最近關(guān)于中國稅負(fù)問題引起了社會(huì)的極大關(guān)注。這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。更多的人對稅負(fù)問題關(guān)注，將有助于中國稅制改革的進(jìn)行，促進(jìn)適應(yīng)中國需要的現(xiàn)代稅收制度的早日建立。厘清幾個(gè)相關(guān)指標(biāo)，可以更全面地理解現(xiàn)實(shí)，從而找到現(xiàn)代稅收制度改革的起點(diǎn)。

一、狹義稅負(fù)與廣義稅負(fù)

我們經(jīng)常用相對數(shù)來衡量稅負(fù)。根據(jù)2015年全國財(cái)政決算，當(dāng)年全國稅收收入124922.2億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為18.46%。這樣的稅負(fù)水平顯然不能算高。但是，國際橫向比較需要的數(shù)據(jù)必須具有可比性。財(cái)政部公布的根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》編制的“廣義政府運(yùn)行”表顯示，中國廣義政府收入2013年、2014年和2015年分別為169952億元、18521.1億元和198480億元。相應(yīng)地，這三年的廣義政府收入占GDP之比分比為28.55%、28.76%和29.33%。根據(jù)IMF手冊調(diào)整的廣義稅負(fù)水平大幅度提高。

從“稅收收入”到“廣義政府收入”的變化，可以更全面地看到政府從經(jīng)濟(jì)中獲得的資源。中國加入IMF數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS）之后，數(shù)據(jù)發(fā)布“全面入世”，按照IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》的口徑，政府財(cái)政收入包括稅收、社會(huì)保障繳款、贈(zèng)與和其他收入（其他收入主要指財(cái)產(chǎn)收入、出售商品和服務(wù)收入、罰金罰款和罰沒收入以及其他雜項(xiàng)收入）。兩個(gè)稅負(fù)水平的差異，表現(xiàn)在社會(huì)保障繳費(fèi)、贈(zèng)與和其他收入上。根據(jù)財(cái)政部的說明，“廣義政府運(yùn)行”表合并了一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入（不含國有土地使用權(quán)出讓收入）、國有資本經(jīng)營收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的數(shù)據(jù)，并剔除了重復(fù)計(jì)算部分。

二、社會(huì)保障繳款

社會(huì)保障繳款在有的國家是以稅收的形式征收的，有的國家以收費(fèi)的方式進(jìn)行。二者實(shí)際上沒有太大差別。對于中國來說，社會(huì)保險(xiǎn)資金以收費(fèi)的方式籌集，不在稅收征管法的約束范圍之內(nèi)。一般認(rèn)為，收費(fèi)的彈性大于稅收。因此，在同樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，繳費(fèi)者的最終實(shí)際負(fù)擔(dān)可能有很大差異。當(dāng)下對于中國社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在全世界上處于較高水平的說法，更多的是依據(jù)收費(fèi)的名義標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際繳費(fèi)與此有一定差距。為了保證社保繳費(fèi)的公平，社會(huì)上一直有一種聲音要求社保“費(fèi)改稅”。不管社保是否“費(fèi)改稅”，中國的社保繳費(fèi)適用稅收征管法是大勢所趨。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)社保繳費(fèi)或社保稅的征管，可以充分利用稅務(wù)部門征稅中所獲得的各種信息，節(jié)約政府部門的運(yùn)作成本?？紤]到名義收費(fèi)與實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)之間的差異，社?！百M(fèi)改稅”或社保繳費(fèi)適用稅收征管法之后，收費(fèi)（征稅）標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該相應(yīng)下調(diào)。人口老齡化問題來勢洶洶。降低社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其他條件不變，肯定會(huì)降低社保收入，會(huì)擴(kuò)大社保收支缺口。但是，降低標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。原因有三：一是社保繳費(fèi)加強(qiáng)征管之后，企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)可能大幅度上升。二是在當(dāng)前企業(yè)經(jīng)營困難的大環(huán)境中，降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與積極財(cái)政政策的減稅減費(fèi)減基金的要求是相吻合的，有助于緩解企業(yè)經(jīng)營中的困難。三是社保收支缺口在很大程度上和社保制度有關(guān)。

