國(guó)家新聞出版廣電總局頒布的《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），要求未經(jīng)國(guó)家新聞出版廣電總局批準(zhǔn)的移動(dòng)游戲，不得上網(wǎng)出版運(yùn)營(yíng)，在游戲產(chǎn)業(yè)界引發(fā)巨大爭(zhēng)議。不少業(yè)內(nèi)人士表示，《通知》將手游納入網(wǎng)絡(luò)出版物管理，將會(huì)對(duì)行業(yè)帶來(lái)巨大沖擊。

劉莘：手游不應(yīng)按照出版物進(jìn)行管理

中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘表示，該文件引發(fā)爭(zhēng)議最核心的問(wèn)題在于，手游算不算是出版物、是否應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)絡(luò)出版物的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第2條，游戲等數(shù)字化作品，已經(jīng)被納入了網(wǎng)絡(luò)出版物的范圍，因而對(duì)其監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)絡(luò)出版物的要求來(lái)進(jìn)行。

不過(guò)在劉莘看來(lái)，手游不應(yīng)當(dāng)算是出版物，而應(yīng)當(dāng)看作當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)步后出現(xiàn)的文化產(chǎn)品。

“手游的出現(xiàn)，是技術(shù)發(fā)展給文化產(chǎn)品帶來(lái)的形式上的變化，不再像過(guò)去一樣依賴光盤等物質(zhì)載體來(lái)呈現(xiàn)。這種變化，將我們?cè)緦?duì)文化產(chǎn)品作為出版物的屬性認(rèn)知給剝離了。”劉莘表示，“可以看到，國(guó)外也并未將手游作為出版物進(jìn)行管理，而我國(guó)目前的規(guī)范性文件將其認(rèn)定為出版物，我認(rèn)為這種觀點(diǎn)有些過(guò)時(shí)。”

事實(shí)上，手游市場(chǎng)的相關(guān)監(jiān)管工作，一直由文化部負(fù)責(zé)——根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第13條，國(guó)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲在上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)之日起30日內(nèi)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向國(guó)務(wù)院文化行政部門履行備案手續(xù)；而一些游戲手游業(yè)界人士表示，手游進(jìn)行備案后，文化行政部門還會(huì)不定期進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后會(huì)對(duì)相關(guān)游戲及廠商進(jìn)行處罰，并要求進(jìn)行改正。

此次國(guó)家新聞出版廣電總局出臺(tái)新規(guī)，試圖加強(qiáng)對(duì)手游市場(chǎng)的監(jiān)管，在不少人看來(lái)，可能會(huì)出現(xiàn)手游領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管的交叉、重疊；而《通知》中未經(jīng)國(guó)家新聞出版廣電總局批準(zhǔn)的移動(dòng)游戲不得上線的規(guī)定，更是被人質(zhì)疑，這樣的要求屬于設(shè)置行政許可，違反了行政許可的法律保留原則。

劉莘認(rèn)為，文化部主管出版物的內(nèi)容、國(guó)家新聞出版廣電總局注重版權(quán)保護(hù)，這樣的職能范圍應(yīng)當(dāng)劃分清楚，才不會(huì)出現(xiàn)對(duì)行業(yè)監(jiān)管上的交叉。

“如果僅僅是從加強(qiáng)版權(quán)保護(hù)的角度出發(fā)，要求對(duì)手游上線進(jìn)行事前審批，這樣的做法，我認(rèn)為偏離了原本的目的。”劉莘表示，當(dāng)前手游領(lǐng)域版權(quán)保護(hù)措施的開展，應(yīng)當(dāng)結(jié)合客觀情況來(lái)操作，“可以看到，目前很多游戲發(fā)布平臺(tái)已經(jīng)能夠負(fù)擔(dān)起一部分監(jiān)管者的責(zé)任，對(duì)存在版權(quán)問(wèn)題的手游進(jìn)行處理，而且市場(chǎng)也有著‘自凈’功能，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、司法維權(quán)等手段，手游市場(chǎng)已經(jīng)建立起了自己的秩序，優(yōu)勝劣汰?！?/p>

