首先是要將內(nèi)部權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行；其次在糧食收購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)管理、運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程中，針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的制度建構(gòu)。此外，還應(yīng)該根據(jù)權(quán)力腐敗的具體的類型，做有針對(duì)性的外部第三方監(jiān)督。

（原標(biāo)題 被忽視的基層糧站“塌方式腐敗”）