新加坡是世界最富有的國(guó)家之一（人均GDP高達(dá)5.6萬(wàn)美元），也是著名的公交都市，有著全世界最為嚴(yán)格的小汽車管控政策。目前，新加坡高峰期的公交分擔(dān)率為63%，這已經(jīng)是一個(gè)很不錯(cuò)的數(shù)字，卻又制訂了75%的新目標(biāo)——超過中國(guó)大陸的任何一個(gè)城市。新加坡不僅公交系統(tǒng)較完善，出租車擁有水平也在全世界名列前茅（千人擁有率高達(dá)5.2輛）。

發(fā)軔于美國(guó)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)專車風(fēng)暴，也吹到了新加坡這個(gè)東南亞島國(guó)。Uber三年前進(jìn)入新加坡。對(duì)如何管制這個(gè)新興行業(yè)，與世界各國(guó)的城市一樣，新加坡也產(chǎn)生了很多爭(zhēng)議。作為素以行政效率聞名的城市國(guó)家，新加坡監(jiān)管當(dāng)局不斷給出解決方案。

新加坡陸路交通局早在2015年6月，就通過媒體向公眾透風(fēng)，正在研究專車監(jiān)管議題。一年后，2016年4月12日，新加坡交通部高級(jí)政務(wù)部長(zhǎng)黃志明在國(guó)會(huì)演講時(shí)，正式公布了新加坡專車監(jiān)管政策。根據(jù)其公開方案，筆者總結(jié)，新加坡專車監(jiān)管的核心思路是“支持創(chuàng)新，平等競(jìng)爭(zhēng)，融合發(fā)展”。

公交都市新加坡

新加坡國(guó)土面積僅有720平方公里，常住人口約550萬(wàn)（其中公民340萬(wàn)），2014年的GDP約為3079億美元，人均GDP僅次于中東石油王國(guó)卡塔爾（210萬(wàn)人）和歐洲袖珍國(guó)家盧森堡（50萬(wàn)人）。

由于其國(guó)土面積狹小，公交優(yōu)先很早就被新加坡確立為國(guó)家戰(zhàn)略：一方面強(qiáng)硬管理小汽車私人交通，一方面大力發(fā)展有吸引力的公共交通服務(wù)。

早在1975年，新加坡率先實(shí)施擁擠收費(fèi)政策。1990年，新加坡又開創(chuàng)了小汽車配額管理（擁車證）。除了對(duì)私人小汽車的控制外，政府也通過大力發(fā)展有吸引力的公共交通服務(wù)，解決公眾出行需求。軌道交通已成為新加坡公共交通系統(tǒng)的主動(dòng)脈。目前，從中央市區(qū)任何一棟大樓到地鐵站，步行最多只需5分鐘，63%的高峰期出行都通過公共交通實(shí)現(xiàn)。

新加坡陸路交通局2013年的城市交通藍(lán)圖，提出了更有雄心的目標(biāo)，通過增建軌道交通、提高公共巴士服務(wù)頻率等，新加坡希望在2030年達(dá)到更高的目標(biāo)：80%的居民區(qū)離地鐵站最多只需10分鐘步行時(shí)間，75%的高峰期出行都通過公共交通完成。新加坡政府最近還提出展望，未來(lái)通過無(wú)人駕駛的迷你巴士，連接地鐵站和社區(qū)的“最后一公里”，按需提供高效便捷環(huán)保的門到門公共交通服務(wù)，促使絕大多數(shù)新加坡人逐漸放棄私人小汽車，讓新加坡成為共享出行的高效社會(huì)(car-lite society)。

