巴黎城市舊房改造公共計(jì)劃中，主要采取公私結(jié)合的改造方式。一幢舊房在改造之前，其產(chǎn)權(quán)形式大致可分為三種情況：全部為社會(huì)住宅；一部分為社會(huì)住宅一部分為私有產(chǎn)權(quán)；全部為私有產(chǎn)權(quán)。對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)狀況和房屋狀況，將采用不同的改造方式。

原始產(chǎn)權(quán)為社會(huì)住宅

整幢房屋為社會(huì)住宅，改造過(guò)程是最為簡(jiǎn)單的。首先由混合經(jīng)濟(jì)公司通過(guò)公對(duì)公的過(guò)程獲得整幢房屋的產(chǎn)權(quán)，并根據(jù)具體情況采用改造或拆除新建兩種方式。從成本來(lái)看，在巴黎舊住宅改建與拆除新建的價(jià)格大體相當(dāng)。由于原住戶均為社會(huì)住宅租戶，因而不存在補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，由混合經(jīng)濟(jì)公司負(fù)責(zé)為其在巴黎市可提供的社會(huì)住宅房源中重新安置。

原始產(chǎn)權(quán)一部分為社會(huì)住宅

若整幢房屋中的社會(huì)住宅占絕大多數(shù)，一般而言由混合經(jīng)濟(jì)公司繼續(xù)完成收購(gòu)工作，并進(jìn)入與上述情況相同的改造程序。

若比例在半數(shù)左右，通常由混合經(jīng)濟(jì)公司與房屋內(nèi)的其他私人業(yè)主組成業(yè)主委員會(huì)，共同完成房屋的改造。此時(shí)，混合經(jīng)濟(jì)公司成為小業(yè)主的一份子，一方面是改造計(jì)劃的指導(dǎo)者，另一方面承擔(dān)與其他業(yè)主相同的權(quán)利和義務(wù)，共同申請(qǐng)補(bǔ)貼、指定建筑師和施工單位，共同出資建造。任何一項(xiàng)決議，都必須有50%以上房屋總建筑面積相當(dāng)?shù)臉I(yè)主的同意。

雖然混合經(jīng)濟(jì)公司的目標(biāo)是將其份額內(nèi)所有的住房轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)住宅，但其他私人小業(yè)主則不必遵循同樣的原則。因此，從社會(huì)融合的角度而言這是一種比較理想化的模式，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)住宅租戶、普通租戶和業(yè)主在同一幢建筑內(nèi)的混合。但是，從實(shí)施和管理的角度而言卻困難重重，程序相當(dāng)復(fù)雜，管理口徑不一，因而實(shí)施的案例不多。

原始產(chǎn)權(quán)為私有產(chǎn)權(quán)

若一幢被改造的房屋內(nèi)僅有少量甚至沒(méi)有公有房屋，則由混合經(jīng)濟(jì)公司指導(dǎo)，由私人業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)改造工程，政府不再對(duì)私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收購(gòu)。私人業(yè)主可以選擇改造后自住、自由出租或作為低租金住宅出租。按第三種情況接受補(bǔ)貼的業(yè)主，必須在九年之內(nèi)將其房產(chǎn)作為低租金住宅出租，九年之后則重新由業(yè)主自由支配。

法國(guó)為私人業(yè)主提供維修補(bǔ)助的國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要是“全國(guó)住房修繕局”（ANAH: l’Agence Nationale de l’Habitat）。ANAH的前身是二戰(zhàn)之后成立的私有業(yè)主基金，其資金來(lái)源是房屋出租稅，設(shè)于每個(gè)省的城市規(guī)劃和住房局。其職責(zé)是根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)以及房屋改造后的用途，對(duì)私人業(yè)主的房屋維修提供補(bǔ)助。ANAH對(duì)私人小業(yè)主的房屋修繕提供了至關(guān)重要的資金支持，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)極為困難的自住業(yè)主，按其家庭結(jié)構(gòu)、收入來(lái)源和房屋狀況評(píng)價(jià)給予的補(bǔ)助，有時(shí)甚至能夠全面覆蓋維修所需資金。除此之外，業(yè)主還可以申請(qǐng)其他類型的補(bǔ)貼，以及由混合經(jīng)濟(jì)公司擔(dān)保的低息貸款和減稅等。