養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制度建立之前，中國實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，歷史欠賬導(dǎo)致“做實(shí)個(gè)人賬戶”目標(biāo)一直不能實(shí)現(xiàn)。有意義的做大做實(shí)個(gè)人賬戶目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。做小做實(shí)意義不大，且在實(shí)施中同樣遇到問題。“名義賬戶制”給了中國社保制度完善的機(jī)會(huì)，所有個(gè)人的養(yǎng)老金賬戶本意都是為了退休之后能夠領(lǐng)到足以保障退休生活的養(yǎng)老金。由此，“名義賬戶制”確實(shí)沒有太大問題。但是，人口老齡化決定了這樣的負(fù)擔(dān)也不會(huì)太小。擴(kuò)大社保覆蓋面雖然在短期內(nèi)可以增加社保收入，但與此同時(shí)，養(yǎng)老金支出也會(huì)大幅度上升。也就是說，擴(kuò)面無助于問題的解決，擴(kuò)面是社會(huì)公平的要求，是社會(huì)發(fā)展的需要，必須做到。

延長退休年齡肯定會(huì)成為解決問題的選擇項(xiàng)。至于社會(huì)可以接受的退休年齡是多少，應(yīng)更多地通過決策的民主化科學(xué)化法治化的程序來加以解決。有人擔(dān)心延長退休年齡會(huì)影響就業(yè)，這種擔(dān)心有一定道理，但是現(xiàn)實(shí)中，年富力強(qiáng)的退休者（滿足若干年工齡就可以退休，女性職工退休年齡較低，正常退休者也有不少工作能力幾乎都不下降）同樣會(huì)在社會(huì)上找到另外的就業(yè)機(jī)會(huì)。這樣，他們在領(lǐng)取退休金的同時(shí)還會(huì)得到工資收入，同樣占據(jù)著就業(yè)機(jī)會(huì)。另外，中國的勞動(dòng)力人口會(huì)逐步下降，讓更多人參與勞動(dòng)力市場，是有利無弊的選擇。

社保畢竟是個(gè)公共問題，一般公共預(yù)算調(diào)入資金，國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入調(diào)入，國有資本經(jīng)營收入更多用于社保，都是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模际菑浹a(bǔ)社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下降后缺口的可選擇項(xiàng)。

三、其他收入

根據(jù)財(cái)政部的說明，“其他收入主要指財(cái)產(chǎn)收入、出售商品和服務(wù)收入、罰金罰款和罰沒收入以及其他雜項(xiàng)收入”。

廣義政府收入應(yīng)該包括土地收入

“廣義政府收入不包括國有土地使用權(quán)出讓收入，是因?yàn)楦鶕?jù)IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》的定義，政府收入是指增加政府權(quán)益或凈值的交易，國有土地出讓行為是一種非生產(chǎn)性資產(chǎn)的交易，結(jié)果只是政府土地資產(chǎn)的減少和貨幣資金的增加，并不帶來政府凈資產(chǎn)的變化，不增加政府的權(quán)益，因而不計(jì)作政府收入?！眹型恋厥杖胧琴Y產(chǎn)變現(xiàn)的行為，但是，這種變現(xiàn)很特殊。不少土地本來沒有作為資產(chǎn)計(jì)價(jià)，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)取得的收入是實(shí)實(shí)在在的收入?？鄢鞯刭M(fèi)用的理由也不見得合理，按此，稅收收入也應(yīng)該扣除各種各樣的征管成本之后再計(jì)算。這種做法和“坐收坐支”并沒有什么差別。如果再考慮到來自土地的收入規(guī)模龐大，那么這種口徑選擇上的偏差就不能不加以重視。其他國家土地制度和中國不同，來自土地的收入規(guī)模可能較小，對政府收入計(jì)算上的影響較小，土地收入忽略不計(jì)問題不大。2015年中國來自國有土地使用權(quán)出讓金收入為30783.8億元，來自國有土地收益基金收入為1024.97億元。3萬多億元的收入規(guī)模不能忽視。如果加上土地收入，那么2015年新的廣義政府收入占GDP之比為34.03%。

