作為全世界救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)最為豐富的軍隊(duì)之一，日本自衛(wèi)隊(duì)的紙面救災(zāi)能力相當(dāng)強(qiáng)大。加之日本民族善于計(jì)劃，因此，自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)準(zhǔn)備可謂面面俱到，有很多值得學(xué)習(xí)的地方。

當(dāng)然，善于談兵的趙括，實(shí)戰(zhàn)中未必是合格的將領(lǐng)，日本自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)能力和準(zhǔn)備，很多也僅停留在口頭和紙面上。2011年日本東北大地震中，日本自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)中暴露出大量問題，不但沒有阻止福島核災(zāi)難的發(fā)生，還數(shù)次出現(xiàn)拒絕命令、不愿參與救災(zāi)的情況。事后，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行了一定檢討和改革，從這次熊本地震來看，自衛(wèi)隊(duì)的實(shí)際救災(zāi)能力似乎有所提升，至少在態(tài)度上端正了很多。

自衛(wèi)隊(duì)如何參與救災(zāi)

作為世界上遭受地震災(zāi)害最為頻繁的國(guó)家，日本在地震應(yīng)對(duì)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。作為日本國(guó)家安全核心支柱的自衛(wèi)隊(duì)，在抗震救災(zāi)方面，同樣是當(dāng)之無愧的頂梁柱。根據(jù)日本現(xiàn)有災(zāi)害對(duì)策法律，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》和《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》，地震發(fā)生之后，各級(jí)政府有多個(gè)渠道向內(nèi)閣防衛(wèi)大臣或防衛(wèi)大臣指定的人員提出調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)的請(qǐng)求。

市町村長(zhǎng)，作為日本最基層的官員，在地震發(fā)生后，有義務(wù)盡快向上級(jí)報(bào)告情況，并視情況向上一級(jí)的都道府縣知事、海上保安廳長(zhǎng)官、管區(qū)海上保安本部長(zhǎng)或空港事務(wù)所長(zhǎng)請(qǐng)求調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)參與救災(zāi)，在極端條件下，市町村長(zhǎng)可越級(jí)直接向防衛(wèi)大臣提出申請(qǐng)。都道府縣知事、海上保安廳長(zhǎng)官、管區(qū)海上保安本部長(zhǎng)以及空港事務(wù)所長(zhǎng)接到災(zāi)害通報(bào)后，可根據(jù)情況，向防務(wù)大臣或其指定人員請(qǐng)求調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)參與救災(zāi)。

考慮到逐級(jí)上報(bào)可能會(huì)耽誤災(zāi)害發(fā)生之初最寶貴的救災(zāi)時(shí)間，自2007年，即平成19年開始，日本修改了災(zāi)害對(duì)策法律，規(guī)定在緊急情況下，防務(wù)大臣或其指定人員在尚未接到下級(jí)派遣自衛(wèi)隊(duì)請(qǐng)求時(shí)，仍可直接向?yàn)?zāi)區(qū)派出自衛(wèi)隊(duì)投入救災(zāi)。

除了規(guī)定請(qǐng)求調(diào)派自衛(wèi)隊(duì)的途徑和具體步驟之外，日本的災(zāi)害對(duì)策法律法規(guī)，還對(duì)提出申請(qǐng)的方式及申請(qǐng)應(yīng)包括的內(nèi)容作了較為細(xì)致的規(guī)定。都道府縣知事等地方官員可采用通常的公文方式提出申請(qǐng)，緊急情況下可采用電話甚至口頭申請(qǐng)的方式，但必須補(bǔ)交正式的申請(qǐng)公文。無論采取何種申請(qǐng)手段，申請(qǐng)都應(yīng)該包括災(zāi)害的狀態(tài)、申請(qǐng)的原因、希望自衛(wèi)隊(duì)參與救災(zāi)的起止時(shí)間和行動(dòng)區(qū)域。另外，地方官員在提出調(diào)派申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)盡量說明轄區(qū)內(nèi)是否有自衛(wèi)隊(duì)駐地，或是可以提供給救災(zāi)部隊(duì)作為前進(jìn)基地的地點(diǎn)。