巴黎左岸棕地改造，新建的社會(huì)住宅區(qū)。資料來(lái)源：作者拍攝

居民安置

在完成對(duì)一幢房屋的收購(gòu)后，緊接著的第二個(gè)步驟是騰空房屋，也就是最為困難的居民安置過(guò)程。在巴黎的實(shí)踐中，居民安置的順利進(jìn)行，與完善的社會(huì)住宅體系有著直接的關(guān)聯(lián)。

對(duì)業(yè)主的補(bǔ)償和對(duì)實(shí)際住戶的安置并不交叉。住宅的業(yè)主是補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，他們既可以在獲得補(bǔ)償后自行解決住房，也可以要求混合經(jīng)濟(jì)公司為其提供社會(huì)住宅，在這種情況下其獲得的收購(gòu)補(bǔ)償在原有基礎(chǔ)上減少20%。對(duì)原有住宅中的租戶，只要具有合法的居留權(quán)，全部通過(guò)混合經(jīng)濟(jì)公司安排，遷入位于巴黎市內(nèi)的社會(huì)住宅，成為社會(huì)住宅租戶，這與我國(guó)僅僅將有戶籍的業(yè)主作為安置對(duì)象有很大的不同。

安置過(guò)程中混合經(jīng)濟(jì)公司付出的只是服務(wù)成本，基本上不存在安置房源的壓力。由于擁有完善的社會(huì)住宅體系，補(bǔ)償和安置這兩件事可以分開(kāi)，法國(guó)城市舊房改造中動(dòng)遷安置的復(fù)雜程度比我國(guó)低很多。

安置房源和安置標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)每一幢列入計(jì)劃的舊房，安置房源由巴黎市政府和巴黎大區(qū)政府各承擔(dān)50%，在其各自的社會(huì)住宅份額中提供，分配的統(tǒng)一出口是巴黎市政府的“社會(huì)住宅管理處”，與一般申請(qǐng)社會(huì)住宅的渠道是一致的。

居民安置的工作首先根據(jù)區(qū)位、家庭結(jié)構(gòu)和家庭經(jīng)濟(jì)條件，分別由市政府和大區(qū)政府在可提供的房源中尋找。其原則是居住面積與家庭結(jié)構(gòu)相符、居民有支付房租的能力，且鄰近目前的住址，使居民的生活范圍不受太大影響。其中最重要的兩個(gè)指標(biāo)分別是最低人均居住面積和家庭支付能力指數(shù)。家庭支付能力指數(shù)=房租與可申請(qǐng)房租補(bǔ)貼的差額（實(shí)際支付房租）/家庭收入。一般認(rèn)為，這一指數(shù)不超過(guò)30%，才能保證居民在支付房租的同時(shí)，能夠維持正常的生活水平。為居民提供的安置住宅，其租金以該指數(shù)為門檻。

三次雙向選擇機(jī)會(huì)

對(duì)列入“不衛(wèi)生住宅”改造計(jì)劃的舊房，一般而言在一個(gè)月左右的時(shí)間內(nèi)居民即可得到市政府社會(huì)住宅管理處提供的第一個(gè)房源選擇，每個(gè)家庭有三次選擇的機(jī)會(huì)。居民在選擇房源的同時(shí)，住宅管理公司也在對(duì)居民進(jìn)行選擇。市政府住房部門提供的可供房源通知，一份發(fā)給居民，一份發(fā)給混合經(jīng)濟(jì)公司，另一份則發(fā)給住宅管理公司。通過(guò)混合經(jīng)濟(jì)公司掌握的居民家庭信息，管理公司也有權(quán)拒絕接受該家庭。

居民在選擇過(guò)程中并不直接面對(duì)政府部門或社會(huì)住宅管理公司，而是通過(guò)混合經(jīng)濟(jì)公司這一中間人。若居民對(duì)三次選擇均予以拒絕，則進(jìn)入法律程序。理論上，居民要么放棄申請(qǐng)社會(huì)住宅，要么接受第三個(gè)選擇。

