同為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授的林毅夫和張維迎兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的辯論已經(jīng)落幕，但是有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭議不會就此平息。

因?yàn)榫秃暧^經(jīng)濟(jì)政策而言，傳統(tǒng)的財(cái)政和貨幣政策的局限性已經(jīng)越來越被大家熟知。這些傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策僅僅局限于經(jīng)濟(jì)周期的短期目標(biāo)，還力有不逮，更何況對發(fā)展中國家所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)增長的長期目標(biāo)？所以部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家比如林毅夫，把推動經(jīng)濟(jì)增長的希望寄托于新的產(chǎn)業(yè)政策，也是情理之中。

產(chǎn)業(yè)政策定義的要點(diǎn)

那么，什么是產(chǎn)業(yè)政策呢？就二戰(zhàn)之后的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐而言，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)學(xué)家中間的共同定義是相對狹窄的，一如張維迎所說，是對政府涉及競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的歧視性扶助政策。這個(gè)定義的要點(diǎn)有三：

其一，涉及的領(lǐng)域是競爭性產(chǎn)業(yè)。也就是說，國防、教育、環(huán)保等傳統(tǒng)的公共物品領(lǐng)域被排除在外。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，競爭性產(chǎn)業(yè)應(yīng)該交給私人去做，政府不應(yīng)該也無力介入。因?yàn)檎⒉槐人饺司邆涓鼜?qiáng)的能力去優(yōu)化資源配置。而且，即便政府有更強(qiáng)能力，那么政府的介入也很有可能扭曲私人的激勵(lì)機(jī)制，讓私人把努力的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政商關(guān)系，形成壟斷和腐敗。

其二，這樣的政策是歧視性的。也就是說，對某些企業(yè)進(jìn)行照顧，而不是對所有企業(yè)一視同仁。要知道，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)往往要求政府的政策是“普惠”的，比如貨幣政策，就是一項(xiàng)對所有市場參與者一視同仁的政策。而產(chǎn)業(yè)政策正好相反，是給某些企業(yè)開小灶的政策。

其三，我們在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中看到的產(chǎn)業(yè)政策往往是對某些企業(yè)的“照顧”，也就是說，產(chǎn)業(yè)政策往往是扶助政策，給予部分企業(yè)好處，而不是懲罰。這樣的好處包括而不僅限于：補(bǔ)貼、稅收減免、行業(yè)準(zhǔn)入等等。

但是，林毅夫教授理解的產(chǎn)業(yè)政策或許更加廣泛一點(diǎn)。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)政策有別于傳統(tǒng)宏觀政策的最本質(zhì)特點(diǎn)在于歧視性，其他兩點(diǎn)都不是必須的。我在2007年發(fā)表的一篇論文（“When Will a Dictator Be Good?”）中提出了“給予特殊集團(tuán)的社會轉(zhuǎn)移支付”（group-specific social transfer）這一概念，實(shí)際上從理論上高度抽象了任何公共物品都不可能是“普惠的”，在現(xiàn)實(shí)世界中一定是通過有偏于某些私人的方式逐步實(shí)現(xiàn)的。而這個(gè)有偏于某些私人的實(shí)現(xiàn)過程，其實(shí)就是一種歧視性政策，也被林毅夫教授認(rèn)同為產(chǎn)業(yè)政策的最本質(zhì)特征。

產(chǎn)業(yè)政策具備公共物品性質(zhì)

或許大家會奇怪，張維迎教授講的是對競爭性產(chǎn)業(yè)的介入，而你聊的是公共物品的提供，根本不是一回事嘛。其實(shí)不是這樣的。政府對競爭性產(chǎn)業(yè)的政策支持，并不是直接去開辦一些國有企業(yè)（如果是這樣，那就是國有企業(yè)的問題，并不是以產(chǎn)業(yè)政策為代表的宏觀經(jīng)濟(jì)政策討論的范疇了）。政府不直接開辦企業(yè)，那么對私人企業(yè)的任何干預(yù)都只能通過對外部經(jīng)營條件的干涉，這其實(shí)都具備一定程度的公共物品性質(zhì)。