而對(duì)于國(guó)家新聞出版廣電總局出臺(tái)新規(guī)是否屬于設(shè)置行政許可的問(wèn)題，劉莘持肯定的態(tài)度。她表示，行政許可的本質(zhì)在于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可禁止開展某種行為；從《通知》的內(nèi)容上來(lái)看，雖然名義上是為手游申請(qǐng)、辦理網(wǎng)絡(luò)出版物號(hào)提供服務(wù)，但未取得相關(guān)版號(hào)的手游就不得上線，這種限制顯然是一種行政許可。

按照我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可的設(shè)置，需要依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定等；而《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》中更是明確指出，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可。

劉莘指出，《通知》的性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，以此為依據(jù)來(lái)設(shè)置對(duì)手游事前審批的行政許可，并不妥當(dāng)。

王敬波：互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管需要構(gòu)建合作規(guī)制體系

在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波看來(lái)，對(duì)于《通知》的討論，影響不僅僅局限于游戲領(lǐng)域，而是對(duì)整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管政策，都具有樣本意義。

王敬波認(rèn)為，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管政策討論，有幾個(gè)理論上的問(wèn)題需要解決，首要問(wèn)題就是，任何監(jiān)管都一定要考量到監(jiān)管的必要性問(wèn)題。

“從內(nèi)容上看，公開發(fā)行的手游決定了其自身內(nèi)容會(huì)涉及到公共利益和社會(huì)秩序的問(wèn)題，比如國(guó)家安全、涉黃涉暴等方面。在這一點(diǎn)上，我認(rèn)為對(duì)手游實(shí)施監(jiān)管，是有必要的?！蓖蹙床ū硎尽?/p>

然而，對(duì)于國(guó)家新聞出版廣電總局在解讀《通知》時(shí)所指出，《通知》的制定的目的之一，在于通過(guò)事前審批的方式來(lái)打擊手游行業(yè)的侵權(quán)盜版現(xiàn)象，這一點(diǎn)在王敬波看來(lái)，不見(jiàn)得能站得住腳。

“著作權(quán)是民事問(wèn)題，如何通過(guò)不同法律方式達(dá)到保護(hù)的目的是值得研究的——既可以通過(guò)民事方式，也可以通過(guò)行政方式，但是需要考慮不同方式的成本和效果之間的平衡。從實(shí)踐來(lái)看，民事的方式可能更有效一些?！蓖蹙床ㄕf(shuō)。

其次，王敬波談到，監(jiān)管方式的問(wèn)題，是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政府主管部門開展工作需要著重考慮的：“無(wú)論是手游還是其他互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，都挑戰(zhàn)了我們傳統(tǒng)的監(jiān)管方式。傳統(tǒng)監(jiān)管體系是以政府為軸心，來(lái)設(shè)計(jì)我們的監(jiān)管體系。但是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，顛覆了傳統(tǒng)上以政府為軸心設(shè)置監(jiān)管體制的模式?！?/p>

王敬波認(rèn)為，未來(lái)在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管方式上會(huì)發(fā)生變化，政府要退而求其次，無(wú)論在監(jiān)管資源、監(jiān)管技術(shù)還是監(jiān)管能力上，政府主管部門可能都沒(méi)有必要再?zèng)_在第一位；無(wú)論從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的成本效益分析上，還是技術(shù)能力上，都應(yīng)該讓位于平臺(tái)和渠道，因?yàn)檫@才是互聯(lián)網(wǎng)的核心載體。

“所有的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)能夠得以實(shí)現(xiàn)，平臺(tái)和渠道是至關(guān)重要的。我個(gè)人認(rèn)為，未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，不管是像專車類的分享經(jīng)濟(jì)，還是手游類的游戲產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化，都是借助于互聯(lián)網(wǎng)的各個(gè)平臺(tái)、渠道來(lái)發(fā)展、影響受眾。所以整個(gè)監(jiān)管體制的第一線應(yīng)該是平臺(tái)監(jiān)管，整個(gè)監(jiān)管體制要圍繞平臺(tái)渠道進(jìn)行重新建構(gòu)，以平臺(tái)和渠道監(jiān)管為主體，加之以行業(yè)自我監(jiān)管、企業(yè)自我監(jiān)管；而政府監(jiān)管要后退到二線去發(fā)揮作用，在市場(chǎng)和其他監(jiān)管方式都失靈的情況下，才需要政府去進(jìn)行必要的介入。”王敬波說(shuō)。

