延遲退休需要整體性的制度和政策的配套。圖為2021年8月23日，江蘇淮安市，老人們?cè)谖挥谑兄行牡某銏@晨練健身。 視覺中國 圖

我國“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確，要“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。退休年齡改革事關(guān)國家社會(huì)保障和公民勞動(dòng)就業(yè)以及廣大勞動(dòng)者的切身利益，是一項(xiàng)十分重大和非常敏感的制度安排和公共政策，其推進(jìn)和實(shí)施需要經(jīng)過科學(xué)研究和慎重決策。

本文從重新認(rèn)識(shí)和定義老年人的認(rèn)知層面、保障老年群體經(jīng)濟(jì)參與權(quán)利和拓展老年人自我發(fā)展需求等更寬闊的宏觀視角討論這一議題。

一、我國退休年齡的歷史變革

19 世紀(jì) 80 年代德國建立了世界上第一個(gè)退休和養(yǎng)老金制度，此后逐漸成為世界各國在工業(yè)革命以后，為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)模式和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)集中管理而建立的現(xiàn)代管理制度，并歷經(jīng)一百多年不斷發(fā)展完善。

我國現(xiàn)行法定退休年齡的規(guī)定始于 1951 年政務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》?！稐l例》規(guī)定，男性職工的退休年齡為 60 周歲，女性職工為 50 周歲，1955年國務(wù)院頒發(fā)的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》中增加規(guī)定女干部的退休年齡為 55 周歲。

1978年5月24日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》仍然沿用此前的規(guī)定，但對(duì)特殊工種和崗位的提前退休做了補(bǔ)充說明：從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動(dòng)或其他有害身體健康工作的，退休年齡男性為年滿55周歲，女性為年滿 45 周歲；因病或非因公致殘，由醫(yī)院證明并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)完全喪失勞動(dòng)能力的，退休年齡為男性年滿50周歲，女性年滿45周歲。

此后，我國再也沒有就退休年齡政策進(jìn)行過重大修改。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。2015年3月10日，時(shí)任人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民在十二屆全國人大三次會(huì)議舉行的記者會(huì)上表示：“人社部將向社會(huì)公開延遲退休改革方案，通過小步慢走，每年推遲幾個(gè)月，逐步推遲到合理的退休年齡”。2020 年 11 月 3 日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。2021年2月26日，人力資源和社會(huì)保障部副部長游鈞在國新辦發(fā)布會(huì)上表示，相關(guān)部門正在研究具體的改革方案。2021年5月31日召開的中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要貫徹落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，加快建立健全相關(guān)政策體系和制度框架。要穩(wěn)妥實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。

至此，延遲退休已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推行階段，改革方案呼之欲出，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。

一個(gè)不容忽視的時(shí)代背景是：1963年是中國人口出生的高峰年，當(dāng)年出生了2900多萬人，此后近十年間，每年出生人口都在2500萬以上。到2023年，1963年出生的男性就將滿60歲，會(huì)大量退休。屆時(shí)和之后，本已脆弱的養(yǎng)老金體系將遭遇一個(gè)巨大的短時(shí)沖擊。也就是說，未來數(shù)年，改革的機(jī)會(huì)窗口期即將關(guān)閉。

盡管官方態(tài)度積極，但延遲退休的民意基礎(chǔ)一直較為薄弱。相對(duì)陳舊的社會(huì)觀念和認(rèn)知混沌成為實(shí)質(zhì)性推進(jìn)退休年齡改革的思想桎梏。一場全社會(huì)對(duì)老年人價(jià)值與勞動(dòng)權(quán)利再認(rèn)識(shí)的思想革命迫在眉睫。

二、低齡/準(zhǔn)老年群體勞動(dòng)就業(yè)意愿與能力現(xiàn)狀考察

首先，低齡老年群體在業(yè)率超三分之一，準(zhǔn)老年群體對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的意愿較為強(qiáng)烈。

