【編者按】

法者，天下之儀也?！敦懹^政要·公平》有言：法，國(guó)之權(quán)衡也，時(shí)之準(zhǔn)繩也。法律是一個(gè)國(guó)家判斷是非輕重的桿秤，亦是社會(huì)是非曲直的準(zhǔn)繩。

法者，治之端也；君子者，法之原也。今年恰逢“十四五”規(guī)劃開局之年，也是“八五”普法啟動(dòng)之年。在推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中，如何以良法為端，筑牢人才之基，高校作為法治理論研究與人才培養(yǎng)的前沿陣地，擔(dān)負(fù)著時(shí)代賦予的歷史重任。

為此，澎湃新聞推出“法治湃—法學(xué)何為”系列專訪，期望通過對(duì)話中國(guó)高校法學(xué)院院長(zhǎng)，借以觀察當(dāng)前法學(xué)教育現(xiàn)狀和成效，呈現(xiàn)法學(xué)家對(duì)于中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的思考和觀察，探尋“法學(xué)何為”的方向和答案。

澎湃新聞今日刊發(fā)“法學(xué)何為”第二期專訪，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)焦洪昌教授做客“法治湃”，圍繞法學(xué)教育、憲法學(xué)研究、監(jiān)察體制改革等話題暢談?dòng)^點(diǎn)。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 攝影：權(quán)義；攝像：史含偉、權(quán)義

作為憲法學(xué)者，焦洪昌至今已從事法學(xué)研究教育近40年。在他看來，自設(shè)立國(guó)家憲法日以來，人們關(guān)注憲法的頻率隨之躍升，人們對(duì)憲法地位的認(rèn)知非常重要。“憲法實(shí)施首先是觀念問題，因?yàn)橛^念決定制度，而制度和法律約束行為，官員的憲法意識(shí)、思維、觀念的教育是更深層、更重要的問題，要讓國(guó)家權(quán)力行使回到法治軌道?！?/p>

在國(guó)家監(jiān)察體制改革過程中，如何規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使？焦洪昌的答案是：要發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，為權(quán)力制約設(shè)置正當(dāng)程序。他評(píng)價(jià)認(rèn)為，這一改革為防止權(quán)力腐敗問題走出了一條新路。

作為法學(xué)院掌門人，如何培養(yǎng)卓越法律人才？焦洪昌直言，法學(xué)院校不僅要培養(yǎng)法律職業(yè)者，還要培養(yǎng)經(jīng)國(guó)理政之才，他們需要綜合性的見識(shí)，要求我們要在教改實(shí)踐中不斷尋找答案。

而對(duì)于法大名師羅翔的走紅，焦洪昌也有自己的看法：這得益于現(xiàn)代傳播渠道，“他把刑法學(xué)用大量事例、案例故事講出來，講完之后還能引經(jīng)據(jù)典，直擊人心”。他說，人們對(duì)法律的信仰，需要內(nèi)心的認(rèn)知，“要讓公眾對(duì)法律產(chǎn)生興趣，就需要千萬(wàn)個(gè)‘羅翔’，通過他們的口進(jìn)入每個(gè)人的心”。

談“法學(xué)教改”：

學(xué)生一入學(xué)就配導(dǎo)師，要培養(yǎng)經(jīng)國(guó)理政之才

澎湃新聞：2008年，教育部批準(zhǔn)中國(guó)政法大學(xué)進(jìn)行法學(xué)教育模式改革試點(diǎn)。三年之后，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院開始承辦“六年制法學(xué)實(shí)驗(yàn)班”，探索法學(xué)人才培養(yǎng)的特色模式。能否具體介紹一下？

焦洪昌：改革開放以來，我國(guó)的法學(xué)教育模式不斷成熟完善，形成了從原來司法部直屬的“五院四系”到后來各高校紛紛設(shè)置法學(xué)院的發(fā)展格局。