非稅收入

2015年，全國非稅收入（一般公共預(yù)算收入包括稅收收入和非稅收入。注意：非稅收入不是政府來自稅收收入之外的其他全部收入）為27347.03億元。其中：專項(xiàng)收入為6985.08億元； 行政事業(yè)性收費(fèi)收入為4873.02億元； 罰沒收入為1876.86億元；國有資本經(jīng)營收入（部分金融機(jī)構(gòu)和中央企業(yè)上繳利潤）為5389.45?億元（比預(yù)算的2485億元高出一倍多！波動(dòng)很大！）； 國有資本經(jīng)營收入690.76億元（幾乎只是預(yù)算的1300?億元的一半！同樣波動(dòng)很大?。粐匈Y源（資產(chǎn)）有償使用收入為5463.89億元；其他收入2067.97億元（這是一般公共預(yù)算收入中的“其他收入”，與IMF的不同）。行政事業(yè)性收費(fèi)從總體上占政府收入之比較低，但也應(yīng)該逐個(gè)打開，確定是否應(yīng)該延續(xù)。

這個(gè)中國特色的“非稅收入”應(yīng)該盡快退出歷史舞臺(tái)，很容易造成不必要的誤會(huì)。

政府性基金收入

2015年，全國政府性基金收入為42338.14億元，扣除土地收入后大約有1萬億元。這些基金除國有土地使用權(quán)出讓金收入和國有土地收益基金收入之外，主要有34種，即農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入、鐵路建設(shè)基金收入、民航發(fā)展基金收入、海南省高等級(jí)公路車輛通行附加費(fèi)收入、港口建設(shè)費(fèi)收入、散裝水泥專項(xiàng)資金收入、新型墻體材料專項(xiàng)基金收入、旅游發(fā)展基金收入、國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金收入、新菜地開發(fā)建設(shè)基金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入、南水北調(diào)工程基金收入、政府住房基金收入、城市公用事業(yè)附加收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、大中型水庫移民后期扶持基金收入、大中型水庫庫區(qū)基金收入、三峽水庫庫區(qū)基金收入、中央特別國債經(jīng)營基金財(cái)務(wù)收入、彩票公益金收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入、小型水庫移民扶助基金收入、國家重大水利工程建設(shè)基金收入、車輛通行費(fèi)收入、核電站乏燃料處理處置基金收入、可再生能源電價(jià)附加收入、船舶油污損害賠償基金收入、電力改革預(yù)留資產(chǎn)變現(xiàn)收入、無線電頻率占用費(fèi)收入、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收入、煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入、水土保持補(bǔ)償費(fèi)收入、彩票發(fā)行和銷售機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)收入、污水處理費(fèi)收入。

這些基金收入來自于各個(gè)領(lǐng)域，都有專門的用途，未來去向也不盡相同。有的需要通過費(fèi)改稅的方式處理，例如，污水處理費(fèi)就要作為環(huán)境保護(hù)稅的一部分繼續(xù)存在。有的可能長期存在，但運(yùn)作方式可能會(huì)發(fā)生很大改變，如煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入等。有的可能會(huì)隨著基金的歷史使命的完成而最終退出，如農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入等。從大趨勢來看，政府性基金收入最后會(huì)融入一般公共預(yù)算，作為非稅收入的一部分，但從數(shù)據(jù)上看，這只是技術(shù)上的處理；從預(yù)算管理上看，政府性基金預(yù)算的審批 將更加嚴(yán)格。

政府性基金收入有不少已經(jīng)長期存在。長期存在不見得就是不合理的，但有的基金換了名稱存在，有的基金多次延續(xù)，決策程序應(yīng)該更加公開透明。還有，一方面繳納沒有專門用途的用于公共服務(wù)的稅收，另一方面還要就特定公共服務(wù)繳納基金收入，這種現(xiàn)象是不合理的。一些基金的用途雖然合理，但稅收收入也可以投入這些用途，如何平衡其中的關(guān)系，未來還需要更多的智慧。

稅負(fù)輕重問題的討論，必須和公共服務(wù)結(jié)合起來才有意義。稅負(fù)體現(xiàn)的是公共服務(wù)的成本。不看收益，只討論成本，得出偏頗的結(jié)論也是不可避免的。