老年在業(yè)人口是指從事一定社會(huì)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營收入的老年人口。老年人口在業(yè)率是反映老年人力資源利用和供給狀況的重要指標(biāo)，也在一定程度上刻畫了該群體的勞動(dòng)就業(yè)意愿。

2017年我國老年低齡和準(zhǔn)老年群體的在業(yè)狀況見表1。由數(shù)據(jù)可知，2017 年全國60歲及以上老年群體（現(xiàn)行定義下的老年人）有超過20%仍從事有報(bào)酬的工作或勞動(dòng)；其中，60至64 歲組的低齡老年人在業(yè)比例超過三分之一。這表明，在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和老年人健康水平下，我國低齡老年群體保持著較高比例的勞動(dòng)參與。

分性別看，老年男性在業(yè)比例始終高于女性，其中 60至64歲組的男性高于女性 18.9個(gè)百分點(diǎn)；分城鄉(xiāng)看，農(nóng)村低齡老年人在業(yè)比例遠(yuǎn)高于城市，其中 60至64歲組農(nóng)村老年人在業(yè)比例超過一半，城市老年人在業(yè)比例也超過20%。

誠然，低齡老年人口在業(yè)率的城鄉(xiāng)和性別差異與現(xiàn)行城鄉(xiāng)退休制度和養(yǎng)老保障設(shè)置的二元體系有關(guān)，但即便如此，我國城鄉(xiāng)低齡老人都有著較高的參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意愿，亟需尋求一種更加多元和靈活的勞動(dòng)就業(yè)模式與此適配。

表1. 2017年我國低齡/準(zhǔn)老年群體分年齡、性別和城鄉(xiāng)的人口在業(yè)比例(%)
資料來源:2017年中國綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)數(shù)據(jù)。

其次，低齡老年群體占勞動(dòng)總?cè)丝诘谋戎亟?%，準(zhǔn)（潛在）老年勞動(dòng)人口數(shù)量巨大。

根據(jù)聯(lián)合國報(bào)告《世界人口展望2019年》公布的中方案預(yù)測，2020年我國60至64歲老年群體的人口規(guī)模占全部勞動(dòng)年齡人口（15至64 歲）的比重為7.66%，人口規(guī)模約為7751萬人；55至59歲人口規(guī)模占全部勞動(dòng)年齡人口的比重上升為 9.76%，人口規(guī)模近 9874萬；50至54歲組的這一比重更是高達(dá)12.20%，人口規(guī)模達(dá)到1.23億。

在目前的勞動(dòng)就業(yè)市場和社會(huì)保障的制度安排下，如此體量的低齡和潛在老年勞動(dòng)人口被排除在勞動(dòng)力市場之外，使得原本可以成為社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者成為社會(huì)產(chǎn)品的消耗者，其中蘊(yùn)藏的豐富人力資本和社會(huì)資本未能得到充分的開發(fā)和利用。

第三，老年群體的健康預(yù)期壽命與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)達(dá)國家水平接近，健康素養(yǎng)水平較高。

國民壽命的延長和健康的持續(xù)改進(jìn)是延遲退休的前提條件。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）數(shù)據(jù)，2019年我國人口出生時(shí)的預(yù)期壽命為77.4歲，健康預(yù)期壽命為68.6歲，相較2016年有所延長。人口預(yù)期壽命的延長意味著勞動(dòng)者退休后余壽的延長，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言則意味著養(yǎng)老金支付期更長。健康預(yù)期壽命的延長，意味著延長后的壽命中保持健康狀態(tài)的余命增加，理論上說可以繼續(xù)工作的壽命也在增加。

從我國60歲健康預(yù)期壽命的絕對(duì)值來看（見表2），我國老年人口60歲的健康預(yù)期壽命近16歲（15.92歲）。也就是說，從理論上講，我國老年人60歲之后還可以健康存活的時(shí)間為近16年，與美國（16.35 歲）基本持平。而 2019年美國的退休年齡為男女同齡，均為 66歲，分別比我國男性和女性的退休年齡高出6歲和16歲（11歲）。

