近年來，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民發(fā)現(xiàn)以往常見的“城管隊(duì)”不見了，一個(gè)叫做“綜合執(zhí)法局”的部門開始承擔(dān)起了規(guī)范街道經(jīng)營，處理違搭亂建等基層日常工作。這個(gè)綜合執(zhí)法局有局長、副局長、辦事員，原來城管隊(duì)伍也轉(zhuǎn)作綜合執(zhí)法局的工作人員。局，一般是縣級(jí)才有的配置，為什么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也有一個(gè)綜合執(zhí)法局呢？這要追溯到基層行政的一個(gè)新變化——權(quán)力下放。

近日筆者在黃淮海地區(qū)的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，權(quán)力下放在基層治理實(shí)踐中存在若干值得注意的現(xiàn)象。 

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局帶來的新變化

2016年，該鎮(zhèn)就開始了權(quán)力下放的試點(diǎn)。以該鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局為例，目前，該鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局共有局長1人，副局長2人，辦事人員6人。其中，局長、一位副局長和一位辦事人員為公務(wù)員編制，其余三位為事業(yè)編制。除此之外，還有輔助人員18人，全部是臨時(shí)招聘人員。這17人來自綜合行政執(zhí)法改革之前的城管隊(duì)，改革后成為綜合執(zhí)法局的輔助人員。本鎮(zhèn)承接市級(jí)的“權(quán)力下放”的具體賦權(quán)清單有47項(xiàng)，屬于綜合治理范圍的有：勞動(dòng)監(jiān)察、政區(qū)執(zhí)法、違建整治三項(xiàng)主要工作。除此之外還有平安建設(shè)、網(wǎng)格化治理、鐵路護(hù)線、信訪維穩(wěn)等工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局成立之后，基層綜合行政執(zhí)法方面的工作有如下明顯改變：其一，基層工作有了法律支持，方便工作的執(zhí)行與開展。以處理城市違建工作為例，據(jù)工作人員所述，在權(quán)力下放之前，鎮(zhèn)只有下達(dá)《限期整改通知書》的權(quán)力，但沒有下達(dá)《行政處罰決定書》的權(quán)力，這就導(dǎo)致在處理違建問題時(shí)，基層工作因無權(quán)所依導(dǎo)致工作停留在“通知”環(huán)節(jié)而難以進(jìn)行到“操作”環(huán)節(jié)。相應(yīng)的情況是，如果下決心要處理違建問題，是直接通過城管隊(duì)“直接上”的方式，這是不完全符合法律法規(guī)流程的“特殊的手段”。這種迅速粗暴的方式從結(jié)果上來看確實(shí)“整治”了違建，但終究是一種灰色的治理手段，并不能作為一種基層治理的長效機(jī)制。在權(quán)力下放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了完整的行政執(zhí)法權(quán)力，可以通過符合法律法規(guī)賦權(quán)的完整流程去處理如違建等治理工作，讓基層有了一個(gè)“行政法律的抓手”。

其二是推動(dòng)了基層治理的正規(guī)化與現(xiàn)代化。上述有法可依，照章辦事是一個(gè)方面的表現(xiàn)，另一方面則體現(xiàn)在日常行政工作實(shí)踐中。改革后，基層的行政執(zhí)法工作隊(duì)伍有了統(tǒng)一的制服與執(zhí)法證。在具體操作中嚴(yán)格保證執(zhí)法記錄完整可靠，有專門的行政執(zhí)法記錄與卷宗檔案存檔。這一改變?cè)谒茉旎鶎有姓?duì)伍形象正規(guī)化，工作規(guī)范化是具有進(jìn)步意義的。 

權(quán)力下放為什么會(huì)“接不住，用不好”