新加坡各主要公共交通模式的日均搭乘人次變化趨勢(shì)圖。

盡管新加坡出租車擁有率全世界最高，統(tǒng)計(jì)上也將出租車納入公共交通，但事實(shí)上，出租車被定位成公共交通的補(bǔ)充。新加坡采取了類似針對(duì)私人小汽車的政策，對(duì)出租車予以限制。比如：出租車與私人小汽車一樣，要購(gòu)買擁車證，一個(gè)擁車證可高達(dá)8萬(wàn)新元左右（約人民幣40萬(wàn)元）；出租車需要額外的道路稅——相比私人小汽車，每年多出約2.5萬(wàn)元特別道路稅（注：文中“元”除特別注明，均以1:5的近年匯率平均值換算為人民幣）；出租車進(jìn)入中心城區(qū)同樣要繳擁堵費(fèi)（與倫敦的做法相左）。隨著公共交通發(fā)展，出租車在新加坡公共交通出行結(jié)構(gòu)中逐漸降低， 2014年，出租車占公共交通出行人次的13.5%，相比2005年，其占比降幅達(dá)30％。

出租車的“痛點(diǎn)”

目前，新加坡出租車行業(yè)約有2.8萬(wàn)輛出租車，有10萬(wàn)人持有出租車從業(yè)資格許可，平均每1000個(gè)常住人口有5.2輛出租車。全島設(shè)有277個(gè)出租車輪排站點(diǎn)，在高客流量的地方，方便人們排隊(duì)等候出租車。

新加坡出租車服務(wù)便捷、干凈、舒適。日均出租車出行人次約為100萬(wàn)，占公共交通出行人次的13.5%。由此可見，新加坡出租車服務(wù)水平已相當(dāng)高。

盡管如此，過去10年，新加坡的公共交通發(fā)展，以地鐵和公共巴士等集約型出行模式的增長(zhǎng)為主導(dǎo)。2005年到2014年，公共交通總客流量增長(zhǎng)了48%，其中地鐵增長(zhǎng)了109%，公共巴士增長(zhǎng)了35%，出租車只增長(zhǎng)了區(qū)區(qū)4.1%。

由于新加坡實(shí)施嚴(yán)格的私人交通控制政策，85％的民眾沒有自己的私人小汽車。而私人交通被嚴(yán)格控制，城市交通暢通，更凸顯了私人交通的優(yōu)勢(shì)，如速度、私密、便利等。另一方面，既然擁車證被嚴(yán)控，打車就成了多數(shù)新加坡人的日常選擇。

雖然新加坡并未控制出租車總數(shù)量，但控制了出租車公司車隊(duì)擴(kuò)張的速度（考核合格新進(jìn)者每年不得超過2%，實(shí)際已遠(yuǎn)高于私家車的增速0.5%）。盡管最高限額已高于其人口增長(zhǎng)速度（2014年新加坡人口僅增長(zhǎng)1.3%），且出租車擁有率世界領(lǐng)先，但仍無(wú)法適應(yīng)與交通服務(wù)潮汐特征相應(yīng)的高峰需求。高峰期打車難和司機(jī)拒載，這些出租車服務(wù)的世界通病，在新加坡同樣由來(lái)已久——這似乎是出租車行業(yè)的無(wú)解頑疾。

為破解難題，新加坡試圖實(shí)行價(jià)格激勵(lì)的手段，如設(shè)置訂車費(fèi)、高峰期附加費(fèi)、區(qū)域附加費(fèi)等。設(shè)置訂車服務(wù)，可調(diào)配空車去某些供應(yīng)不足的區(qū)域；加收25%的高峰期附加費(fèi)，是希望通過價(jià)格機(jī)制，緩解供不應(yīng)求的矛盾；區(qū)域附加費(fèi)，也是通過價(jià)格激勵(lì)，增加對(duì)一些供應(yīng)緊張的區(qū)域的車輛供應(yīng)。

然而，價(jià)格激勵(lì)機(jī)制沒有完全解決問題，甚至帶來(lái)新問題。而且其定價(jià)復(fù)雜得讓多數(shù)民眾看不懂。例如，出租車司機(jī)交給公司1.5-2元的信息服務(wù)費(fèi)后，可獲得余下的訂車費(fèi)（10-15元）。出租車在高峰期供不應(yīng)求時(shí)，部分司機(jī)優(yōu)先或只選擇訂車軟件派單，訂車費(fèi)實(shí)質(zhì)異化成第二項(xiàng)高峰期附加費(fèi)，讓站點(diǎn)排隊(duì)候車或試圖從街上揚(yáng)招的乘客更難招到出租車。