表2. 2019 年世界主要國家的60歲預(yù)期壽命/健康預(yù)期壽命
資料來源：根據(jù) WHO 相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

從60歲健康預(yù)期壽命占預(yù)期壽命的占比來看，我國已與英國、德國與意大利等OECD發(fā)達(dá)國家相近（上述幾國的退休年齡均大致為66至67歲），僅次于日本、新加坡等東亞和東南亞發(fā)達(dá)國家，甚至高出美國和澳大利亞等國。這說明我國老年人口健康預(yù)期壽命的增長速度快于預(yù)期壽命的增長速度，未來健康預(yù)期壽命將保持持續(xù)增長勢(shì)頭。

我國退休年齡改革的制度安排模式應(yīng)該充分考慮對(duì)上述老年人口健康水平快速提升的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行必要的調(diào)適，通過逐步延長工作時(shí)間更好地開發(fā)和利用人口的健康紅利。

第四，低齡老年群體受教育程度良好，準(zhǔn)老年群體受教育水平超一半達(dá)到高中及以上。

受教育水平的提高使得人們進(jìn)入就業(yè)市場的年齡推遲、需要養(yǎng)老金支持的年份增加，同時(shí)也意味著人口隊(duì)列的文化素質(zhì)和知識(shí)水平等與勞動(dòng)就業(yè)相關(guān)的人力資本的提升。

2017年中國綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國 60至64歲組老年人受教育程度為初中及以上的比例為53.9%。其中，高中及以上學(xué)歷的比例為24.3%，說明有超過五分之一的老人教育層次較高。而在準(zhǔn)老年群體（55至59歲）中，接受了高中及以上教育的比例升至 68.2%（見表3）。

表3. 2017 年我國低齡/準(zhǔn)老年群體分年齡受教育程度占比（%）
資料來源：2017 年中國綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS）。

這表明，我國未來即將進(jìn)入延遲退休的準(zhǔn)老年群體具有較高學(xué)識(shí)水平和再學(xué)習(xí)能力，有足夠的智力水平和知識(shí)儲(chǔ)備繼續(xù)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

綜上可知，我國數(shù)量龐大的低齡老年人特別是準(zhǔn)老年群體，在主觀上有著較強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與意愿，在生理功能和智力儲(chǔ)備上也較大程度上具備參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀條件，是完全可以也應(yīng)當(dāng)充分開發(fā)利用的人力資本。

三、延遲退休政策的制定和實(shí)施需要觀念變革與制度創(chuàng)新

我國逐步延遲退休政策的實(shí)施已是大勢(shì)所趨，箭在弦上。

但無論最終實(shí)施何種退休年齡調(diào)整方案，在政策正式施行之前，全社會(huì)應(yīng)就下述幾項(xiàng)觀念重塑與制度創(chuàng)新達(dá)成基本共識(shí)和廣泛認(rèn)識(shí)。

首先，沒有年齡歧視的社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與是老年人的一項(xiàng)基本權(quán)利。

2002年4月在西班牙首都馬德里召開的聯(lián)合國第二屆世界老齡大會(huì)提出了“老年人是資源，年齡就是資產(chǎn)”的觀點(diǎn)。老年人自身蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力、文化傳承和社會(huì)價(jià)值等資源，是可以通過社會(huì)參與的方式呈現(xiàn)并發(fā)揮作用的。

在工業(yè)化時(shí)代，確定退休年齡并給予老年人口養(yǎng)老金是一項(xiàng)重大社會(huì)進(jìn)步，也構(gòu)成了勞動(dòng)就業(yè)市場和勞動(dòng)者工資決定的基礎(chǔ)。老年人口在逐漸退出勞動(dòng)就業(yè)市場以后能夠公平分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是老年人口的一項(xiàng)基本權(quán)利，也可以體現(xiàn)社會(huì)公平。老年人口有全面參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利。沒有年齡歧視的參與是積極老齡化的重要支柱，也是老年人口維持良好健康狀況的主要途徑。但我們?cè)趶?qiáng)調(diào)老年人權(quán)益保護(hù)的時(shí)候，通常會(huì)忽視老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，包括繼續(xù)工作和就業(yè)的權(quán)利。

