【編者按】

2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織。這一天成為中國與世界關系發(fā)展的一個重要分水嶺。

2０年間，中國全面履行承諾，改革開放不斷推進，綜合國力顯著增強，國際地位和影響力持續(xù)上升。與此同時，世界經貿格局也在不斷演變，貿易摩擦時有發(fā)生，全球化遭遇逆流。

站在新的歷史關口，我們應該如何回顧入世20年對中國和世界帶來的改變？又該如何展望中國與世界經貿關系的未來？就此，澎湃新聞推出中國加入世貿組織20周年特別報道《風再起時》，深度對話多名親歷者、學者，希望提供更多維度視角。

“經常有人問我：WTO都快不行了，學習WTO還有什么用處？我的回答是：WTO沒有不行，也不會不行，因為只要有全球化的現(xiàn)實，有國際經濟合作的需求，WTO就會一直在?！?/p>

12月11日，在“第十屆中國WTO模擬法庭競賽”開幕式上，中國法學會WTO法研究會常務副會長、WTO-MPIA仲裁員、清華大學法學院教授楊國華如是說道。

楊國華   澎湃新聞記者 周頔 攝

這一天，是中國正式加入WTO的二十周年紀念日。對于楊國華來說，WTO貫穿了他整個職業(yè)生涯。1996年從北大博士畢業(yè)后，楊國華在原外經貿部/商務部工作了18年，歷任條法司WTO法律處處長、條法司副司長，先后參與了中美雙邊談判等“入世”系列談判，以及涉及中國的WTO爭端解決案件處理。2014年，楊國華赴清華大學法學院任教，目前他也同時擔任著WTO多方臨時上訴仲裁安排（MPIA）的仲裁員。

從當年加入WTO談判的見證人，到加入后中國在WTO“打官司”的參與者，再到現(xiàn)在從事WTO教學的研究者，二十多年來WTO一直與楊國華相伴，他也更深刻體會著加入WTO對中國的影響。

近日，楊國華接受澎湃新聞（m.dbgt.com.cn）記者專訪，講述了他親歷的中美談判、“入世”前后清理法律法規(guī)以及中國在WTO打官司的故事。

中美談判：“把他們找回來，繼續(xù)談”

澎湃新聞：回顧歷史不難看出，中國加入WTO的談判歷程可謂艱辛曲折。作為“入世”系列談判的親歷者，您印象最深刻的談判是哪次呢？

楊國華：復關和“入世”談判，從1986年開始，到2001年結束，前后進行了15年，期間發(fā)生了很多事情。談判是由專業(yè)人員進行的，這些“當事人”寫了很多回憶的文字，其中王磊撰寫的系列文章《一個法律人與WTO的過往》，栩栩如生地記載了復關談判之初的一些趣事，而張向晨和索必成編寫的《中國加入世界貿易組織談判歷程》（人民出版社，2001年11月），則是復關和“入世”談判的“正史”，勾勒了談判的大致脈絡。

我是1996年才從學校畢業(yè)到外經貿部（商務部）條約法律司工作，此時談判已經進入第十年。作為“新來的”，并且沒有在主管談判的國際司工作，對于談判不太了解。正式參加談判，是1999年年底時任條約法律司司長張玉卿先生帶著我參加的中美雙邊談判。盡管我們的任務只是“核對文本”，但是親歷這次最為關鍵的談判，是人生中最為難得的經歷之一。

澎湃新聞：講一講您親歷的中美雙邊談判吧？

楊國華：現(xiàn)在我們說中美談判，一般這樣表述：1999年11月9日至15日進行的談判，標志著雙邊談判基本結束，是中國“入世”進程中的決定性一步。

我們知道，復關和“入世”的程序，是進行雙邊和多邊談判。雙邊談判是與要求跟中國“單挑”的成員進行一對一談判。當時WTO成員有120多個，但是提出跟中國進行雙邊談判、要求中國開放市場的成員只有37個，雙邊談判就是與這些成員進行的，最后形成了37個雙邊協(xié)議。在這些雙邊談判中，中美談判最重要，不僅僅是因為美國在WTO中的地位舉足輕重，而且因為美國提出的要價最高，最后達成的協(xié)議達900頁，基本上占中國“入世”承諾的90%以上。同期進行的多邊談判，是由為此專門成立的中國加入工作組承擔，開會都是在日內瓦WTO總部。工作組由WTO成員組成，其任務除了就中國的貿易制度等問題進行討論和要求中國做出承諾外，還有將37個雙邊協(xié)議匯總成一個文件，成為中國承諾的匯編。因此，經過雙邊和多邊談判，最后形成的中國承諾，都匯編在《中華人民共和國加入議定書》這個文件中，同時《中國加入工作組報告書》則記載了工作組的討論情況（也包括少量承諾）。