理論上說，日本現(xiàn)有的這套多方請(qǐng)求-派遣體制能夠避免逐級(jí)評(píng)估災(zāi)害等級(jí)的拖沓，使自衛(wèi)隊(duì)能盡早了解災(zāi)區(qū)情況，盡快出發(fā)投入抗災(zāi)搶險(xiǎn)，盡量將主要力量投入受災(zāi)最重的地區(qū)。但實(shí)際上，在2011年東北大地震中，自衛(wèi)隊(duì)并沒有較早發(fā)現(xiàn)福島核災(zāi)難的跡象。

而在這次熊本地震中，熊本縣知事在4月14日22時(shí)40分，便向陸自第8師團(tuán)提出了調(diào)派自衛(wèi)隊(duì)的請(qǐng)求，距地震發(fā)生僅過去1小時(shí)14分；而防衛(wèi)大臣反應(yīng)更快，在21點(diǎn)36分已經(jīng)做出了指示，22點(diǎn)10分成立防衛(wèi)省災(zāi)害專門對(duì)策本部。從數(shù)據(jù)上說，這應(yīng)該是日本防衛(wèi)省的最好成績(jī)了。由此可見，2011年日本東北大地震對(duì)日本朝野的觸動(dòng)很大，當(dāng)時(shí)防衛(wèi)省在地震爆發(fā)后數(shù)小時(shí)建立災(zāi)害專門本部，但在隨后的救災(zāi)中領(lǐng)導(dǎo)不力，事后遭到了各方的批評(píng)。

自衛(wèi)隊(duì)救災(zāi)部隊(duì)的派遣

由于受到和平憲法約束，以及對(duì)歷史上部隊(duì)獨(dú)走架空政府行為的恐懼，自衛(wèi)隊(duì)部隊(duì)即便是在救災(zāi)調(diào)動(dòng)方面，也受到頗多限制。1995年之前，自衛(wèi)隊(duì)只能在接到防衛(wèi)省正式命令之后，方可進(jìn)行調(diào)動(dòng)。1995年之后，吸取了阪神、淡路大地震教訓(xùn)而修改的災(zāi)害對(duì)策法律，規(guī)定了幾種自衛(wèi)隊(duì)部隊(duì)可自發(fā)進(jìn)入災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)行動(dòng)的特殊情況。

首先，通訊保障等部隊(duì)在救災(zāi)部隊(duì)需要通訊和情報(bào)保障的情況下可自發(fā)參與救災(zāi)；其次，當(dāng)都道府縣知事確認(rèn)救災(zāi)任務(wù)極為緊急而艱巨，自衛(wèi)隊(duì)派出的部隊(duì)又不足與完成救災(zāi)任務(wù)的情況下，自衛(wèi)隊(duì)可自發(fā)派出增援部隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)；此外，緊急的人命救助或防衛(wèi)省及自衛(wèi)隊(duì)自身設(shè)施附近發(fā)生火災(zāi)等災(zāi)害的情況下，自衛(wèi)隊(duì)部隊(duì)有義務(wù)盡快參與救援行動(dòng)。

在這次地震中，第一批兩架F-2是在21點(diǎn)47分起飛，飛往災(zāi)區(qū)收集情報(bào)，比熊本方面提出請(qǐng)求早了近一個(gè)小時(shí)。考慮到日本是全世界地震頻率最高的國(guó)家，自衛(wèi)隊(duì)對(duì)地震救災(zāi)可謂駕輕就熟，其反應(yīng)速度較快也在情理之中。而且本次地震并沒有發(fā)生海嘯這樣的次生災(zāi)害，航空自衛(wèi)隊(duì)基地受到的損失較小。