安置過(guò)程中民間協(xié)會(huì)的作用

協(xié)會(huì)不僅是法國(guó)社會(huì)中一股重要的民間力量，同時(shí)也承擔(dān)了大量的社會(huì)工作。協(xié)會(huì)是從事社會(huì)工作的民間組織，因關(guān)注的問(wèn)題不同而有不同的服務(wù)分工，例如流浪者協(xié)會(huì)、移民協(xié)會(huì)、歷史建筑保護(hù)協(xié)會(huì)、街區(qū)協(xié)會(huì)等，協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人必須具有“社會(huì)經(jīng)濟(jì)和家庭咨詢”的專業(yè)文憑。政府機(jī)構(gòu)往往委托協(xié)會(huì)完成公共項(xiàng)目中的社會(huì)工作部分，一方面可以借助協(xié)會(huì)的社會(huì)溝通能力，另一方面避免實(shí)施主體與居民發(fā)生直接沖突。在法國(guó)，社會(huì)工作納入了市場(chǎng)化體系，對(duì)協(xié)會(huì)的委托通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了高度的社會(huì)分工。

在“不衛(wèi)生住宅”改造計(jì)劃中，混合經(jīng)濟(jì)公司分別委托了五家協(xié)會(huì)進(jìn)行居民調(diào)查，幫助居民申請(qǐng)各種低收入家庭補(bǔ)貼、看房、簽訂租房合同，直至居民在新住址的過(guò)渡，包括幫助落實(shí)新的學(xué)校、新的醫(yī)生，甚至開(kāi)設(shè)新的銀行帳戶等。這一過(guò)程被稱為“社會(huì)陪伴”（accompagnement social）。

正常情況下，混合經(jīng)濟(jì)公司對(duì)每一個(gè)需要搬遷的家庭委托六個(gè)月的社會(huì)陪伴，但根據(jù)情況的復(fù)雜程度，有些家庭的社會(huì)陪伴可能會(huì)延長(zhǎng)至一年半。這六個(gè)月的社會(huì)陪伴費(fèi)用中，50%由混合經(jīng)濟(jì)公司支付，另50%則由“地方社會(huì)住房基金”（FSL: Fond Social du Logement）支付。FSL屬于國(guó)家和省財(cái)政補(bǔ)貼，在住房方面可提供的補(bǔ)貼包括社會(huì)陪伴費(fèi)用、低收入家庭的租房擔(dān)保、購(gòu)買家具的補(bǔ)貼等。

巴黎馬雷保護(hù)區(qū)中的一處舊房改造為10套社會(huì)住宅，圖為改造前后的對(duì)比。資料來(lái)源：作者拍攝

公共資源在舊城更新中的運(yùn)用

公共權(quán)力的意愿決定了公共資源的使用方向，在城市更新方面，法國(guó)的公共權(quán)力十分強(qiáng)勢(shì)，在巴黎人們會(huì)感覺(jué)到，大多數(shù)的城市改造項(xiàng)目都由混合經(jīng)濟(jì)公司掌控著，私人開(kāi)發(fā)商在這個(gè)城市中似乎沒(méi)有太大影響力。

直接投入

公共財(cái)政的直接投入收效快、強(qiáng)度高，對(duì)迫切需要解決的問(wèn)題有立竿見(jiàn)影的效果。舊城改造中處處需要投入，因而對(duì)“迫切需要解決的問(wèn)題”的定義反映著政府的主流觀點(diǎn)。法國(guó)城市地方財(cái)政拿出30%用于住宅改善，其強(qiáng)大的公共資源導(dǎo)向是不容置疑的。

除了直接的項(xiàng)目投入，還包括各級(jí)各類的公共財(cái)政補(bǔ)貼。例如法國(guó)的“全國(guó)住房修繕局”、“地方社會(huì)住房基金”等，都屬于住房改善領(lǐng)域的補(bǔ)貼，對(duì)私人業(yè)主的房屋維修和住房條件的改善，提供了長(zhǎng)效持續(xù)的支持手段。