筆者也注意到，在基層綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中也存在若干突出問題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層辦事人員客觀上能力有限，導(dǎo)致上級(jí)下放的行政權(quán)力面臨“接不住，用不好”的困境。人員的專業(yè)能力不足。在該鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的六位正式工作人員中，既熟悉法律又熟悉基層工作實(shí)際的人員太少。這六位人員沒有一位是法學(xué)或相關(guān)專業(yè)出身，僅有一位年輕辦事人員以跨專業(yè)身份通過了法考，而且是2020年才進(jìn)入鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，實(shí)際治理經(jīng)驗(yàn)有限。放眼全鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，總共也僅有三位工作人員是修習(xí)法學(xué)專業(yè)或通過了法考，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的基層行政執(zhí)法業(yè)務(wù)難以找到足夠多的專業(yè)人員。這就導(dǎo)致該鎮(zhèn)在行政執(zhí)法工作方面不僅僅是人員的專業(yè)能力不足，而且難以得到外部的專業(yè)性幫助。

第二是辦事人員數(shù)目太少，事務(wù)項(xiàng)目較多，導(dǎo)致疲于應(yīng)付。六位工作人員要負(fù)責(zé)包括勞動(dòng)監(jiān)察、政區(qū)執(zhí)法、違建整治等七八類基層工作，而且要嚴(yán)格按照流程執(zhí)行，無形中提高了工作量。18位臨聘人員因是沿襲了舊有的城管隊(duì)人員配置，僅能按部就班地負(fù)責(zé)治理占道經(jīng)營，處理違章建筑等有限工作，無法作為有生力量支援全部的工作。

最后，上級(jí)縣市的對(duì)接支援較少，按照改革規(guī)劃上級(jí)縣司法所法律科設(shè)有兩位指導(dǎo)人員負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法，但這兩位指導(dǎo)人員也同樣沒有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)上無法進(jìn)行專業(yè)性指導(dǎo)，這就加劇了基層行政執(zhí)法專業(yè)性不足，能力水平有限的困境。 

綜合執(zhí)法工作悖論之“小事管不好”

“小事管不好”是指在具體的執(zhí)行層面尺度難以難捏，執(zhí)法的規(guī)則強(qiáng)制性與基層生態(tài)的靈活性具有對(duì)立性。如果執(zhí)法尺度松了則效果不大，尺度嚴(yán)了則激化矛盾。事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)有其自發(fā)形成的，約定俗成的社會(huì)習(xí)慣與運(yùn)行樣態(tài)。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商鋪大多會(huì)在門店外的空地上擺放經(jīng)營，在基層看來這就是一種違規(guī)占道經(jīng)營的現(xiàn)象，但也是符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)運(yùn)行習(xí)慣的小事。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種經(jīng)濟(jì)水平較低，消費(fèi)點(diǎn)集中的社會(huì)市場(chǎng)環(huán)境中，在店外經(jīng)營是商戶們收益最大化的商業(yè)行為。居民們也不會(huì)認(rèn)為這種行為會(huì)對(duì)自己的日常生活造成不良影響。甚至對(duì)電動(dòng)車銷售等這類需要較大面積來擺放商品的商戶來說，在門店外擺放車輛等經(jīng)營行為是一種理所當(dāng)然的選擇。在綜合行政執(zhí)法改革之前，城管隊(duì)也保持著一種治理默契，不會(huì)將其不切實(shí)際地全部杜絕。

但是在改革之后，用正規(guī)的行政執(zhí)法手段去整治違規(guī)經(jīng)營的問題就會(huì)面臨群眾不理解的情況，群眾在第一時(shí)間難以理解為什么一種約定俗成的行為是“違法的”。對(duì)其進(jìn)行罰款，群眾也難以接受，面對(duì)行政處罰選擇行政復(fù)議維權(quán)的次數(shù)也多起來，一旦處理不好基層就要多一筆行政復(fù)議敗訴的記錄。而對(duì)執(zhí)法人員來說，處理違規(guī)占道經(jīng)營這種小事要按規(guī)定寫作卷宗以作存檔使用，這也是一種負(fù)擔(dān)，而且一定程度上用行政執(zhí)法手段去處理違規(guī)占道經(jīng)營的現(xiàn)象會(huì)有基層行政資源浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。而如果把尺度放松，用口頭勸說方式進(jìn)行處理，則又會(huì)無力化。