在逐步放開救災(zāi)部隊(duì)調(diào)動(dòng)限制的同時(shí)，考慮到抗災(zāi)救災(zāi)任務(wù)需要大批經(jīng)驗(yàn)豐富的人員參與，自衛(wèi)隊(duì)在2008年之后建立了“預(yù)備役人員災(zāi)難動(dòng)員體制”，通過立法授予防衛(wèi)大臣或其授權(quán)人員在災(zāi)難緊急情況下向擁有抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的預(yù)備役人員發(fā)布動(dòng)員命令的權(quán)利。既然“有聚”，自然“有散”，在救災(zāi)行動(dòng)結(jié)束之后，地方政府應(yīng)該向防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)提出正式的請(qǐng)求部隊(duì)撤離的申請(qǐng)，防衛(wèi)大臣或其指定的官員在收到地方政府的申請(qǐng)后，將會(huì)向參與救援的自衛(wèi)隊(duì)部隊(duì)發(fā)出停止行動(dòng)的命令，動(dòng)員令也將隨之解除。

此外，在特殊情況下，防衛(wèi)大臣和自衛(wèi)隊(duì)官員可以依據(jù)實(shí)際情況自主進(jìn)行撤退或停止行動(dòng)。這一規(guī)定在此前的日本東北大地震中引起了相當(dāng)大的爭(zhēng)議。

因?yàn)椋汕搀w系雖然看似完美，但在實(shí)際中，卻仍受制于中層尤其當(dāng)?shù)夭筷?duì)自身對(duì)形勢(shì)的判斷。某些情況下，自衛(wèi)隊(duì)指揮人員會(huì)優(yōu)先考慮所部人員和裝備的安全，因此在遭遇極度危險(xiǎn)的情況下，完全可能抗命拒絕出動(dòng)。當(dāng)然，這幾年，日本自衛(wèi)隊(duì)吸收2011年的教訓(xùn)，反應(yīng)速度有明顯提高，從14、15、16日三天的情況看，自衛(wèi)隊(duì)表現(xiàn)相當(dāng)積極。

自衛(wèi)隊(duì)的紙面救災(zāi)能力及準(zhǔn)備

作為世界上救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)最為豐富的部隊(duì)，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)很注意對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，因此，自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)方面的計(jì)劃和準(zhǔn)備幾乎一年一變，雖然每次改動(dòng)不大，但所有修正均是依據(jù)前一年國(guó)內(nèi)救災(zāi)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)。

例如，在救災(zāi)部隊(duì)出發(fā)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的準(zhǔn)備上，在1995年，即平成7年之前，自衛(wèi)隊(duì)傾向于在接到命令之后立刻出動(dòng)。但1995年的阪神淡路大地震給自衛(wèi)隊(duì)上了一課。在大地震發(fā)生之后，反應(yīng)最為敏捷的陸上自衛(wèi)隊(duì)第36步兵連隊(duì)在數(shù)分鐘內(nèi)便沖向?yàn)?zāi)區(qū)，準(zhǔn)備參與救災(zāi)行動(dòng)，可惜缺乏預(yù)先準(zhǔn)備，單憑一股狂熱沖進(jìn)災(zāi)區(qū)的自衛(wèi)隊(duì)，到達(dá)災(zāi)區(qū)之后，發(fā)現(xiàn)道路幾乎完全斷絕，各種通訊設(shè)施盡毀，救災(zāi)部隊(duì)因此成為瞎子和聾子，完全不能了解整個(gè)災(zāi)區(qū)的情況，又缺乏足夠的機(jī)械進(jìn)行開掘和救災(zāi)。更糟糕的是，各級(jí)地方政府出于各種原因未能提供準(zhǔn)確和真實(shí)的災(zāi)區(qū)情況，導(dǎo)致自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)中表現(xiàn)差強(qiáng)人意，受到了當(dāng)時(shí)朝野和媒體的廣泛批評(píng)。

因此，阪神、淡路大地震之后，自衛(wèi)隊(duì)在去往災(zāi)區(qū)之前，更重視對(duì)災(zāi)區(qū)情況的綜合調(diào)查，甚至不惜為此延后部隊(duì)的出發(fā)時(shí)間。從效果上說，這套理論可謂“雙刃劍”，它一方面保證自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)過程中不至于出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p失，但另一方面在遭遇嚴(yán)重地震及可怕次生災(zāi)害情況下，自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)延誤將很可能導(dǎo)致災(zāi)區(qū)大批本可以得到救援的遇難者喪失獲救的機(jī)會(huì)。