盡管這一格局已經(jīng)很成熟了，但在法律人才培養(yǎng)上，實(shí)踐提出了新問題。比如，法院、檢察院、律所等法律實(shí)務(wù)部門都會(huì)認(rèn)為，法學(xué)院培養(yǎng)的學(xué)生理論知識(shí)扎實(shí)，但動(dòng)手能力比較弱，上手比較慢。為解決理論教育和實(shí)踐應(yīng)用之間的某種脫節(jié)，培養(yǎng)厚基礎(chǔ)、寬口徑，懂外語(yǔ)、懂專業(yè)的綜合素質(zhì)人才的改革任務(wù)就提出來了。

所以，中央提出卓越法治人才培養(yǎng)模式改革后，各大學(xué)陸續(xù)開展試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。中國(guó)政法大學(xué)在2008年先推出一個(gè)“卓越法律人才”的培養(yǎng)模式，我印象里有6個(gè)大學(xué)進(jìn)行了試驗(yàn)，采用的模式不一樣，有“4+2”模式，有“3+3”模式，還有其他一些模式，像法大采用的就是“4+2”模式，即本科4年，研究生2年，實(shí)行6年融貫式培養(yǎng)。

該模式最主要的特點(diǎn)，第一，從學(xué)制上來說，本碩連讀6年完成研究生學(xué)歷，學(xué)制更短；第二，針對(duì)實(shí)踐中提出的“上手慢”問題，加大了實(shí)習(xí)的時(shí)間，大概要將近一年，基本上把法、檢和律所三個(gè)法律實(shí)務(wù)部門都實(shí)習(xí)過一遍了。第三對(duì)實(shí)驗(yàn)班的學(xué)生學(xué)校會(huì)單獨(dú)給政策，比如配備的師資，都要求教授給他上課，課程也都是“訂餐式”的，不用再去選課。

在課程模式上，基本上是“三段論”，通識(shí)教育、案例教學(xué)以及討論式教學(xué)，討論式教學(xué)就是每一門專業(yè)課再單獨(dú)設(shè)一門研討課，讓學(xué)生自己寫論文、去討論，老師引導(dǎo)然后評(píng)論，應(yīng)該說形成了中國(guó)政法大學(xué)特有的一種培養(yǎng)模式。

澎湃新聞：從目前來看，這一模式有何經(jīng)驗(yàn)收獲？

焦洪昌：既有經(jīng)驗(yàn)也有值得改進(jìn)的地方。從培養(yǎng)模式上來說，法學(xué)實(shí)驗(yàn)班學(xué)生實(shí)行導(dǎo)師制，從大一入學(xué)就配導(dǎo)師，一直到研究生畢業(yè)，基本上是三個(gè)導(dǎo)師。

第一是人生導(dǎo)師，在本科新生一入學(xué)時(shí)，法學(xué)院每個(gè)老師會(huì)分到2-3個(gè)學(xué)生，直接分到門下，像我從一開始就帶學(xué)生，每年3個(gè)，一屆下來是18個(gè)學(xué)生，一直把他們帶到畢業(yè)。

第二是實(shí)習(xí)導(dǎo)師，因?yàn)樗麄冇幸荒甑膶?shí)習(xí)時(shí)間，我們?cè)诜ㄔ?、檢察院或者律所，都會(huì)安排一個(gè)老師進(jìn)行實(shí)習(xí)指導(dǎo)。

第三就是學(xué)術(shù)導(dǎo)師，法學(xué)院的學(xué)科現(xiàn)在主要是7個(gè)學(xué)科，側(cè)重理論法學(xué)、法制史、憲法、行政法，后來還有一些實(shí)務(wù)性的，比如法與經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍事法學(xué)、法律職業(yè)倫理、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)等等。

這樣一個(gè)導(dǎo)師體制，在大學(xué)研究生培養(yǎng)里，應(yīng)該是一個(gè)特色，因?yàn)槠胀ǚ▽W(xué)院的學(xué)生，通常是寫論文的時(shí)候才有導(dǎo)師，這可能也是我們比較成功的經(jīng)驗(yàn)。另外，它整個(gè)的培養(yǎng)方案相對(duì)來講是比較統(tǒng)一的，是專門打造的。