新加坡出租車車資結(jié)構(gòu)表

又如，高峰期附加費(fèi)和區(qū)域附加費(fèi)甚至成為部分司機(jī)拒載或通過訂車軟件挑單的動(dòng)因。每日下午5時(shí)至午夜，司機(jī)從市區(qū)接客出發(fā)，可以多向乘客收取15元區(qū)域附加費(fèi)。少數(shù)司機(jī)在高峰期只接受從市區(qū)某一地點(diǎn)前往市區(qū)另一地點(diǎn)的乘客（“起步”價(jià)為35元），以交接班為由，拒載其他乘客。甚至有些司機(jī)高峰期躲在市區(qū)某個(gè)角落，通過訂車軟件挑選去市區(qū)的訂單，收取“起步”價(jià)51.5元。

高峰期出租車從市區(qū)出發(fā)的起步價(jià)

此類服務(wù)質(zhì)量問題，雖是少數(shù)出租車司機(jī)導(dǎo)致，乘客偶爾的糟糕體驗(yàn)和媒體報(bào)道，卻影響了整個(gè)行業(yè)的服務(wù)聲譽(yù)。專車服務(wù)抓住這些痛點(diǎn)，沒有訂車費(fèi)、價(jià)格結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、比出租車便宜、通過乘客評(píng)價(jià)來(lái)監(jiān)督司機(jī)的服務(wù)質(zhì)量等，讓公眾和政府看到了出租車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升的機(jī)會(huì)。

專車興起

通過電話等傳統(tǒng)模式預(yù)約的電招出租車服務(wù)，在新加坡不是新事物。相比中國(guó)大陸各大城市，電招（包括電話、短信、固定終端、手機(jī)APP等）在新加坡發(fā)展得相當(dāng)好。根據(jù)陸路交通局的數(shù)據(jù)，全行業(yè)近三年電招量增加了近50％。新加坡最大的出租車公司、行業(yè)龍頭企業(yè)康福德高2014年（擁有全新加坡59.8%的出租車）每天電招量高達(dá)9.8萬(wàn)（車均日訂單約6個(gè)）。

由于新加坡設(shè)置的電招費(fèi)用，龐大的電招市場(chǎng)對(duì)出租車公司和司機(jī)意味著巨大的利益——而非只有成本。和中國(guó)情況一樣，GrabTaxi等東南亞本土互聯(lián)網(wǎng)公司，在新加坡，也從第三方出租車招車平臺(tái)起步，通過司機(jī)端補(bǔ)貼吸引既有出租車加入平臺(tái)（對(duì)康福德高之外的較小的出租車公司更有吸引力，因其電招系統(tǒng)效率相對(duì)低下）。解決供給端的初始規(guī)模后，互聯(lián)網(wǎng)公司以強(qiáng)大的營(yíng)銷能力，吸引需求端的乘客使用其約車系統(tǒng)，與供給端增長(zhǎng)形成良性循環(huán)。在第三方電招平臺(tái)沖擊下，康福德高2015年的電招量下降了4.2%。

以出租車電招為切入口，進(jìn)入出租車客運(yùn)市場(chǎng)后，這些互聯(lián)網(wǎng)公司又與約租車企業(yè)及租賃企業(yè)合作（如同中國(guó)同行的操作手法，一些個(gè)人車輛在平臺(tái)幫助下，轉(zhuǎn)移到約租車企業(yè)或租賃企業(yè)名下），利用這些公司的車輛，針對(duì)高峰期打車難、價(jià)格復(fù)雜、服務(wù)質(zhì)量的痛點(diǎn)，專車業(yè)務(wù)急速發(fā)展起來(lái)。

在新加坡，目前高峰時(shí)段，有8000-10000輛專車參與運(yùn)營(yíng)，數(shù)量幾乎是其出租車總量的1/3。市場(chǎng)基本由Uber和東南亞本土的GrabTaxi占據(jù)。專車從小眾低頻市場(chǎng)逐漸變?yōu)榇蟊姼哳l市場(chǎng)，對(duì)出租車行業(yè)形成很大挑戰(zhàn)。出租車企業(yè)也不斷要求政府檢討現(xiàn)有不公平的監(jiān)管機(jī)制，而專車本身的安全隱患（如司機(jī)沒有經(jīng)過警察部門的背景審查而從事公共服務(wù)）也促使了監(jiān)管部門研究出臺(tái)對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的專車的監(jiān)管政策。