在調(diào)研中，工作人員就回憶到，在權(quán)力下放之初，群眾不理解的現(xiàn)象很多，在試點(diǎn)兩年多后，群眾才逐漸習(xí)慣，但這也是在基層行政執(zhí)法中放松尺度達(dá)成新的默契的結(jié)果。 

綜合執(zhí)法工作悖論之“大事管不了”

“大事管不了”是指當(dāng)遇到如勞動(dòng)監(jiān)察、違建整治等等問題時(shí)，難以處理。根據(jù)調(diào)研情況，基層綜合行政執(zhí)法部門至今還未有處理勞動(dòng)監(jiān)察的卷宗記錄。而違建整治則會(huì)面臨更多阻力，如處理違建建筑的流程過長。按照改革后的處理流程，處理一件次違建建筑，首先要經(jīng)由日常排查或群眾舉報(bào)得知有違建建筑，然后對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查談話，勘察違建建筑，確定證據(jù)，進(jìn)一步下達(dá)《限期整改通知書》，如果沒有改正，則會(huì)進(jìn)一步下達(dá)《行政處罰決定書》，在3至7個(gè)工作日進(jìn)行執(zhí)法處理。如果當(dāng)事人仍拒不配合，則下達(dá)《強(qiáng)制執(zhí)行決定書》，進(jìn)行強(qiáng)制拆除。在處理之后，還要經(jīng)過60天的行政復(fù)議期與6個(gè)月的行政訴訟期。在這之后，確定行政處理是合法合規(guī)的才能算是處理完成。

調(diào)研了解到，這些步驟給了違建行為很多漏洞可鉆。在當(dāng)?shù)鼐统霈F(xiàn)了若干起建筑被強(qiáng)制拆除后，在行政復(fù)議期與行政訴訟期進(jìn)行復(fù)建的情況，利用流程時(shí)間差鉆漏子的方式達(dá)到事實(shí)上的獲利。對(duì)于這種情況，工作人員也坦陳“不知道怎么辦，全縣都沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。鉆程序漏子暫時(shí)不知道如何處理——除非指望他們自己把違章建筑砸了（笑）”。需要補(bǔ)充的是，違章建筑因涉及的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大，當(dāng)事人為了保護(hù)自己的不當(dāng)利益也會(huì)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。如聯(lián)合多家違建戶，將單一違建行為復(fù)雜化，來使基層行政執(zhí)法工作的成本上升，給工作人員的取證、處罰、執(zhí)行等方面帶來麻煩，讓本就人手不足的工作人員疲于應(yīng)付?；蛘咧苯觿?dòng)用關(guān)系給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼“請(qǐng)多關(guān)照”，讓違建建筑“瞞天過?！?。哪怕是經(jīng)過流程，順利解決了違建建筑，也會(huì)面臨當(dāng)事人雖不占理，但也因心里不平衡，出現(xiàn)“為什么只處理我不處理其他人”等想法而抱有對(duì)抗情緒。根據(jù)該地的工作實(shí)際情況，很多違建處理流程都卡在了下達(dá)通知書階段就不了了之了。 

綜合執(zhí)法走出當(dāng)前困境的新思路

筆者認(rèn)為，“權(quán)力下放”的關(guān)鍵不在于簡(jiǎn)單地“賦權(quán)”，從量上賦予權(quán)力，而應(yīng)重視實(shí)效，在“質(zhì)”上提升基層的治理能力，如提升工作人員法律知識(shí)儲(chǔ)備等，能夠切實(shí)地在復(fù)雜靈活的基層社會(huì)生態(tài)中處理好各方關(guān)系，提升具體事務(wù)的實(shí)操能力。