如果說有什么值得改進(jìn)的，我們發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)，前年也專門對(duì)此做了調(diào)整。第一是實(shí)習(xí)時(shí)間過長(zhǎng)?，F(xiàn)在有兩種觀點(diǎn)，一說學(xué)生有更多的時(shí)間了解實(shí)踐，就業(yè)的時(shí)候上手快，解決了實(shí)務(wù)能力不足的問題。但也有老師，包括實(shí)務(wù)部門提出，學(xué)生在念書期間，特別在研究生階段，很大程度上還要閱讀、研究，如果沒有很好的學(xué)術(shù)訓(xùn)練，即使可能上手快了，但后勁未必是足的。第二我們真正培養(yǎng)的不光是法律職業(yè)人才，還要培養(yǎng)經(jīng)國(guó)理政的人，將來可能要去做黨的工作、政府的工作、人大的工作，需要綜合性見識(shí)，所以要打通人文底蘊(yùn)、法治思維等厚基礎(chǔ)，增添一些政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)的課。

所以，我們把學(xué)生的實(shí)習(xí)時(shí)間相對(duì)縮短并前移。原來我們是到研究生一年級(jí)安排在外實(shí)習(xí)，然后回來再寫論文再上課，發(fā)現(xiàn)學(xué)生的心容易散，所以我們就把實(shí)習(xí)往前移。另外，針對(duì)“訂餐式”的課程，有一部分同學(xué)提出說，這樣其實(shí)限制了自主選擇，我們也做出了調(diào)整。

總的來說，法大法學(xué)實(shí)驗(yàn)班的學(xué)生應(yīng)該都是最優(yōu)秀的學(xué)生，我們就看一個(gè)指標(biāo)——“法律職業(yè)資格考試通過率”，第一次考試通過率，法學(xué)院學(xué)生大概能超過78%，這和其他院校相比算是很高的了。另外，從對(duì)實(shí)務(wù)部門的回訪來看，用人單位都給予很高的評(píng)價(jià)，所以基本上算是比較成功的實(shí)驗(yàn)。

談“職業(yè)經(jīng)歷”：

培養(yǎng)法學(xué)興趣關(guān)鍵在名師，需要千萬(wàn)個(gè)“羅翔”

澎湃新聞：您從事法學(xué)研究教育工作近40年，曾在受訪時(shí)談及專業(yè)、興趣與職業(yè)的關(guān)系，您認(rèn)為就學(xué)生成長(zhǎng)而言，興趣是排在第一位的。如何培養(yǎng)學(xué)生對(duì)法律的興趣？

焦洪昌：我覺得，對(duì)學(xué)生法律興趣的培養(yǎng)應(yīng)該是一個(gè)綜合全面的過程。在我看來，第一，大學(xué)包括法學(xué)院校，對(duì)學(xué)生最有吸引力的首先是師資。真正能引導(dǎo)學(xué)生對(duì)法學(xué)產(chǎn)生興趣的還是這些教學(xué)名師。

法大有個(gè)傳統(tǒng)，在本科生里，每年都評(píng)選最受學(xué)生歡迎的十大老師，這是每年的盛舉。對(duì)學(xué)生來說，通過他們個(gè)人意愿評(píng)出心目中最好的老師。對(duì)老師來說，當(dāng)你站到講臺(tái)，是不是受學(xué)生歡迎，這是一個(gè)最大的褒獎(jiǎng)和底氣。

后來我們連著三屆研究生，也評(píng)選最受學(xué)生歡迎的導(dǎo)師。有些老師不止一次被評(píng)為“優(yōu)秀”，像羅翔可能連續(xù)七八年都被評(píng)為“最受學(xué)生歡迎的老師”。當(dāng)然，可能上榜的是十位老師，但實(shí)際上大學(xué)里的師資遠(yuǎn)不止如此，其他很多老師對(duì)學(xué)生的影響也是比較大的。通過這些活動(dòng)，可能就會(huì)增加學(xué)生對(duì)學(xué)術(shù)和法律的興趣。

第二就是有大量的學(xué)生社團(tuán)組織的活動(dòng)。大學(xué)真正辦得好與不好，除了從學(xué)校管理者角度，給他們提供一些資源，學(xué)生自己的組織、社團(tuán)對(duì)培養(yǎng)法學(xué)的興趣，可能影響更大。我們法學(xué)院有很多學(xué)生的社團(tuán)，經(jīng)常組織一些學(xué)術(shù)講座，包括論文比賽、活動(dòng)，通過參加活動(dòng)增加學(xué)生的興趣。