公共引導(dǎo)

公共資源不僅包括有形資源，其無(wú)形的公共引導(dǎo)力量也不容忽視。在混合經(jīng)濟(jì)公司改造舊房的公共項(xiàng)目中，除了由公司完成收購(gòu)、改造和出租全過(guò)程的方式，還有相當(dāng)一部分是由混合經(jīng)濟(jì)公司進(jìn)行指導(dǎo)，由私人業(yè)主共同完成的房屋改造。在這種情況下，混合經(jīng)濟(jì)公司投入的并不是公共資金，而是大量的服務(wù)和政策引導(dǎo)。舊城改造牽涉的問(wèn)題非常復(fù)雜，在很多情況下以單一化、集中式、強(qiáng)制性的方式來(lái)推進(jìn)是很難持續(xù)的，即使達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，往往又會(huì)出現(xiàn)新的矛盾。

以公共引導(dǎo)的方式施行舊城更新，不失為一種較為合理、可大范圍推廣，并可較大程度避免社會(huì)矛盾的做法。其輻射的能量不僅限于項(xiàng)目本身，也能夠帶動(dòng)一系列積極的社會(huì)行動(dòng)。但是為了做到這一點(diǎn)，所需要的不僅僅是實(shí)施主體的決心，更重要的是在相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制上的保障。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)效益

公共權(quán)力被賦予的集聚力量，使其能夠進(jìn)行自由資本無(wú)法做到的整合活動(dòng)。例如，可以通過(guò)強(qiáng)制征收權(quán)對(duì)私人物業(yè)進(jìn)行征收，通過(guò)整合而實(shí)現(xiàn)自由資本無(wú)法獲得的效益轉(zhuǎn)化?；旌辖?jīng)濟(jì)公司可以在完成對(duì)舊房的收購(gòu)和安置后，將騰空的土地和房產(chǎn)出售給普通開(kāi)發(fā)商。這種情況的一般前提是，物業(yè)所在區(qū)域已有充足的社會(huì)住宅存量，不需要再增加規(guī)模。由于巴黎市內(nèi)可用于建設(shè)的住宅基地極其緊缺，混合經(jīng)濟(jì)公司可以高價(jià)售出土地和房產(chǎn)，并為其他項(xiàng)目提供資金的補(bǔ)充。

國(guó)有資產(chǎn)的補(bǔ)充

效益轉(zhuǎn)化的另一種表現(xiàn)形式是補(bǔ)充國(guó)有資產(chǎn)。無(wú)論是為低收入家庭提供社會(huì)住宅，還是完成成本難以預(yù)計(jì)的舊房改造，都很難完全依靠市場(chǎng)力量去執(zhí)行。巴黎市將兩者掛起鉤來(lái)，利用社會(huì)住宅的資源為舊房改造的安置提供房源，又通過(guò)舊房改造補(bǔ)充社會(huì)住宅存有量，可以看作循環(huán)改善城市低收入家庭住房條件的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。舊房改造的過(guò)程，也就成為一個(gè)逐漸將私有房產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)的過(guò)程。

目前我國(guó)城市中成片舊區(qū)的改造，不論是由國(guó)有還是私營(yíng)開(kāi)發(fā)商實(shí)施，都必須以市場(chǎng)方式就地經(jīng)濟(jì)平衡。舊城更新既缺乏公共資金投入，又沒(méi)有相應(yīng)的政策支持，直接導(dǎo)致的后果是企業(yè)不得不以提高容積率、置換居民結(jié)構(gòu)的方式來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)平衡。從表面的結(jié)果來(lái)看，政府沒(méi)有動(dòng)用公共財(cái)政而改變了舊區(qū)面貌，居民獲得了新的住房，開(kāi)發(fā)商獲得了經(jīng)濟(jì)利益；盡管過(guò)程艱難，但似乎最終各方面都獲得了各自期望的結(jié)果。但是從社會(huì)性和文化性的角度來(lái)看，城市中的原住民被迫離開(kāi)原有的家園，同時(shí)帶走了對(duì)城市文化的記憶以及一種傳統(tǒng)生活方式，對(duì)城市帶來(lái)的根本性傷害是無(wú)法彌補(bǔ)的。