比如，大家都認(rèn)為政府應(yīng)該提供的公共物品包含了基礎(chǔ)設(shè)施，例如高速公路、通訊網(wǎng)絡(luò)，或者醫(yī)院、學(xué)校等等。但是，公共物品的普惠性實(shí)際上是一個(gè)長期發(fā)展的目標(biāo)，而不是一個(gè)時(shí)時(shí)刻刻都能夠貫穿于發(fā)展過程中的狀態(tài)。對一個(gè)發(fā)展中國家的政府而言，最大的問題不是要不要建設(shè)這些基礎(chǔ)設(shè)施，而是受限于手中有限的資源，如何安排眼下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

打個(gè)比方，對八十年代的中國，政府手里有了100億元的稅收收入之后，準(zhǔn)備投入到高速公路建設(shè)中去，但是當(dāng)時(shí)全國各地都沒有高速公路，那么這第一段高速公路應(yīng)該修在哪里呢？如果修建成本是一公里一億元的話，總不能撒胡椒面，每個(gè)省份都修3公里吧？但是如果把100公里都修在某一個(gè)地方（實(shí)際上是廣深高速），不就形成了只對那個(gè)地方的私人有利的生產(chǎn)和生活環(huán)境了嗎？不是僅對那個(gè)地方的招商引資才有影響了嗎？

這就是我說的“給予特殊集團(tuán)的社會轉(zhuǎn)移支付”這一概念的根本涵義。實(shí)際上，中國的發(fā)展就是一個(gè)不平衡的增長。讓一部分人先富起來，是這個(gè)時(shí)代最有意義的產(chǎn)業(yè)政策。這個(gè)政策承認(rèn)政府資源的有限性，把有限的政府資源優(yōu)先投入到它認(rèn)為值得的項(xiàng)目中去，或者它去鼓勵(lì)私人把其有限的資源投資到某個(gè)特定的領(lǐng)域，然后逐步推廣到別的領(lǐng)域。

有人會問：也許有些政策是有偏好地給予特定私人的，但是有很多的企業(yè)環(huán)境是普惠性的，比如法治環(huán)境。難道法律面前不是人人平等的嗎？所以，產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)該是普惠性的，特定的稅收優(yōu)惠是不合乎稅法的普惠性質(zhì)的。其實(shí)也不是那么簡單。寫在文本上的法律條文或許是對任何人都一樣的，可以說是普惠的；但是把文本上的法律條文落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中，是需要資源的。比如現(xiàn)在各地的法院，法官都非常緊缺、辦案人員不足，這意味著100個(gè)產(chǎn)權(quán)糾紛案件同時(shí)立案之后，必然不能同時(shí)得到處理，那么先后的順序就意味著后處理案件中的產(chǎn)權(quán)的受保護(hù)程度不如先處理的案件中的產(chǎn)權(quán)受保護(hù)的程度。這其實(shí)和企業(yè)家面對資本有限的局面時(shí)要權(quán)衡投入到哪一個(gè)項(xiàng)目比較合算，是一樣的。

還有人認(rèn)為：政府投資建設(shè)高速公路或許有一個(gè)先來后到，不可能全國每個(gè)省市縣同時(shí)開建，但是你政府給某個(gè)人稅收優(yōu)惠，就是完全沒必要的了。為什么不給全部企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠呢？這樣才能發(fā)揮市場的競爭機(jī)制嘛！但實(shí)際上，這種稅收優(yōu)惠（少收錢）和“給予特殊集團(tuán)的社會轉(zhuǎn)移支付”（多給錢）是一樣的邏輯。我們政府投資100億元建一個(gè)廣深高速，和我們政府不投資（給錢）但是給廣東省一個(gè)關(guān)稅減免，少收100億元讓其用于高速公路建設(shè)，也許有交易成本的不同，但是從優(yōu)惠的角度看，其實(shí)并沒有很大的不同。所以在現(xiàn)實(shí)中，我們看到很多地方實(shí)行“稅收先征后返”，這個(gè)返還的稅收就是一種“給予特殊集團(tuán)的社會轉(zhuǎn)移支付”。

所以說，看起來產(chǎn)業(yè)政策是介入了競爭性領(lǐng)域，但實(shí)際上，這仍然是一種公共物品的供給機(jī)制，但它是有偏好的供給機(jī)制。正是這種有偏好性，在實(shí)現(xiàn)著政府希望首先發(fā)展哪一個(gè)產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)。

政府是該“獎(jiǎng)優(yōu)”還是“罰劣”