第三我覺得特別是讀書、讀經(jīng)典。每個(gè)老師的門下都有讀書會(huì)，對(duì)學(xué)生的興趣影響也是非常大的。

第四，我個(gè)人理解，當(dāng)老師帶著學(xué)生去實(shí)踐調(diào)研，直接面對(duì)國(guó)家社會(huì)里的真問題，調(diào)研形成了報(bào)告，反饋給國(guó)家形成智庫(kù)或影響社會(huì)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)增量，從這個(gè)角度來說也能形成興趣。所以，大學(xué)對(duì)學(xué)生的興趣培養(yǎng)，其實(shí)是多元的，但關(guān)鍵問題還是導(dǎo)師怎么引導(dǎo)。

澎湃新聞：您怎么看待羅翔老師走紅的現(xiàn)象？記得您還說過，真正的知識(shí)是要走出書齋的，要去影響每一個(gè)愿意思考的靈魂。作為一個(gè)法學(xué)教師，如何能讓真正知識(shí)走出書齋？

焦洪昌：羅翔走紅，我想是現(xiàn)代大學(xué)里的一種現(xiàn)象，這個(gè)現(xiàn)象得益于什么？首先就得益于現(xiàn)代的傳播渠道，傳統(tǒng)的教學(xué)都是在現(xiàn)場(chǎng)的，就像郭德綱說相聲都要回到劇場(chǎng)，一個(gè)劇場(chǎng)兩三千人就不得了了。但通過網(wǎng)絡(luò)傳播，它的影響就能夠有超千萬(wàn)粉絲，影響力就非常大。

怎么看這個(gè)問題？根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)或者感知，在包括法治宣傳教育在內(nèi)的教學(xué)活動(dòng)中，“是什么”、“怎么講”優(yōu)于“講什么”，傳播方式非常重要。無(wú)論是法學(xué)教育還是法治宣傳，讓法律走進(jìn)學(xué)生、走向大眾的時(shí)候，方式是優(yōu)于內(nèi)容的。

羅翔代表了什么？新生代跟傳統(tǒng)的不一樣，他的很多視頻我也去看，發(fā)現(xiàn)他的語(yǔ)言借鑒了相聲的語(yǔ)言方式，他對(duì)刑法非常熟悉，刑法是所有法律中最嚴(yán)厲的，他用大量的事例、案例故事將這種嚴(yán)肅的內(nèi)容生動(dòng)形象地講出來，其實(shí)更容易打動(dòng)人。但如果僅僅講這些，可能還顯碎片化，也可能有媚俗的嫌疑。關(guān)鍵的是，他在講完后還能進(jìn)行提升，引經(jīng)據(jù)典，再直擊人心，最后回到公平正義和法治的力量上來，這也是其魅力所在。

我想，如果想讓14億人對(duì)法律感興趣的話，就需要千千萬(wàn)萬(wàn)像羅翔這樣的老師去給大家去講，每一部法律的精華通過他們的口，進(jìn)入到每個(gè)人的心。人們對(duì)法律的信仰，需要內(nèi)心的認(rèn)知，最終形成法治文化，而恰恰這些好的老師、學(xué)者、講者通過喜聞樂見的方式，把法的思想、精神灌注到人心里，這是法律的未來和希望。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 攝影：權(quán)義

談“憲法實(shí)施及監(jiān)督”：

權(quán)力行使須回到法治軌道，官員憲法意識(shí)更重要

澎湃新聞：國(guó)家憲法日之后，人們說憲法的頻率比平時(shí)高了很多。作為憲法學(xué)者，您覺得當(dāng)下憲法學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域有哪些？

焦洪昌：這個(gè)問題很重要。憲法的實(shí)施，首先是觀念問題。一個(gè)國(guó)家公民包括政府官員，對(duì)憲法地位怎么認(rèn)知這是最重要的問題，因?yàn)橛^念決定制度，觀念決定法律，而制度和法律約束行為。反過來說，行為受制于法律制度，而法律制度受制于觀念和思想。