監(jiān)管之路

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)的行業(yè)大變局，新加坡監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在應(yīng)對(duì)。2014年至今，新加坡已連續(xù)就第三方出租車電招平臺(tái)、順風(fēng)車、專車，出臺(tái)或提出了監(jiān)管政策。

2014年11月，新加坡交通部公布了第三方出租車電招平臺(tái)的監(jiān)管框架。其主要內(nèi)容包括：平臺(tái)應(yīng)獲得監(jiān)管部門許可（3年有效）；平臺(tái)每周向監(jiān)管部門提交電招數(shù)據(jù)；平臺(tái)只能調(diào)度有資質(zhì)的合法出租車和出租車司機(jī)；平臺(tái)應(yīng)該對(duì)收費(fèi)透明，且電招收費(fèi)不得超過出租車公司公布的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；手機(jī)APP不得強(qiáng)制乘客標(biāo)明目的地（防止司機(jī)挑客、拒載）；平臺(tái)應(yīng)提供相關(guān)客戶服務(wù),如失物招領(lǐng)、投訴處理等。GrabTaxi等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)此表示歡迎。

2015年2月，新加坡議會(huì)又通過了《道路交通法（合乘例外）》的修正法案，將符合規(guī)定的私人小汽車合乘（俗稱順風(fēng)車）從非法營(yíng)運(yùn)中豁免，法案對(duì)合乘定義非常清晰，主要界定標(biāo)準(zhǔn)包括：

1.合乘的發(fā)生是車主的順路行為；

2.車主不得在道路上、停車場(chǎng)或公共站點(diǎn)主動(dòng)邀約乘客；

3.車主應(yīng)在合乘前知會(huì)乘客其計(jì)劃出行目的地；

4.車主應(yīng)在合乘發(fā)生前與乘客就費(fèi)用（包括現(xiàn)金或其他對(duì)價(jià)形式）、上車點(diǎn)、下車點(diǎn)等與乘客達(dá)成一致；

5.費(fèi)用（包括現(xiàn)金或其他對(duì)價(jià)形式）不得超過因合乘產(chǎn)生的成本（據(jù)解釋，收費(fèi)必須顯著低于出租車收費(fèi)）；

6.如果合乘包括1名以上乘客，則合計(jì)收費(fèi)不得超過因合乘產(chǎn)生的成本；

7.每位車主每日不得超過2次合乘；

8.車主不得在車內(nèi)外張貼有關(guān)招租費(fèi)用等信息。

規(guī)定如此細(xì)致，顯然是為防止私人車輛以“合乘”之名行“非法營(yíng)運(yùn)”之實(shí)。

2016年4月12日，新加坡交通部門公布了專車監(jiān)管政策，筆者以為其核心思路是“支持創(chuàng)新、平等競(jìng)爭(zhēng)、融合發(fā)展”。

交通部高級(jí)政務(wù)部長(zhǎng)黃志明在國(guó)會(huì)演講時(shí)闡述道：“我們?cè)谛碌谋O(jiān)管政策里采取了實(shí)際的、平衡的和最小干預(yù)的方式，監(jiān)管政策將保證我們實(shí)現(xiàn)保護(hù)乘客利益和安全的目標(biāo)，以及允許這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的運(yùn)輸方式成長(zhǎng)和創(chuàng)新，并幫助我們的出租車行業(yè)適應(yīng)這些新的顛覆性的共享技術(shù)”、“我們應(yīng)該尋求行業(yè)顛覆者、行業(yè)既有者的雙贏”。黃志明的講話清楚點(diǎn)出了政策制定的原則。其監(jiān)管要點(diǎn)包括：

1.專車司機(jī)要求取得專車從業(yè)資格(Private Hire Car Driver Vocational License，"PDVL")， 2年以上的駕駛經(jīng)歷，10小時(shí)的培訓(xùn)，通過政府的犯罪記錄背景調(diào)查；