那么，為什么說產(chǎn)業(yè)政策未必是一種扶助性政策呢？這個(gè)邏輯很簡單，因?yàn)橛衅蛴谀骋粋€(gè)私人的優(yōu)惠政策，相對來講，一定是對其他私人的懲罰性政策。因?yàn)槿魏萎a(chǎn)品都有一定程度的替代性，這也是競爭機(jī)制的源泉。優(yōu)惠于競爭對手的政策，必定對競爭的另外一方形成不必的局面，這就是一定意義上的懲罰性措施。所以，任何一種扶助性政策，同時(shí)也是一種懲罰性政策；反過來，任何一種懲罰性政策，也會是一種對其競爭對手的扶助性政策。

比如，我們希望推動新能源利用從而減少污染物排放，保護(hù)環(huán)境。為簡單起見，繼續(xù)假設(shè)我們只有兩個(gè)手段可以利用：一個(gè)是補(bǔ)貼新能源企業(yè)的產(chǎn)出，比如對光伏發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼（這是我們現(xiàn)行的政策）；另外一個(gè)辦法是對老的常規(guī)發(fā)電企業(yè)加征污染稅。

這兩種手段都可以通過價(jià)格杠桿鼓勵(lì)新能源利用。補(bǔ)貼光伏發(fā)電，可以使得成本很高的光伏發(fā)電進(jìn)入民用市場和燃煤發(fā)電競爭。但是如果我們不補(bǔ)貼光伏電廠，而是對燃煤電廠加征資源稅，也可以讓煤電廠成本增加從而提高煤電的價(jià)格，相對來講，光伏電廠的競爭優(yōu)勢也會慢慢體現(xiàn)出來。

那么哪一種更加好呢？我覺得是后者而不是前者。

首先，從信息優(yōu)勢來講，我們不太可能明確知道，是光伏發(fā)電好還是風(fēng)力發(fā)電好，這是應(yīng)該交給市場去檢驗(yàn)的。政府和企業(yè)家一樣，沒有預(yù)判能力，是騾子是馬只能拉出來溜溜。所以，補(bǔ)貼政策很有可能一不小心補(bǔ)錯(cuò)了方向。但是對傳統(tǒng)行業(yè)的劣勢，我們在過去幾十年的發(fā)展過程中了解得一清二楚，至少知道的比新能源行業(yè)多一點(diǎn)。比如煤發(fā)電的污染情況，我們很清楚。既然我們希望尋找替代品，那么我們可以對煤發(fā)電加收懲罰性的環(huán)境污染稅，使得它的價(jià)格上漲。促使消費(fèi)者選擇新能源發(fā)電，和補(bǔ)貼新能源發(fā)電，在價(jià)格杠桿的效果上是一樣的。但是“不獎(jiǎng)優(yōu)”的策略使得我們在具體技術(shù)選擇上避免了信息劣勢的不良后果。

其次，我們對傳統(tǒng)行業(yè)的“罰劣”措施，至少不會增加它們的壟斷性優(yōu)勢。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行業(yè)在游說政府的過程中，最好的結(jié)果或許就是不“罰劣”，而不可能明目張膽地在“罰劣”政策框架內(nèi)“獎(jiǎng)劣”。這樣可以最低限度地避免產(chǎn)業(yè)政策可能導(dǎo)致的腐敗和低效率。

產(chǎn)業(yè)政策天然存在于政府決策當(dāng)中

通過上述對產(chǎn)業(yè)政策的定義的梳理，我們會發(fā)現(xiàn)：如果我們認(rèn)為公共物品的有偏向（偏向于某個(gè)產(chǎn)業(yè)或者私人）是產(chǎn)業(yè)政策的話，那么這樣的產(chǎn)業(yè)政策并不存在“是否需要”的問題，它天然地存在于政府的決策中，就好像企業(yè)家必定要面對“有限的資源首先投入到哪個(gè)項(xiàng)目”這樣的問題。為什么林毅夫教授說，盡管我們能夠看到很多國家的產(chǎn)業(yè)政策是失敗的，成功國家的產(chǎn)業(yè)政策也有很多是失敗的，但是我們?nèi)匀徊荒苷J(rèn)為我們不需要產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)槲覀兛床坏揭粋€(gè)成功的國家沒有產(chǎn)業(yè)政策，原因即在于此。