中美談判是“入世”談判中最關鍵的談判，因此備受矚目。此前中美談判幾起幾落，這次談判也有不確定性。親歷這次談判，感慨很多，但是印象最深的是美國代表團的咄咄逼人和兩國領導人的高瞻遠矚。

美國代表團團長是時任貿易代表巴舍夫斯基女士以及總統(tǒng)經濟顧問斯伯林先生。作為普通工作人員，我的感覺是他們都很兇，很強硬。記得中國代表團團長，時任外經貿部石廣生部長曾經與美國代表團拍桌子，大喝一聲：我告訴你，帝國主義橫行霸道的時代一去不復返了！還記得他們動不動就威脅走人，說了好幾次“去機場的大巴車就在門口”。后來我們知道這是給對方施壓的“出租車”談判策略。最后一次，美國代表團竟然“蒸發(fā)”了！聯(lián)絡人電話關機。我們都很生氣，議論紛紛地說：有什么了不起，不談就拉倒！然而，時任國家領導人發(fā)來指示：把他們找回來繼續(xù)談。此后，時任國務院總理朱镕基還專門來到外經貿部親自談判拍板。正是因為領導人的高瞻遠矚，才挽救了這場談判。現(xiàn)在想起來，如果這場談判失敗，中國“入世”可能又要推遲，甚至遇到更加不可預測的局面。后來我看歷史資料，知道當時美國總統(tǒng)克林頓也在積極推動中國“入世”，特別是要求國會給予中國“正常貿易關系”待遇。

澎湃新聞：在中美雙邊談判的過程中，您當時的主要工作是什么呢？

楊國華：剛才我提到，作為法律人員，我們的工作是“核對文本”，也就是審查雙方已經達成協(xié)議的文字。顯而易見，這并非唇槍舌劍的實質談判。然而，這些工作也很重要，能夠在協(xié)議的準確性方面提供一些保障。

記得最后一天中午，我們與美國法律人員正在外經貿部東配樓外事談判間面對面咬文嚼字，突然美國貿易代表辦公室法律總顧問推門進來，大聲說到：談成了，談成了！隨后我們就撂下文本，蜂擁到二樓去照合影。那是具有歷史意義的一張照片，中美代表團團長握手言歡。我站在這張照片的最邊上，現(xiàn)場翻譯身后?，F(xiàn)在看到的照片，有些沒有我的身影，主要是編輯的結果——邊上不重要的人就被裁掉了。

當然，現(xiàn)在看來，“核對文本”工作非常重要。中美談判結束后，在一年多的多邊談判場合，中美協(xié)議內容經過反復核對，最后形成多邊文件，但是仍然有不周之處。例如，15年后，議定書第15條的含義就發(fā)生了爭議：中國認為，這一條明確規(guī)定，到2016年底，其他成員就不能在對華反傾銷中使用替代國方法，但是美歐的觀點卻相反，引起了不小爭議。這個條款俗稱“非市場經濟條款”，問題至今都沒有得到解決。于是我也在想：如果我們當時更有經驗，文本寫得更加嚴謹，那么爭議就有可能避免。

WTO打官司：“別人都拉著行李箱，我們只帶了一頁紙”

澎湃新聞：中國加入WTO三個月就遇到了“美國鋼鐵保障措施案”（DS252），按WTO爭端解決機制處理貿易糾紛應該是您當時的主要工作，能否談談您辦理這個案件時候的情況？

楊國華：2001年中國“入世”，外經貿部條約法律司專門成立了WTO法律處，我榮任首任處長，隨后參與了眾多爭端解決案件的處理。

第一個案件就是你提到的“美國鋼鐵保障措施案”。2002年3月，美國開始限制鋼鐵進口，以歐共體為首的八個成員（歐共體、日本、韓國、中國、瑞士、挪威、新西蘭和巴西）將美國告上WTO。不到兩年，WTO做出最終裁決，認定美國措施不符合WTO規(guī)則，美國隨即撤銷了這些措施。