舊城更新中居民安置的可能性

在巴黎的舊房改造過(guò)程中，改造之前的房屋使用者，不論是租戶還是業(yè)主，只要其家庭情況符合改造后的社會(huì)住宅出租標(biāo)準(zhǔn)，都擁有在建筑改造完成之后搬回的權(quán)利，這被稱為住房“使用者的權(quán)利”。也就是說(shuō)，不論舊房改造的實(shí)施主體是誰(shuí)，最終的目標(biāo)是改善房屋質(zhì)量，而不是動(dòng)遷居民，更不是以改造為借口進(jìn)行動(dòng)遷。保留原有住戶結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了一種政治訴求，實(shí)現(xiàn)城市中心地區(qū)各種人群的混合不僅得到了社會(huì)輿論的普遍認(rèn)同，在政府層面也通過(guò)各種公共資源的支持方式進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，如成熟的社會(huì)住宅體系是實(shí)現(xiàn)合理安置的重要依托。

客觀地來(lái)說(shuō)，將補(bǔ)償和安置分開(kāi)使得法國(guó)舊房改造的動(dòng)遷安置比我國(guó)的情況相對(duì)簡(jiǎn)單得多。在我國(guó)的舊城改造項(xiàng)目中，動(dòng)遷安置的對(duì)象是有戶口的居民，被拆遷的房屋，既有可能是自住，也有很多情況是出租或者人戶分離。在對(duì)應(yīng)戶口而不是實(shí)際使用者的情況下，對(duì)被動(dòng)遷人實(shí)際居住水平的評(píng)價(jià)是不準(zhǔn)確的。因而，事實(shí)上動(dòng)遷安置所涵蓋的不僅僅是一部分實(shí)際居住在此的戶籍居民，還包括戶籍在此但并不居住在改造地區(qū)的人。

另一方面，某些情況下舊城改造的動(dòng)遷中還包含了將使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)的成本，不論原住的戶籍人口擁有的是房屋的使用權(quán)還是產(chǎn)權(quán)，動(dòng)遷之后他們都將成為新住房的產(chǎn)權(quán)人。這兩方面的支出原本都不應(yīng)由單個(gè)改造項(xiàng)目來(lái)承擔(dān)，實(shí)際上是分擔(dān)了城市住房在其他方面的欠帳。同時(shí)，在我國(guó)的動(dòng)遷安置中，租戶的利益是被排除在外的。舊區(qū)中大量的外來(lái)人口，當(dāng)一個(gè)舊區(qū)改造時(shí)只能轉(zhuǎn)移到另一個(gè)舊區(qū)，而他們的住房問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決。

1990年代舊城改造在我國(guó)處于起始階段時(shí)，回搬是一種普遍的做法。但隨著土地和動(dòng)遷成本的大幅提高，改造后的住宅完全按市場(chǎng)價(jià)格出售，原有的大部分住戶，不論是業(yè)主還是租戶，很多情況下由于經(jīng)濟(jì)承受能力的原因，不再選擇回搬原址。在今天討論這個(gè)問(wèn)題，有兩方面需要明確，一是是否有回搬的必要性，二是是否有回搬的可能性。前者事實(shí)上是社會(huì)價(jià)值觀問(wèn)題，也就是是否應(yīng)該讓原有居民留下。社會(huì)融合一直被大力呼吁，但只有得到社會(huì)的普遍認(rèn)同，公權(quán)力的干預(yù)才能水到渠成。而只有第一個(gè)命題有了答案，第二個(gè)涉及方式方法的命題才能得到合理的回答，巴黎在這方面的實(shí)踐為我們提供了大量寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（本文原載《國(guó)際城市規(guī)劃》2016年第6期，原標(biāo)題為《從巴黎社會(huì)住宅及舊房改造實(shí)踐看公共資源在舊城更新中的運(yùn)用》，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）