4月30日，在?？谑行阌^(qū)政府對(duì)長(zhǎng)流鎮(zhèn)瓊?cè)A村的拆違現(xiàn)場(chǎng)，治安聯(lián)防隊(duì)員持棍毆打、婦女兒童的視頻在互聯(lián)網(wǎng)上瘋傳，在輿論發(fā)酵的同時(shí)，?？谑形姓M(jìn)行了一系列的處置應(yīng)對(duì)。

目前，秀英區(qū)區(qū)長(zhǎng)、瓊?cè)A村拆違行動(dòng)總指揮黃鴻儒已經(jīng)引咎辭職，長(zhǎng)流鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)張光學(xué)被責(zé)令“停職檢查”，秀英區(qū)聯(lián)防大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)王彬則被“免職”。此外，7名參與毆打群眾的聯(lián)防隊(duì)員被治安拘留，隨后，當(dāng)?shù)鼐接謱?duì)其中5名聯(lián)防隊(duì)員以涉尋釁滋事罪依法刑事拘留。?？谑形瘯泴O新陽(yáng)強(qiáng)調(diào)，要在全市執(zhí)法隊(duì)伍中開展警示教育，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理，決不允許此類事件再次發(fā)生。

雖有黨紀(jì)政紀(jì)及法律追責(zé)程序的啟動(dòng)，不得不加以追問的是，因毆打婦孺事件被推上臺(tái)前的“治安聯(lián)防隊(duì)員”究竟是何種角色？為何能夠身著統(tǒng)一的制服、手持統(tǒng)一配備的警棍，出現(xiàn)在政府拆違的執(zhí)法活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)？又為何敢于在光天化日之下對(duì)手無(wú)寸鐵的婦孺濫施暴力，全然不顧及政府形象？

面對(duì)上述疑問，對(duì)治安聯(lián)防制度做一番歷史和現(xiàn)實(shí)的梳理，弄清這個(gè)制度的產(chǎn)生、演變過程是十分必要的。

倚重群眾路線，治安聯(lián)防曾迎來(lái)發(fā)展小高潮

治安聯(lián)防隊(duì)伍誕生在20世紀(jì)60年代。治安聯(lián)防隊(duì)員來(lái)自各個(gè)事業(yè)單位、廠礦等團(tuán)體。各單位派出自己的治安員到轄區(qū)派出所報(bào)到，大家進(jìn)行區(qū)域分工負(fù)責(zé)，工資待遇仍由原來(lái)單位支出。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人是單位的人，單位是國(guó)家的單位，不論是單位還是人的活動(dòng)都要服從組織的統(tǒng)一安排，在當(dāng)時(shí)社會(huì)一律的體制背景下，這種治安聯(lián)防模式應(yīng)運(yùn)而生、水到渠成。

20世紀(jì)80年代開始，社會(huì)管理思路逐步由群眾路線向“專門工作”轉(zhuǎn)型。特別是隨著法治觀念的復(fù)蘇，公安機(jī)關(guān)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所逐漸站在應(yīng)對(duì)治安問題的第一線。與此同時(shí)，由于公安警力的不足，傳統(tǒng)的群眾路線仍然為決策者倚重，治安聯(lián)防工作迎來(lái)了一個(gè)發(fā)展的小高潮。

1981年，中央第一次提出了社會(huì)治安綜合治理的方針，要求發(fā)動(dòng)和組織群眾，加強(qiáng)群防群治隊(duì)伍的建設(shè)和管理。1982年《憲法》明文規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作的請(qǐng)示》，明確指出：“街道居民、企業(yè)單位自己組織起來(lái)，集一點(diǎn)資，出一些人，用于維護(hù)本地或本單位治安，既服務(wù)于社會(huì)，自己也受益，這種取之于民、用之于民的作法，不應(yīng)否定，應(yīng)繼續(xù)推行”。在經(jīng)費(fèi)保障方面，中央發(fā)文授權(quán)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制性收取一定比例的治安聯(lián)防費(fèi)。1991年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的規(guī)定》明確要求：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)”。至此，治安聯(lián)防組織從規(guī)范授權(quán)、經(jīng)費(fèi)保障等方面完成了自身建設(shè)。