現(xiàn)在想來，中國是幸運的，因為“入世”后遇到的第一個案件是原告，并且大獲全勝。首戰(zhàn)告捷讓中國嘗到了WTO爭端解決機制的甜頭。試想一下，如果上來就當被告、輸官司，中國可能就不會對WTO有如此“好感”，進而可能會影響到隨后對于爭端解決機制的使用?！叭胧馈倍?，中國使用WTO法律途徑解決國際爭端，已經成為習慣，共有起訴22個案件，被訴33個案件。我們認識到，法律途徑是和平解決國際爭端的重要方式，能夠在明確雙方是非對錯的前提下比較徹底地解決爭端。

現(xiàn)在想來，我也是幸運的，因為作為法律人，能夠馬上遇到案件可以練手。開始的時候什么都不懂。記得第一次在日內瓦“出庭”磋商，別的代表團都拉著行李箱，進屋就拿出文件堆在桌上，旁征博引，有問有答，而我們面前空空如也，念完一頁紙聲明就再也插不上話了！這個場面很尷尬，但是也刺激我們奮發(fā)圖強，奮起直追。后來我們經歷的案件越來越多，經驗也越來越豐富。除了在日內瓦進行一對一磋商，還在北京和華盛頓等地進行磋商，甚至在北京電報大樓租用會議設備進行遠程磋商。不少案件，都是磋商解決的。法律是經驗活，沒有實踐是做不好法律工作的。

這里特別值得一提的是，于我而言，參與爭端解決，也是經受法律實務訓練和法學理論思考。我寫了很多文章，甚至出版了好幾本書。這為我后來從事教學和研究工作打下了基礎?，F(xiàn)在我開的一門課，就是“中國WTO案例研究”，將我自己辦過的案件中最為精彩的法律論證選出來給本科生和研究生研討，效果很好。

澎湃新聞：中國加入WTO的前幾年，我國似乎沒有經歷多少訴訟，我們的糾紛解決機制團隊是如何打造的？

楊國華：張玉卿司長很有眼光，第一個案件就建立了“四體聯(lián)動”機制：條約法律司主辦人員統(tǒng)籌協(xié)調，上傳下達；外國律師撰寫書狀，開庭辯論；中國律師討論案情，提供資料；涉案部門全程參與，答疑解惑?？上攵?，這是一個強大的團隊，優(yōu)勢互補，來之能戰(zhàn)。

在前面提到的“美國鋼鐵保障措施案”中，磋商后進入正式“訴訟”，即專家組審理和上訴機構審查階段，“四體聯(lián)動”機制有效運轉，中國作為共同起訴方發(fā)揮了自己的作用，得到了其他起訴方的好評。這個機制一直沿用，成為起訴和應訴工作的制度保障。

澎湃新聞：“入世”二十年來，我國在WTO“打官司”有輸有贏，裁決執(zhí)行情況如何？

楊國華：我可以非常驕傲地說：中國履行了每一個裁決。某項措施被WTO裁定不符合規(guī)則，就堅決修改或取消，這是對待WTO規(guī)則和國際法的基本態(tài)度。當然，在具體案件執(zhí)行過程中，我們也遇到了一些困惑。例如，2009年底，“中國出版物和音像制品案”（DS363）中涉及的某些法規(guī)被認定不符合WTO規(guī)則，而這些法規(guī)涉及“文化產品”，甚至“意識形態(tài)”，能否順利執(zhí)行，令人不無擔憂。但是主管部門最終修改了《出版管理條例》和《音像制品管理條例》等19個法規(guī)文件，履行了WTO裁決。當時我松了一口氣，因為這些“敏感”案件都能認真執(zhí)行，其他案件就不在話下了。

還有一個案件值得一提，即2010年為履行“中國知識產權案”（DS362）而修改《中華人民共和國著作權法》。我一直認為這件事應該寫入中國法制史。輸了官司，修改法律，這聽上去是天方夜譚，但是從國務院到全國人大，沒有一個人提出不執(zhí)行裁決。說實話，當時我都有點感動：我們對WTO是認真的。作為具體辦案人員，我與同事們也有一個信條：不折不扣、按時按點執(zhí)行裁決，一點都不能含糊。信仰法律，尊重法律，這是法律人的基本素養(yǎng)。

法律法規(guī)清理：“入世對中國最大的影響是推動法治建設”