在全面依法治國(guó)的大背景下，憲法在國(guó)家和社會(huì)的地位越來越重要，被提到的頻率要比以前高得多，從國(guó)家層面來看，習(xí)近平法治思想特別強(qiáng)調(diào)了憲法的地位和作用。

但是不是上層說重要了，在民眾的認(rèn)知里真的就認(rèn)為它重要呢？這是一個(gè)很重要的問題。所以國(guó)家提出要特別注重面向兩大群體的憲法教育:一是學(xué)生，特別是對(duì)中小學(xué)生進(jìn)行憲法教育，從娃娃抓起，形成觀念，觀念形成習(xí)慣和信仰。二是官員，官員的憲法意識(shí)、思維、觀念非常重要，這可能是憲法實(shí)施里更深層、更重要的問題。

澎湃新聞：您曾說，宣傳憲法最好的方式是實(shí)施憲法。在實(shí)施憲法過程當(dāng)中，是否還存在一些問題和困境？

焦洪昌：我們現(xiàn)在面臨改革和發(fā)展兩大主題，在改革發(fā)展過程中如何處理憲法法律和改革發(fā)展的關(guān)系非常重要。我們以往可能有這樣的習(xí)慣或認(rèn)知，即為了改革可以讓憲法法律暫時(shí)作出一定犧牲。這樣的改革雖然取得了成果，但是好不容易建立起來的憲法觀念與權(quán)威也隨之消失了。

因此，在憲法實(shí)施過程中，我們一方面要堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)。另一方面，當(dāng)來不及修憲修法的時(shí)候，更要通過法治的方式來解決問題。憲法實(shí)施難在什么地方？就是大量的規(guī)范性文件容易“神仙打架”，和上位法甚至憲法發(fā)生沖突，而且好多問題都關(guān)涉到公民的基本權(quán)利和自由。如果規(guī)范性文件侵犯到自由權(quán)利了，怎么去解決這些問題，使它回到法治軌道？包括誰(shuí)去處理這個(gè)問題？怎么解決監(jiān)督憲法實(shí)施的問題？這可能也是憲法實(shí)施的難點(diǎn)。

澎湃新聞：前一段時(shí)間，有關(guān)指定居所監(jiān)視居住的規(guī)定引發(fā)業(yè)界關(guān)注。有律師向全國(guó)人大致信，要求針對(duì)公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百一十二條的合憲性和合法性進(jìn)行審查，并予糾正。這一制度在司法實(shí)踐中存在哪些問題？

焦洪昌：從憲法角度來說，公民的人身自由、基本的通信自由、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)都是受到保護(hù)的，也就是說，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)在涉及到公民人身自由等權(quán)利時(shí)，不能隨意進(jìn)行侵犯。這是一個(gè)憲法的基本價(jià)值，意味著立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)也負(fù)擔(dān)著最基本的義務(wù)。

實(shí)際上，憲法通過法律保留的方式對(duì)公民的權(quán)利和自由進(jìn)行保障。您剛才提到說，按照立法法，比如限制人身自由等這些基本自由的法律，都是實(shí)行法律保留的，有的還是絕對(duì)保留。像立法法第9條涉及到限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，就屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)。

絕對(duì)保留是什么意思？就是說只能由立法機(jī)關(guān)通過立法才能對(duì)其加以限制。指定居所監(jiān)視居住就涉及到這個(gè)問題，它是不是由立法機(jī)關(guān)來確認(rèn)的？如果只是通過更低位階的規(guī)范性文件加以規(guī)定，那就和法律保留原則相違背，與公民基本權(quán)利的憲法保障存在一定的“緊張關(guān)系”。

從這個(gè)角度來說，如果說是在一個(gè)地方被監(jiān)視居住了，很大程度上容易脫離監(jiān)督管理和制約，當(dāng)公民自由權(quán)利受到限制時(shí)，也就不好主張其權(quán)利，律師也不便提供法律幫助，所以怎么讓它回到法治軌道上來是很重要的。

談“備案審查制度”：

通過個(gè)案審查推動(dòng)制度創(chuàng)新，讓憲法成為說理工具

澎湃新聞：在過去幾年里，還有多位法學(xué)家向全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室提出建議，也因此糾正了個(gè)別地方法規(guī)里的“超生即辭退”“停車欠費(fèi)１元罰200元”等違法規(guī)定，您如何看待這一這民間意見和立法機(jī)關(guān)審查之間的良性互動(dòng)？