延遲退休政策當(dāng)中也應(yīng)包含保障老年人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與權(quán)利，避免以年齡為唯一標(biāo)準(zhǔn)的歧視和排斥。延遲退休政策的討論應(yīng)更多納入老年人口基本權(quán)益的考量。

其次，延遲退休是激發(fā)老齡社會(huì)人力資本紅利的重要舉措之一。

從世界范圍的趨勢(shì)來看，一些發(fā)達(dá)國家的退休年齡原已普遍晚于我國，仍在進(jìn)一步延遲其國民的退休年齡。如日本，已在2021年4月通過實(shí)施相關(guān)法律，將企業(yè)員工的退休年齡從65歲提高到了70歲。又如，法國、德國和西班牙將在2023年至2029年期間陸續(xù)將領(lǐng)取國家養(yǎng)老金的年齡推移至67歲，英國將從2037年之后逐步將領(lǐng)取國家養(yǎng)老金的年齡上推至68歲。一些與我國發(fā)展水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家如俄羅斯也是如此。

這些國家推動(dòng)退休制度的改革動(dòng)力主要是人口預(yù)期壽命延長，老年撫養(yǎng)比越來越大，原有的養(yǎng)老金制度無法適應(yīng)新的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)。但我們也看到，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活和勞動(dòng)條件得到了極大的改善，在壽命延長的同時(shí)健康狀況也得到了極大改善。這意味著勞動(dòng)者擁有了更高的健康資本，從而可以大幅度提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，并由此產(chǎn)生新的人力資本紅利。這也為這些國家推行延遲退休政策改革創(chuàng)造了條件和空間。

另一方面，延遲退休可以創(chuàng)造新的人口紅利。已有研究表明，在60歲以后繼續(xù)從事一些工作能夠?qū)Φ妄g老人的生理健康和精神健康產(chǎn)生積極影響。從生理層面來講，適度的勞動(dòng)（包括體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)）相當(dāng)于參加了一定程度的鍛煉，能夠促進(jìn)身體健康。從精神層面來講，60歲以后的老人繼續(xù)參與一些工作，在退休金之外可以獲得更多經(jīng)濟(jì)收入，從而獲得更多財(cái)務(wù)安全感和來自社會(huì)的價(jià)值認(rèn)同，也可以維持甚至拓展他們的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，避免與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活脫節(jié)。

第三，以逐步推行靈活的彈性退休制度拓展延遲退休政策的實(shí)施空間。

我國目前實(shí)行的主要基于現(xiàn)收現(xiàn)付原則的養(yǎng)老金制度，本質(zhì)上是社會(huì)對(duì)老年人過去勞動(dòng)成果的補(bǔ)償。這種制度設(shè)計(jì)在人口年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕、勞動(dòng)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有較大作用的發(fā)展階段運(yùn)行良好。但在人口老齡化和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力變化雙重因素作用下，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度必然是不可持續(xù)的。  

在延遲退休年齡這一大方向已確定的背景下，政府可以首先嘗試逐步推行靈活的彈性退休制度，即在保證退休年齡下限基本不變的前提下，適當(dāng)提高部分勞動(dòng)人口退休年齡的上限值，并尊重個(gè)人（被雇傭方）和企事業(yè)單位（雇傭方）對(duì)退休時(shí)間的雙向選擇，逐步實(shí)現(xiàn)退休年齡彈性化，逐漸淡化由國家硬性規(guī)定退休年齡的制度安排。