此外，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)還吸取了歷次地震中缺乏全局調(diào)配、自衛(wèi)隊(duì)盲目進(jìn)入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致派遣混亂顧此失彼的教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)157座陸上自衛(wèi)隊(duì)基地，詳細(xì)規(guī)定了各基地部隊(duì)的派遣范圍和前進(jìn)路線，爭(zhēng)取做到井然有序、有先有后、有主有次地投入救災(zāi)行動(dòng)。以基地為單位組織和準(zhǔn)備救災(zāi)部隊(duì)派遣行動(dòng)，也能比較容易地做到多兵種聯(lián)合行動(dòng)，各區(qū)域的陸上自衛(wèi)隊(duì)普通部隊(duì)都能得到足夠的特種部隊(duì)的支援，在車輛、工兵、通信和情報(bào)收集、補(bǔ)給和維護(hù)，醫(yī)療防疫甚至是NBC處理部隊(duì)方面，均能得到有力的支持和配合。在本次地震中，陸上自衛(wèi)隊(duì)第8偵察隊(duì)在22點(diǎn)19分向?yàn)?zāi)區(qū)派出了第一批6名偵查人員，22點(diǎn)42分第42步兵聯(lián)隊(duì)也派出了25人和三輛軍用車輛。在14日當(dāng)天，自衛(wèi)隊(duì)共動(dòng)員了約400人參與救災(zāi)。

考慮到日本內(nèi)陸多山地卻有綿長(zhǎng)海岸線的現(xiàn)實(shí)，海上艦艇和日本逐漸壯大的兩棲突擊兵力，可以代替陸上自衛(wèi)隊(duì)的車輛，完成救災(zāi)部隊(duì)和重型機(jī)械的投送任務(wù)。近年來世界上發(fā)生的數(shù)次海嘯災(zāi)害，更堅(jiān)定了自衛(wèi)隊(duì)將海上艦艇部隊(duì)投入救災(zāi)的決心。在這次地震中，海上自衛(wèi)隊(duì)在15日向?yàn)?zāi)區(qū)運(yùn)輸了上千條毛毯以及數(shù)千瓶飲用水。而隨著航空自衛(wèi)隊(duì)在情報(bào)偵察、通訊支撐和戰(zhàn)略運(yùn)輸方面的發(fā)展和進(jìn)步，日本防衛(wèi)省開始在救災(zāi)中更多投入救援機(jī)、運(yùn)輸機(jī)和偵察機(jī)部隊(duì)。尤其是航空自衛(wèi)隊(duì)的救援機(jī)部隊(duì)，近年來在日本各地的救災(zāi)行動(dòng)中始終是最耀眼的明星，民間甚至以其為素材創(chuàng)作了不少文藝作品，這也能從側(cè)面反映航空自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)行動(dòng)中將扮演越來越重要的角色。

在災(zāi)區(qū)情報(bào)收集及通訊保障方面，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)吸收阪神、淡路大地震救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，專門規(guī)定在發(fā)生5級(jí)以上地震的情況下，為了應(yīng)對(duì)可能的“情報(bào)收集受阻”，航空自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)主動(dòng)派出偵察機(jī)盡快進(jìn)入災(zāi)區(qū)上空收集一切情報(bào)，并將之傳遞給防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)，幫助決策者對(duì)災(zāi)情盡快做出正確判斷。這一次地震中，除最先觸動(dòng)的筑城基地第8航空?qǐng)F(tuán)外，在地震發(fā)生后37分鐘，海上自衛(wèi)隊(duì)也派出了一架SH-60進(jìn)行情報(bào)收集工作。

考慮到空中偵察受到環(huán)境和氣象條件的限制，電子監(jiān)聽等技術(shù)手段也難以保證了解災(zāi)區(qū)第一線真實(shí)情況。防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)又決定，利用在鄉(xiāng)的復(fù)員軍人和其他有救災(zāi)手段的地方公共團(tuán)體的負(fù)責(zé)人員，以擔(dān)任“災(zāi)情聯(lián)絡(luò)員”的角色，為防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)提供第一手的、較為專業(yè)而真實(shí)的災(zāi)區(qū)情報(bào)。