有了中央的授權(quán)和要求，各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件和具體政策措施，促進(jìn)治安聯(lián)防工作的發(fā)展。以江蘇為例，自國(guó)務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作的請(qǐng)示》和《江蘇省治安聯(lián)防工作暫行管理辦法》下發(fā)后不到一年時(shí)間，全省專業(yè)聯(lián)防人員就增長(zhǎng)了一倍之多。據(jù)1990年統(tǒng)計(jì)，江蘇省已建立專職聯(lián)防隊(duì)8127個(gè)，專職聯(lián)防隊(duì)員52178名。另外還有兼職聯(lián)防人員21122人，以治保會(huì)為主體的義務(wù)聯(lián)防人員52737人。至1992年底，江蘇省已經(jīng)建立起了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)全面的治安聯(lián)防機(jī)制，擁有了一支龐大的治安聯(lián)防隊(duì)伍。

權(quán)力邊界模糊，缺乏監(jiān)督制約，使得聯(lián)防隊(duì)伍失序失范

幾乎是在基層治安聯(lián)防隊(duì)伍發(fā)展壯大的同時(shí)，一些地方發(fā)生的案涉聯(lián)防隊(duì)員的暴力事件也相繼進(jìn)入公眾視線，更被質(zhì)疑：治安聯(lián)防隊(duì)員濫用治安處罰權(quán)已嚴(yán)重威脅到公民的人身安全。

究其原因有下：

一是治安聯(lián)防隊(duì)名義上雖為群防群治組織，但卻演化為實(shí)質(zhì)上的政府附屬機(jī)構(gòu)。

警力不足是長(zhǎng)期困擾中國(guó)社會(huì)治安的突出問題。按照警力和人口的比值，中國(guó)只有國(guó)際平均水平的三分之一。地方政府在編制員額無(wú)法突破的情況下，當(dāng)然樂意選擇在公安編制外維持和保有大量的警輔人員。這不僅可以大幅降低政府的財(cái)政支出，還可以緩解當(dāng)?shù)氐木o張。

如此一來(lái)，不僅聯(lián)防隊(duì)員的人事任命、招錄補(bǔ)缺由政府主導(dǎo)，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府保障，而且聯(lián)防隊(duì)員的工作任務(wù)、業(yè)績(jī)考核也被當(dāng)作一個(gè)政府部門來(lái)對(duì)待和安排。治安聯(lián)防隊(duì)很快從名義上的群防群治組織演化為實(shí)質(zhì)上的政府附屬機(jī)構(gòu)，協(xié)助甚至直接代行部分政府職權(quán)特別是公安職權(quán)，具有了某種程度的執(zhí)法權(quán)。

二是治安聯(lián)防隊(duì)權(quán)力邊界模糊，缺乏監(jiān)督制約，客觀上容易失序失范。雖然從中央到地方都有概括性的授權(quán)，但規(guī)范和約束權(quán)力行使的制度幾乎全部付之闕如。如昆明市政府《關(guān)于建立健全全市治安聯(lián)防組織的規(guī)定》中列明了治安聯(lián)防隊(duì)的十一條主要任務(wù)，其中有“應(yīng)付突發(fā)事件；集中巡邏、堵卡，設(shè)置執(zhí)勤點(diǎn)，盤查疑人疑事；對(duì)發(fā)生刑事案件或治安事故的現(xiàn)場(chǎng)，組織人員保護(hù)；協(xié)助公安機(jī)關(guān)取締社會(huì)丑惡現(xiàn)象；協(xié)助公安機(jī)關(guān)管理外來(lái)人員；協(xié)助公安機(jī)關(guān)同一切違法犯罪行為作斗爭(zhēng)”等等內(nèi)容。徐州市政府制定的《保安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則》列明的聯(lián)防隊(duì)職責(zé)包括：“開展治安巡邏、伏擊守候；協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和可疑物品；保護(hù)案件和事故現(xiàn)場(chǎng)；完成公安機(jī)關(guān)布置的其他工作任務(wù)”等。這些條文的內(nèi)容十分抽象籠統(tǒng)、內(nèi)涵和外延極不明確，幾乎沒有程序和責(zé)任條款，但卻處處包含強(qiáng)制力的使用。這種權(quán)力邊界和權(quán)力約束的模糊，使得治安聯(lián)防隊(duì)員的權(quán)力行使失去應(yīng)有的監(jiān)督。