焦洪昌：你提到的問題是憲法學(xué)里談到的備案審查制度。在我們國(guó)家，如果說監(jiān)督憲法實(shí)施里，最重要的問題是規(guī)范性文件“打架”，下位法違反上位法，法律違反憲法情況的話，怎么樣通過制度，給相應(yīng)主體提供糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，這是關(guān)鍵和要害。

按照立法法規(guī)定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)比如國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢、省級(jí)人大常委會(huì)都可以要求對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是不是合憲合法進(jìn)行審查，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民個(gè)人，如果發(fā)現(xiàn)上述文件違反上位法，也可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出合憲性合法性審查的建議。

據(jù)我觀察，從孫志剛案后，全國(guó)人大法工委備案審查室每年都會(huì)收到大量公民個(gè)人和有關(guān)組織提出的規(guī)范性文件違憲違法的審查建議。以往，可能沒有單獨(dú)公布個(gè)案審查結(jié)果，或是給當(dāng)事人明確答復(fù)。但近幾年，特別是中央提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”以來，備案審查制度發(fā)生了很大的變化，備案審查室特別強(qiáng)調(diào)個(gè)案審查，通過個(gè)案推動(dòng)制度創(chuàng)新，全國(guó)人大積極回應(yīng)這樣的社會(huì)關(guān)切，這恰恰是國(guó)家法治良好發(fā)展的標(biāo)志，個(gè)案解決了，就會(huì)有更多的人通過這一渠道呼吁修改與上位法抵觸、不統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)范，這是法治國(guó)家的重要標(biāo)志。

澎湃新聞：憲法學(xué)前輩蔡定劍先生曾說“憲法是拿來用的”。在您看來，如何才能讓憲法從一個(gè)文本變成公民生活的一部分，變成保障人權(quán)的現(xiàn)實(shí)制度？

焦洪昌：憲法拿來干什么用，我覺得這很重要。第一，憲法拿來干什么？它應(yīng)該是形成國(guó)家認(rèn)同的平臺(tái)或者文本，國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同最后都要轉(zhuǎn)化成對(duì)憲法的認(rèn)同，所以對(duì)國(guó)民進(jìn)行憲法教育是形成愛國(guó)主義很重要的方面。

第二，憲法是公民權(quán)利的保障書，當(dāng)你談權(quán)利的時(shí)候，無(wú)論跟法官說或別人說，文本就是憑據(jù)。雖然大家可能對(duì)憲法的理解有不同認(rèn)知，但首先它是有文本的，這是有意義的。

第三，憲法保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由，憲法的實(shí)施主要是通過法律轉(zhuǎn)化，立法實(shí)施憲法是最重要的方式。但在執(zhí)法和司法的過程中，也可以把憲法作為說理的工具。香港的法官經(jīng)常將憲法作為法院裁判的說理依據(jù)，據(jù)此對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行推理論證，由此將憲法拉到現(xiàn)實(shí)，與公民生活發(fā)生關(guān)聯(lián)。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 攝影：權(quán)義

談“監(jiān)察體制改革”：

為防止權(quán)力腐敗尋出路，為權(quán)力制約設(shè)程序

澎湃新聞：今年8月，監(jiān)察官法表決通過，明年1月1日起施行。這部法律為何受到如此大的關(guān)注？有哪些看點(diǎn)？

焦洪昌：監(jiān)察體制改革是一場(chǎng)中國(guó)重大的政治體制改革的組成部分。監(jiān)察法是一個(gè)國(guó)家的基本法，它是一個(gè)實(shí)體法、程序法、組織法，也是一部政治法。它解決的是“三不”的問題：不敢腐、不能腐、不想腐。這“三不”的統(tǒng)一，形成了一個(gè)集中統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)督體制。

應(yīng)該說，在長(zhǎng)期執(zhí)政中如何有效防止權(quán)力腐敗始終是中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的一大挑戰(zhàn)，監(jiān)察體制改革恰恰是中國(guó)共產(chǎn)黨在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力腐敗方面進(jìn)行的有效探索。