澎湃新聞：回顧這二十年，您認為加入WTO對中國最大的影響是什么？

楊國華：關于“入世”對中國的影響，我經常引用一句話。2011年11月11日《人民日報》頭版刊登過一篇文章，標題是“中國改革開放進程中具有歷史意義的一件大事——祝賀我國加入世界貿易組織”，其中有一句預測：“‘入世’必將對新世紀我國經濟發(fā)展和社會進步產生重要而深遠的影響?！薄叭胧馈睂洕l(fā)展的影響有目共睹?！叭胧馈倍辏袊慕洕偭亢唾Q易量都飛速提升。進出口貿易量增加，其中一個原因就是進出口貿易權放開，誰都可以做外貿。相比于此前只有經過政府批準的公司才能做外貿，“生產關系”得到了極大解放，而貿易權放開，就是“入世”中的重要承諾之一。當然，貿易權放開，必然涉及政府職能調整。原來外經貿部有一個司局專門負責審批貿易權（進出口經營權），門庭若市，辦公室走廊里總是有人等著拿批文。貿易權放開后，審批權不復存在，相關工作人員就被合并到了其他司局。

“入世”對社會進步的影響也顯而易見。“入世”之后，中國的貿易管理制度透明度和統(tǒng)一實施明顯增強，而貿易管理制度的改進，具有“外溢”效應，帶動了其他領域制度的改進。此外，“最惠國待遇”和“國民待遇”等觀念深入人心，其影響也大大超出了貿易領域。還有，加入國際規(guī)則，有利于保持政策穩(wěn)定性，避免“拉抽屜”現(xiàn)象，因為事關國際承諾，不能朝令夕改。法治進步是社會進步的核心標志。就我所從事法律工作的經驗而言，我覺得“入世”對法治建設的影響最大。通過加入一套世界通行的國際規(guī)則，中國在立法和執(zhí)法方面，都取得了很大的進步：立法更加科學透明，執(zhí)法更加公正有力。前面提到遵守國際規(guī)則，認真執(zhí)行裁決，都是法治的體現(xiàn)。

此處需要說明的是，經濟發(fā)展與社會進步是相輔相成的關系：經濟發(fā)展是社會進步的基礎，而社會進步（法治建設）是經濟發(fā)展的條件（沒有好的法治環(huán)境，經濟發(fā)展就不可持續(xù)）。

澎湃新聞：為了履行WTO承諾，我國集中進行了法律法規(guī)清理和“廢改立”，被稱為“中國變法”。這項工作是如何進行的？

楊國華：對，法律法規(guī)清理和修改，也是法治進步的集中體現(xiàn)。為加入WTO，中國做出了很多承諾，需要對相應法律法規(guī)進行修改。據(jù)統(tǒng)計，從1999年中美談判結束到2002年底，國務院近30個部門共清理各種法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件；通過全國人大及其常委會制定修改的法律14件，國務院制定修改行政法規(guī)38件、廢止12件，國務院有關部門制定修改及廢止部門規(guī)章等1000多件；各地共清理19萬多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施，并根據(jù)要求分別進行修改和廢止處理。這確實是一場聲勢浩大的“中國變法”。

外經貿部是“入世”談判的主管部門，最了解談判情況，成為法律法規(guī)清理和修改的“總咨詢臺”，而在這兩年多時間里，我?guī)ьI幾位同事在“法律法規(guī)清理小組”辦公室，專職從事這項工作。這是張玉卿司長的人事安排。記得當時我還有點想不通，覺得成天整理文件不如到處參加談判風光。張司長知人善任，認為我屁股沉、坐得住。這項工作必不可少，是充分履行“入世”承諾的基礎工作，而我也在工作中對WTO規(guī)則和中國外貿法律體制有了更深理解，有利于后來的爭端解決工作。

澎湃新聞：如果用一個詞來概括中國“入世”二十年，您會選哪個詞？

楊國華：我想用兩個詞：機遇與進步。二十年前的那個節(jié)點，中國正式成為WTO成員，開放市場，走向世界，搭上了經濟全球化的快車，從此中國經濟快速發(fā)展。與此同時，為履行“入世”承諾修改法律法規(guī)，以及使用爭端解決機制解決與其他成員的糾紛，社會進步也成效顯著。因此，“入世”二十年給我們的啟示是：開放和法治是中國未來經濟發(fā)展和社會進步的必要條件。