三是治安聯(lián)防隊(duì)在法律上的非官方身份，易被刻意利用。治安聯(lián)防隊(duì)顧名思義是為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，根據(jù)本文開頭述及的視頻，治安聯(lián)防隊(duì)員竟然出現(xiàn)在了?？谑行阌^(qū)長(zhǎng)流鎮(zhèn)瓊?cè)A村強(qiáng)行拆除違法建筑的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，搖身一變成為強(qiáng)拆行動(dòng)的執(zhí)法者和報(bào)復(fù)抗拆行動(dòng)的行兇者，顯然已背離這個(gè)組織存在的本意和初衷。

要么回歸民間，要么立法明確

在各種負(fù)面事件的沖擊下，決策高層在進(jìn)入二十一世紀(jì)后逐漸改變了對(duì)治安聯(lián)防制度的態(tài)度。2004年9月3日，公安部向全國(guó)公安機(jī)關(guān)發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對(duì)聘用的治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，各級(jí)公安機(jī)關(guān)從該日起一律不得從社會(huì)上招聘治安員。按照公安部要求，對(duì)于現(xiàn)有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時(shí)間全部清退。2008年1月1日以后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。當(dāng)時(shí)有媒體將此舉與廢除收容遣送制度相提并論為“落實(shí)依法治國(guó)理念的一項(xiàng)重要舉措”。

然而，在地方政府的旺盛需求下，清退治安聯(lián)防隊(duì)員的工作在很多地方并未落實(shí)。以涉事的?？谑袨槔撌旋埲A區(qū)2015年8月還在舉行治安聯(lián)防隊(duì)伍管理機(jī)制改革暨人員分流交接儀式，要將全區(qū)585名聯(lián)防隊(duì)員分別交由公安、聯(lián)防大隊(duì)、法治教育中心、各鎮(zhèn)及街道管理，將聯(lián)防隊(duì)伍人、事、權(quán)全部下放，形成全新的治安聯(lián)防隊(duì)伍管理體系。

?？诓疬`事件涉事的治安聯(lián)防隊(duì)及其管理運(yùn)行體制該何去何從，不論是開展警示教育，還是形成新的聯(lián)防隊(duì)伍管理體制，都繞不開兩個(gè)核心的命題，即：如何清晰界定治安聯(lián)防隊(duì)員的權(quán)責(zé)邊界和如何保障公民的合法權(quán)利不受治安聯(lián)防隊(duì)員越軌失序行為的侵犯。

筆者的建議是，治安聯(lián)防隊(duì)要么完全回歸民間和公益性質(zhì)，不能行使任何只有政府機(jī)關(guān)才能行使的權(quán)力，聯(lián)防隊(duì)員不能有任何超越普通公民的特權(quán)，特別是不能配備警械器具；要么通過全國(guó)立法的形式明確治安聯(lián)防隊(duì)的輔助警察身份，嚴(yán)格遴選準(zhǔn)入制度和違規(guī)清退制度，制定完整的權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立完整的程序規(guī)范和權(quán)力救濟(jì)規(guī)范。

總之，要禁絕光天化日之下的暴力行兇行為，治安聯(lián)防體制已到了必須改革的時(shí)候了。

（作者：鄧學(xué)平京衡律師集團(tuán)上海事務(wù)所律師）