因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是政府必須面對的權(quán)衡問題，當(dāng)然就是任何政府都不無法擺脫的了！就像林毅夫說的，還看不到不使用他所謂的產(chǎn)業(yè)政策而成功的國家。這就好比，你去看風(fēng)投的投資案例。從比例上看，一定是失敗的案例比較多，但是大多數(shù)都是失敗并不要緊，對一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)投資人來講，只要有極少數(shù)項(xiàng)目成功了，其收益就足以覆蓋全部的虧損。當(dāng)然，大部分的風(fēng)險(xiǎn)投資人并不能找到成功的項(xiàng)目，他們也許就被市場消滅了。這仍然不能否定風(fēng)險(xiǎn)投資是一個(gè)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制設(shè)計(jì)，而且現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的也不賴。

風(fēng)險(xiǎn)投資的高失敗率要求風(fēng)險(xiǎn)投資者有一整套風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長其實(shí)也是一個(gè)高危項(xiàng)目。在二戰(zhàn)后的一百多個(gè)發(fā)展中國家案例中，也只能找到幾個(gè)成功的案例，而就在這幾個(gè)成功的國家中，我們發(fā)現(xiàn)成功的產(chǎn)業(yè)政策也是少數(shù)。所以，我贊成林毅夫教授的說法：我們經(jīng)濟(jì)學(xué)更需要去研究的是“好的產(chǎn)業(yè)政策的條件是什么”？

政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢所在

那么政府到底有哪些可能的優(yōu)勢，可以用來作為資源，幫助私人（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展呢？

首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，不少產(chǎn)業(yè)在國際上已經(jīng)成熟，并有一定的進(jìn)入壁壘，比如高額的固定投資和一定的最優(yōu)規(guī)模，這個(gè)實(shí)際上形成了對發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙。如果政府不加扶持，僅僅依靠企業(yè)自身發(fā)展，這些企業(yè)也許永遠(yuǎn)會被國際大企業(yè)排除在外，也許可以最終進(jìn)入但是比較慢，那么政府的扶持實(shí)際上是助推了一把。

從理論上看，政府的優(yōu)勢并不是沒有。發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，資本的力量還很小。我記得我們在九十年代開始做外貿(mào)的時(shí)候，民營企業(yè)連基本的外語人才都沒有，談何對國際貿(mào)易的信息掌握和對國際貿(mào)易法規(guī)的了解？這時(shí)候，政府出面組織參加國際展銷會，駐外機(jī)構(gòu)提供國際市場的信息，也還是有利于民營企業(yè)向外拓展的。這就是政府的信息優(yōu)勢。這個(gè)優(yōu)勢并不意味著政府能夠比私人企業(yè)家更加聰明地掌握最前沿的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，而是說，政府對已經(jīng)成熟的產(chǎn)業(yè)在世界上的發(fā)展?fàn)顟B(tài)有所了解。

除此以外，政府還有一個(gè)優(yōu)勢就是在資本市場上有信用優(yōu)勢。大家都知道，現(xiàn)實(shí)的金融市場是不完美的。處于發(fā)展初級階段的私營企業(yè)沒有固定資產(chǎn)就難以從銀行貸到款，貸不到錢就只能靠自身積累，發(fā)展速度就會受到限制。這時(shí)候如果政府背書，幫助企業(yè)從金融市場獲得資本，幫助本國企業(yè)跨越進(jìn)入某個(gè)行業(yè)所必須的規(guī)模生產(chǎn)條件，從而加速本國行業(yè)的發(fā)展，有什么不好呢？這種效應(yīng)在資本密集型行業(yè)的國際競爭中，尤為顯著。在我們國家的實(shí)踐中，應(yīng)該也有不少的案例可以實(shí)證，比如在鋼鐵、汽車、高鐵、航空航天等領(lǐng)域。即便在西方，我們看到的“空中客車”（Airbus），也是歐洲政府推動民用航空事業(yè)的一個(gè)典型案例。

當(dāng)然，政府必須非常小心謹(jǐn)慎，知道自己的體制性弱點(diǎn)，也應(yīng)該了解政商勾結(jié)的可能性。但這是“兩害相權(quán)取其輕”的權(quán)衡，而不能僅僅通過論證其中一個(gè)選項(xiàng)有害處就可以輕易得出應(yīng)該予以放棄的結(jié)論。

最后，即便經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了最前沿，這時(shí)候政府和企業(yè)一樣，并不具備更加多的信息和洞察力，但是政府至少可以推動基礎(chǔ)研究的開展，從而給產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供很好的公共知識儲備，這是產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新的條件。