在本次調(diào)研中，筆者所接觸到的基層工作人員們就以自身的經(jīng)歷為例子，述說了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層難以吸引人才的困境。在年輕一代公務(wù)員們看來，相比在城市單位工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作待遇與生活質(zhì)量都會(huì)面臨下降。一位訪談對(duì)象從市區(qū)調(diào)任鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，月收入了縮減近一千元。此外，每日往返市區(qū)家庭與鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局之間，駕車單程耗費(fèi)一個(gè)小時(shí)，每月還要多花費(fèi)近一千元的油費(fèi)。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)期過長，晉升途徑有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)五年服務(wù)期在本鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的年輕工作人員看來是“太長了，把年輕人都拖毀了?！鄙踔脸霈F(xiàn)過不等五年期滿便離職的情況。

晉升途徑主要有三種：熬年限升副科。這就要付出更大的時(shí)間成本以及等職位的空位。本鎮(zhèn)最年輕的一個(gè)例子，在升到副科時(shí)已經(jīng)33歲了?；蛘呤钦{(diào)走，但不確定性很強(qiáng)。本區(qū)借調(diào)、抽調(diào)的情況還是比較頻繁的，但直接調(diào)動(dòng)的例子就不多見了。最后是在五年服務(wù)期結(jié)束之后，通過公務(wù)員遴選考試去更高級(jí)別單位任職。但受限于基層日常工作對(duì)年輕人學(xué)習(xí)備考精力的客觀占用，以及遴選考試的不確定性，本鎮(zhèn)還沒有成功考走的先例。同樣地，基層日常工作“上面千根線，下面一根針”，任務(wù)多、責(zé)任重的特點(diǎn)也會(huì)讓很多有能力的年輕人打退堂鼓，不愿讓自己受限于繁瑣的日常事務(wù)之中。

由此可見，基層需要有能力、有覺悟的新生力量。破除基層專業(yè)人才稀缺困局，對(duì)癥下藥的建議有以下幾點(diǎn)。

其一，基層需要年輕人，但年輕人也需要正常流動(dòng)。以本鎮(zhèn)年輕公務(wù)員的自身體會(huì)為例，五年的服務(wù)期確實(shí)太長了些，縮減到三年左右是一個(gè)兼顧基層服務(wù)與自身發(fā)展的比較合適的時(shí)間長度。

其二，要保證年輕一代公務(wù)員的升職機(jī)會(huì)合理充足。調(diào)動(dòng)系統(tǒng)可以進(jìn)一步完善，增強(qiáng)人員流動(dòng)活力，達(dá)到各居其位各“適”其職的效果。對(duì)于參與遴選考試的基層年輕公務(wù)員，可適度減少工作安排方便備考，基層工作的人事生態(tài)要更多地給予他們幫助與理解，而不應(yīng)當(dāng)具有違背意愿強(qiáng)行留人或視之為不老實(shí)等想法。

其三，可繼續(xù)探索基層工作的專業(yè)化與高效化改革方向。多設(shè)置專業(yè)對(duì)口崗位，讓有能力的年輕人有用武之地，發(fā)揮他們的專業(yè)技術(shù)能力。同時(shí)科學(xué)精簡(jiǎn)基層工作，避免工作精力過度內(nèi)耗。

最后，適度提高工作待遇。在今日社會(huì)，年輕人普遍面臨著更大的生活壓力，更高的經(jīng)濟(jì)支出要求。他們更加需要一個(gè)穩(wěn)定可靠的事業(yè)起步基礎(chǔ)。為了能夠留住基層現(xiàn)有的專業(yè)人才資源，并且在將來還能對(duì)社會(huì)中潛在的或在體制內(nèi)但還沒進(jìn)入基層工作的專業(yè)人才具有一定吸引力，有必要進(jìn)一步討論切實(shí)有效的基層公務(wù)員待遇改革方案并加以有效實(shí)行。

（作者李景宜系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究生）