監(jiān)察法是根據(jù)憲法制定的，監(jiān)察法本身還是比較粗的，所以去年8月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)，今年國(guó)家監(jiān)委制定了監(jiān)察法實(shí)施條例，把監(jiān)察的經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面取得了很大的進(jìn)步。監(jiān)察官是監(jiān)察法里非常重要的一塊，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，監(jiān)察人員的范圍是什么？權(quán)利義務(wù)是什么？產(chǎn)生的程序是什么？這些問題對(duì)每一個(gè)監(jiān)察人員來說都是非常重要的。

我想可能最重要的看點(diǎn)有幾個(gè)看點(diǎn)：第一，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，最重要的就是要落實(shí)黨對(duì)監(jiān)察人員的領(lǐng)導(dǎo)。第二，本法第一次確定了監(jiān)察官范圍，包括監(jiān)察委主任、副主任、委員、監(jiān)察人員，還包括派駐到黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)等的工作人員，他們都屬于監(jiān)察官的范圍，適用監(jiān)察官法的規(guī)定。第三，對(duì)監(jiān)察官需要具備什么樣的條件，應(yīng)該履行什么樣的責(zé)任，作出了明確規(guī)定。

澎湃新聞：監(jiān)察官權(quán)大責(zé)大，當(dāng)監(jiān)察官受到不當(dāng)、錯(cuò)誤的懲戒和處罰，目前只能申請(qǐng)復(fù)議或向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，如何防止既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問題？

焦洪昌：法律對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督，既有外在的監(jiān)督制度，也有內(nèi)在監(jiān)督制度。您剛才提的問題，要害在什么地方？就是監(jiān)察官是監(jiān)督別人的，但由于監(jiān)察官行使的權(quán)力非常大，會(huì)涉及到大量的人和事，他們可能很容易受到打擊報(bào)復(fù)，其權(quán)利和自由也可能會(huì)受到侵害。怎么保護(hù)他們的權(quán)利是非常重要的。需要通過法律給予一定的程序保障，以此保障其權(quán)利，特別是在一些大案要案的時(shí)候。至于既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問題，即在管別人的同時(shí)，也要管好自己，這里就需要有一個(gè)在內(nèi)部相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)來對(duì)他們的行為進(jìn)行裁判。

澎湃新聞：在監(jiān)察體制改革過程中，如何規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使、如何保障被調(diào)查人的權(quán)益，也一直是備受關(guān)注的話題。您覺得怎樣才能落實(shí)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督？另一方面，如何進(jìn)一步規(guī)范人大與監(jiān)察委的關(guān)系？

焦洪昌：按照憲法，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)并受人大監(jiān)督的。所以，中國(guó)的監(jiān)督從憲法體制上講是單向監(jiān)督，即人大監(jiān)督“一府一委兩院”。但反過來，人大的公務(wù)員要接受監(jiān)委的監(jiān)督，在這種情況下，怎么規(guī)范人大和監(jiān)委的關(guān)系就是很重要的內(nèi)容。

從憲法角度來說，監(jiān)督的最高形式就是報(bào)告工作，由人大產(chǎn)生的機(jī)關(guān)向人大報(bào)告工作，因監(jiān)委工作涉及保密性，監(jiān)委紀(jì)委又是合署辦公，因此監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)委要向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。

專項(xiàng)工作報(bào)告包括什么？第一是誰(shuí)報(bào)告，監(jiān)委主任要來報(bào)告。第二在什么場(chǎng)合報(bào)告？在人大常委會(huì)全體會(huì)上報(bào)告。第三必須是現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告，不能書面報(bào)告，還要對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論審查，最后還有表決。另外，人大常委會(huì)開會(huì)的時(shí)候，委員是可以向監(jiān)委提出質(zhì)詢和詢問的。

此外，全國(guó)人大常委會(huì)還可以進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查，比如監(jiān)察官法實(shí)施一年、兩年，人大常委會(huì)專門對(duì)監(jiān)察官法進(jìn)行執(zhí)法檢查，提出問題，反饋后由監(jiān)委來改正，我想這是解決權(quán)力制約的一個(gè)正當(dāng)程序。