同時(shí)，逐步把“退休年齡”的提法轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)取全額養(yǎng)老金的最低年齡”，并遵循“早減晚增”（提取養(yǎng)老金的年齡每提前一年，按一定比例減發(fā)；每推遲一年，按一定比例增發(fā)）原則，用以規(guī)范不同退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)比例，以保障和激勵(lì)更多老年人口在力所能及的前提下積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，盡可能推遲提取養(yǎng)老金，緩和短時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老金提取的沖擊效應(yīng)，延后低齡老年群體由生產(chǎn)性人口向純消費(fèi)性人口轉(zhuǎn)化的時(shí)間窗口的到來。

第四，延遲退休年齡政策的推行應(yīng)兼顧不同勞動(dòng)力市場的特征并重視外部環(huán)境的變化。

目前學(xué)者們?cè)谟懻撗舆t退休與勞動(dòng)力市場的關(guān)系時(shí)都是將勞動(dòng)力市場作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來對(duì)待，并未加以嚴(yán)格區(qū)分。

但通常來講，流動(dòng)性較差、勞動(dòng)力就業(yè)規(guī)模缺乏彈性的勞動(dòng)力市場比較容易受到延遲退休政策的負(fù)面影響。在這樣的市場，延遲退休帶來的低齡老年勞動(dòng)力供給增加會(huì)導(dǎo)致有限就業(yè)空間被擠占，與青年群體的就業(yè)形成交集。流動(dòng)性較好、勞動(dòng)力就業(yè)規(guī)模彈性較大、更具靈活性的勞動(dòng)力市場則受延遲退休政策的負(fù)面影響較小。

另外，在某些勞動(dòng)力市場，新增的低齡老年勞動(dòng)力需要配給相應(yīng)的輔助崗位，會(huì)由于延遲退休的推行帶來新增就業(yè)崗位，從而對(duì)就業(yè)市場帶來積極影響。

因此，不同的勞動(dòng)力市場對(duì)于延遲退休的政策敏感度不同，在政策實(shí)施中應(yīng)從受延遲退休政策影響較小的勞動(dòng)力市場開始試點(diǎn)推行改革。

第五，延遲退休需要整體性的制度和政策的配套。

延遲退休的改革不僅僅是退休年齡的制度安排，還需要對(duì)一系列現(xiàn)存制度、政策和項(xiàng)目的整體性改革和完善。

首先，我國目前實(shí)施的《老年人權(quán)益保障法》明確“老年人是指六十周歲以上的公民”。雖然法律已經(jīng)規(guī)定了老年人口可以提供咨詢服務(wù)，依法參與科技開發(fā)和應(yīng)用，依法從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)等，但在延長退休年齡的改革過程中，過渡期老年人口參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)益保障需要更加明確和精準(zhǔn)的規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)涵蓋更廣泛的法律內(nèi)容。

其次，考慮到我國老年人有隔代照料孫輩的傳統(tǒng)，因目前女性生育機(jī)會(huì)成本較高，社會(huì)托幼服務(wù)缺乏，延遲退休年齡可能沖抵全面三孩政策推行的效果。因此，在制定和實(shí)施延遲退休政策時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮大力發(fā)展社會(huì)化托育服務(wù)、適時(shí)出臺(tái)如“男性產(chǎn)假”、家庭稅收減免計(jì)劃及消除育齡女性就業(yè)市場隱形歧視等一攬子配套政策和公共服務(wù)。

最后，政府應(yīng)推動(dòng)終身學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行主要以休閑娛樂為主的老年教育體系進(jìn)行適應(yīng)性改革，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織廣泛參與到終身教育特別是老年職業(yè)教育中，以幫助老年勞動(dòng)力在其職業(yè)生涯晚期仍能跟上科技發(fā)展的步伐并繼續(xù)具有被雇傭的能力。

（本文原題“退休年齡改革：社會(huì)觀念的變革與制度實(shí)踐的創(chuàng)新”，原載《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第3期。經(jīng)授權(quán)刊用，并由作者對(duì)原文進(jìn)行一定刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）