2.專車司機(jī)必須為新加坡公民或取得工作許可，而且或是專車運(yùn)輸企業(yè)所有人或公司雇員；

3.專車司機(jī)參照出租車司機(jī)建立違規(guī)記分系統(tǒng)；

4.出租車司機(jī)經(jīng)過2小時(shí)簡(jiǎn)單培訓(xùn)后可直接獲得專車從業(yè)資格；

5.車輛必須為公司車輛，登記為營(yíng)運(yùn)性質(zhì)的約租車；

6.專車車輛必須貼有不易破壞的合法標(biāo)識(shí)，以方便市民識(shí)別合法約租車和執(zhí)法部門的執(zhí)法。

新加坡出租車經(jīng)過1998年價(jià)格市場(chǎng)化改革和2003年準(zhǔn)入改革后，已形成了政府宏觀調(diào)控下的企業(yè)自主調(diào)控模式。比如，價(jià)格由企業(yè)自行制定、車輛數(shù)量在政府規(guī)定增速上限以內(nèi)自由調(diào)整、行業(yè)允許有規(guī)模的新進(jìn)入者參與競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，出租車企業(yè)有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)自我適應(yīng)能力。專車的車輛標(biāo)準(zhǔn)也不一定高于出租車。

基于新加坡的現(xiàn)狀，其專車政策，重在建立出租車和專車公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，沒有強(qiáng)調(diào)兩者的差異化，而以融合發(fā)展為目標(biāo)。比如：兩個(gè)子行業(yè)都納入營(yíng)運(yùn)體系，都要求公司化，車輛全部為公司所有，公司為承運(yùn)人。

總結(jié)與討論

對(duì)比2015年10月中國(guó)交通運(yùn)輸部公布的管理辦法草案，兩國(guó)在堅(jiān)持運(yùn)營(yíng)體系、鼓勵(lì)合乘等方面一致，但在對(duì)司機(jī)、車輛的要求方面，新加坡的監(jiān)管政策更嚴(yán)格。新加坡的方案公布后，各方反應(yīng)在意料之中，筆者翻遍有關(guān)媒體報(bào)道，并未看到以“互聯(lián)網(wǎng)+”、“共享經(jīng)濟(jì)”等為呼聲的行業(yè)意見。

GrabTaxi發(fā)表聲明稱：“我們視新的監(jiān)管政策為支持約租車行業(yè)，有利于行業(yè)整體的正面發(fā)展”。Uber也表示：“我們很高興政府采納了我們已有的很多世界級(jí)的安全標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管措施繼續(xù)把安全放到最優(yōu)先的位置，安全是對(duì)本公司最重要的一件事”。

但出租車司機(jī)協(xié)會(huì)認(rèn)為，政府還需要采取進(jìn)一步措施，以創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。比如，出租車司機(jī)要求30歲以上，而專車司機(jī)無(wú)此要求；出租車司機(jī)需要培訓(xùn)的時(shí)間遠(yuǎn)高于專車司機(jī)；出租車需要繳交特別道路稅；出租車有更為嚴(yán)格的車輛檢測(cè)要求（每半年檢測(cè)一次）；專車政策也沒有對(duì)專車的保險(xiǎn)進(jìn)行與出租車業(yè)一樣的明確規(guī)定等。

在筆者看來(lái)，方案對(duì)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和公眾利益的一些重要議題仍未給出答案。如專車動(dòng)態(tài)價(jià)格的監(jiān)管問題，專車發(fā)展對(duì)擁車證拍賣可能造成的影響、對(duì)交通出行結(jié)構(gòu)的影響等。

在新加坡，政策仍有討論空間。但新加坡社會(huì)對(duì)此沒有太大的分裂，極化意見并未出現(xiàn)——規(guī)范管理、鼓勵(lì)創(chuàng)新都是應(yīng)遵循的價(jià)值。或許，沒有“最好方案”，社會(huì)只能尋求最大公約數(shù)，推動(dòng)行業(yè)進(jìn)步，即新加坡交通部高級(jí)政務(wù)部長(zhǎng)黃志明所言的“平衡方案”。