不過(guò)，王敬波也提到，即便在監(jiān)管方式上有千變?nèi)f化，但政府監(jiān)管在所有領(lǐng)域當(dāng)中都仍然是不可缺位的，依然有其存在的必要性，只不過(guò)，政府監(jiān)管傳統(tǒng)上所采取的事前審批+事后處罰的方式，并不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的特性。

“互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)本身是瞬息萬(wàn)變的，更新?lián)Q代速度是非?？?，在手游領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯，如果依然按照傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，像設(shè)置事前審批的做法，很有可能會(huì)限制到互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！蓖蹙床ㄕJ(rèn)為，在這種情況下政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更多地考慮根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將監(jiān)管資源放在事中和事后，讓監(jiān)管方式適應(yīng)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，而不是讓產(chǎn)業(yè)去適應(yīng)監(jiān)管。

李洪雷：手游并非出版物，不應(yīng)采取事前審批

中國(guó)社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任李洪雷認(rèn)為，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第2條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)出版物是指通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數(shù)字化作品。李洪雷認(rèn)為，所謂網(wǎng)絡(luò)出版物，需要以一種物質(zhì)載體的方式呈現(xiàn)。

“盡管手游的發(fā)行屬于網(wǎng)絡(luò)出版活動(dòng)，但手游的特點(diǎn)是互動(dòng)性、娛樂(lè)性，從這一點(diǎn)看，手游的性質(zhì)更加接近于網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品，跟我們傳統(tǒng)理解的網(wǎng)絡(luò)出版物距離要遠(yuǎn)得多?！崩詈槔妆硎尽?/p>

2009年9月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)布《中央編辦對(duì)文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》，其中對(duì)于文化部和廣電總局、新聞出版總署（現(xiàn)二者已合并為國(guó)家新聞出版廣電總局）在網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面的職責(zé)分工，有著明確的規(guī)定，其中提到，“在文化部的統(tǒng)一管理下，新聞出版總署負(fù)責(zé)‘網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批’?！W(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版’是指網(wǎng)絡(luò)游戲的出版物?！?/p>

李洪雷認(rèn)為，這一解釋進(jìn)一步明確了，國(guó)家新聞出版廣電總局只有在手游形成具有物質(zhì)載體的出版物后，才能履行其管理職能；而對(duì)于直接在網(wǎng)上發(fā)行的手游，在沒(méi)有出版物的情況下，就應(yīng)當(dāng)由文化部統(tǒng)一管理。

“從中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室出臺(tái)的文件來(lái)看，國(guó)家新聞出版廣電總局頒布此次《通知》，并不符合中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室理順文化部與國(guó)家新聞出版廣電總局在網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域監(jiān)管職能劃分的精神?！崩詈槔渍f(shuō)。

對(duì)于手游行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題，李洪雷的觀點(diǎn)是，除了政府機(jī)關(guān)履行好其職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)平臺(tái)責(zé)任，通過(guò)抓平臺(tái)的方式來(lái)管游戲，否則面對(duì)市場(chǎng)上琳瑯滿目的游戲產(chǎn)品，全依靠政府的監(jiān)管，效率太低，也根本管不過(guò)來(lái)。

“此外，我認(rèn)為在手游監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由文化部統(tǒng)一按照目前的事后監(jiān)督方式進(jìn)行管理。目前看來(lái)，這套監(jiān)管制度的效果還是不錯(cuò)的。”李洪雷說(shuō)，“當(dāng)然，這樣的監(jiān)管模式，也需要依靠市場(chǎng)長(zhǎng)期進(jìn)化而不斷完善。但我認(rèn)為，不能因?yàn)槟壳霸谑钟伪O(jiān)管領(lǐng)域依然存在一些問(wèn)題，就提出要采取事前審批的方式。事前審批這樣的做法，除了增加企業(yè)成本、增加行政成本，并不能解決問(wèn)題。