經(jīng)過多年的救災(zāi)實(shí)踐，以及不斷召開定期的中央防災(zāi)會(huì)議、特別會(huì)議，如2009年4月27日專門召開的都道府縣防災(zāi)危機(jī)管理主管部局長(zhǎng)同自衛(wèi)隊(duì)、日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)高層的意見交換會(huì)等，乃至各類有科學(xué)界尤其是地震研究界參加的研討會(huì)議，日本防衛(wèi)省逐漸確定了應(yīng)對(duì)大規(guī)模地震的各種救災(zāi)和應(yīng)對(duì)計(jì)劃。對(duì)于某些可能造成極為嚴(yán)重后果的超級(jí)地震，如“東海大地震”即“首都直下型地震”，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)還專門制定了針對(duì)性極強(qiáng)的救災(zāi)計(jì)劃。

同時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)也逐漸明確了自己可以動(dòng)員的最大救災(zāi)力量，并根據(jù)地震等災(zāi)害的等級(jí)，確定了部隊(duì)派遣規(guī)模。在一般的5級(jí)以上地震救災(zāi)中，陸上自衛(wèi)隊(duì)的157座基地被分為五個(gè)方面隊(duì)，即“陸自北部方面隊(duì)”、“東北方面隊(duì)”、“東部方面隊(duì)”、“西部方面隊(duì)”和“陸自中部方面隊(duì)”，各自下轄由人員車輛、NBC防護(hù)及防疫部隊(duì)和排爆部隊(duì)組成的完整救災(zāi)隊(duì)伍，隨時(shí)準(zhǔn)備就近向轄區(qū)中的災(zāi)區(qū)派出救援部隊(duì)。海上自衛(wèi)隊(duì)則在各地方總部編制下專門指定了1艘先導(dǎo)艦、航?；氐膫刹鞕C(jī)和救難機(jī)也隨時(shí)待命，空自方面除了建立專門的航空救援中隊(duì)和緊急空運(yùn)部隊(duì)外，各航空基地也有數(shù)量不等的救援機(jī)和運(yùn)輸機(jī)待命。

針對(duì)自衛(wèi)隊(duì)抗災(zāi)假定中的“首都直下型大地震”這類極端嚴(yán)重震災(zāi)，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)分別計(jì)算出海陸空自衛(wèi)隊(duì)的最大動(dòng)員能力。陸上自衛(wèi)隊(duì)將會(huì)在保證各要點(diǎn)留有最低規(guī)模的衛(wèi)戍警戒部隊(duì)的情況下，集中所有能集結(jié)的部隊(duì)，共約11萬人，組成五個(gè)方面隊(duì)全部投入救災(zāi)。部分特殊部隊(duì)，如排爆及NBC救援部隊(duì)，需要在接到命令之后1小時(shí)內(nèi)完成出發(fā)準(zhǔn)備。

海上自衛(wèi)隊(duì)在集中災(zāi)區(qū)附近全部艦船和飛機(jī)的情況下，可集結(jié)大約60艘艦船和50架各型飛機(jī)。航空自衛(wèi)隊(duì)將派出飛機(jī)到達(dá)災(zāi)區(qū)上空，提供情報(bào)和通訊支援，并投入30架左右的運(yùn)輸機(jī)、25架救援機(jī)及15架偵察機(jī)。換言之，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)完全動(dòng)員的情況下，最多可以派出11萬人的地面部隊(duì)向受災(zāi)區(qū)域集中，海上自衛(wèi)隊(duì)與航空自衛(wèi)隊(duì)可以派出60艘左右的艦船和120架偵察機(jī)、救援機(jī)和運(yùn)輸機(jī)用于救災(zāi)。

而在這次地震中，截止到4月16日23點(diǎn)50分，日本自衛(wèi)隊(duì)動(dòng)員了約15000名士兵、69架飛機(jī)和11艘艦艇。整體動(dòng)員效率，尤其是防衛(wèi)省自身的動(dòng)員速度遠(yuǎn)超過2011年日本東北大地震。