戰(zhàn)略 | 東亞合作新階段的RCEP及其落實

作者：劉均勝

2011年2 月在第18次東盟經(jīng)濟部長會議上首次提出了RCEP 的概念，這是東亞經(jīng)濟體謀求擺脫困境、深入推進合作的一種嘗試。RCEP是在“東亞自由貿易區(qū)（EAFTA）”和“東亞緊密經(jīng)濟伙伴關系（CEPEA）”的基礎上產(chǎn)生的。EAFTA和CEPEA之爭表面上是區(qū)內國家對東亞合作缺乏共識， 實際上反映了中日對東亞合作主導權之爭。RCEP的提出不但可以緩和中日之爭，而且通過確保包含區(qū)域外大國的區(qū)域合作來實現(xiàn)對區(qū)內大國的影響。此外，美國提出的建立“跨太平洋伙伴關系”（TPP） 也是刺激東盟推動RCEP建立的一個重要因素。歷經(jīng)8年31輪談判， 2020年11月15日RCEP成功達成， 這在東亞合作進程上具有里程碑意義。長期以來，東亞合作被認為是非正式的、不具強制性的功能性合作，而RCEP的出現(xiàn)標志著東亞合作向正式的制度性合作邁進。

RCEP是巨型的多邊自貿協(xié)定（F T A），而RCEP之前在東亞地區(qū)主要是雙邊FTA。由于談判參與方少、協(xié)調成本和審批難度低， 雙邊FTA更容易達成。而且，當一國同多個國家構建雙邊FTA的時候，就會產(chǎn)生所謂“輪軸—輻條（hub-and-spoke）”現(xiàn)象，這使得東亞合作整體上難以推進。而且單個的雙邊FTA體量小，難以產(chǎn)生大市場競爭效應和規(guī)模效應。更嚴重的是，重疊交織的雙邊FTA還會產(chǎn)生“意大利面碗效應”，降低了企業(yè)對FTA的利用率。

相比之下，RCEP是通過整合5個“10+1”FTA而建立的，屬于巨型多邊FTA。從規(guī)模上看， RCEP的總人口達22.7億，約占世界人口總量的30%；總GDP達26.2 萬億美元，接近全球 GDP 總量的33%；總出口額達5.2萬億美元， 約占全球貿易總額的28%。從橫向比較上看，RCEP覆蓋的區(qū)域人口是《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（C P T P P）的4.5倍、歐盟的5倍以上，制造業(yè)產(chǎn)出約占全球的50%，是全球對外直接投資（FDI）的重要目的地和來源地， 也是全球投資增長的主要源泉和制造業(yè)的動力源之一。

從經(jīng)濟效應上看，RCEP將顯著促進地區(qū)經(jīng)濟增長、貿易、投資和社會福利的提高。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所的估計，到2030年RCEP每年將使全球GDP增加1860 億美元，并為成員國帶來0.2%的經(jīng)濟增長。而布魯金斯學會的最新的研究表明，到2030年RCEP年可為全球增加2090億美元的收入， 使世界貿易額增加5000億美元。從覆蓋范圍上看，包括了東南亞和東北亞的經(jīng)濟體，而此前東北亞的中日韓之間是沒有FTA的，可以說RCEP出現(xiàn)代表了東亞真正從整個區(qū)域上實現(xiàn)了合作。

RCEP是相對高質量的FTA， 而RCEP之前的東亞地區(qū)的FTA大多是“淺的FTA（shallow FTA）”。到2015年，東亞經(jīng)濟體所簽署的FTA 中只有一半，包括投資自由化，以及與投資有關的爭端解決機制和資本轉移等條款。在競爭政策和政府采購條款上，東亞地區(qū)的FTA也存在較大差異，如在日本、韓國所簽署的FTA中多包括這些條款，而在中國和東盟的FTA中一般很少包括。由于內部協(xié)調困難，東盟作為整體在與其他經(jīng)濟體簽訂的FTA中也沒有政府采購等敏感條款。盡管一些東亞經(jīng)濟體的FTA中包括知識產(chǎn)權保護等條款，但在具體落實和法律的執(zhí)行之間還存在著差距。

而RCEP在建立之初就將目標定位為現(xiàn)代、全面、高質量、互惠的區(qū)域FTA，這在其2012年公布的框架文件、指導原則和目標中都有明確的規(guī)定。從協(xié)定文本上看， RCEP由序言、20個章節(jié)和4部分承諾表共56個附件組成，超過1.4萬頁。這充分體現(xiàn)了協(xié)定內容的現(xiàn)代和全面性，基本涵蓋了與貿易有關的各方面，如除了傳統(tǒng)貨物貿易所涉及的關稅減讓、原產(chǎn)地規(guī)則、技術壁壘、海關措施、檢驗檢疫、貿易救濟外，還包括投資、服務貿易、知識產(chǎn)權、政府采購、競爭政策、電子商務、經(jīng)濟技術合作和爭端解決等新議題。

RCEP條款設定了較高的標準，以體現(xiàn)自貿區(qū)的高質量性。在貨物貿易方面，總體上區(qū)域內90% 以上的貨物貿易將最終實現(xiàn)零關稅，時間上分協(xié)定生效后立刻降稅到零和10年內降稅到零兩類。RCEP 達成的最重要一項成果是，統(tǒng)一了原產(chǎn)地規(guī)則，降低了企業(yè)利用優(yōu)惠關稅的難度。在貿易便利化上，提高衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、海關程序等方面的透明度，鼓勵跨境資格認證和采取新技術以提高通關速度。

在服務貿易上，采取了漸進靈活性的開放策略。對日、韓、澳、印尼、馬來西亞、新加坡和文萊采用負面清單方式，而中國等其余8 個成員采用正面清單方式，并承諾將于協(xié)定生效后6年內轉化為負面清單，老、柬、緬是15年內轉為負面清單。值得一提的是，RCEP 將金融、電信納入開放范圍，提高各經(jīng)濟體的監(jiān)管透明度和規(guī)則一致性。此外，還設立了自然人流動章節(jié)，簡化了審批手續(xù)和程序規(guī)則。

在投資自由化上，中國首次對制造業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、采礦業(yè)這5個非服務業(yè)領域的投資采取負面清單制，表明了徹底鎖定開放成果的決心。在營商環(huán)境上， RCEP規(guī)定給予國外投資者以最惠國待遇、全面的投資保護、投資促進和投資便利化措施。

在知識產(chǎn)權保護上，各方同意統(tǒng)一知識產(chǎn)權保護和執(zhí)行規(guī)則，提高透明度和合作水平，促進跨區(qū)域的創(chuàng)新投資和知識流動。在電子商務上，RCEP達成了亞太區(qū)域首份范圍全面、水平較高的諸邊電子商務規(guī)則成果，涵蓋促進電子商務的使用和合作、減少對數(shù)字貿易的限制和保護區(qū)域內消費者隱私安全等內容。

此外，在貿易救濟、政府采購、競爭政策、中小企業(yè)、經(jīng)濟技術合作等領域，RCEP也達成了較高水平規(guī)則。

可見，RCEP作為巨型多邊自貿區(qū)同之前的雙邊自貿區(qū)相比，在規(guī)模、內容、標準、制度化等方面都有顯著的提升。東亞的自貿區(qū)格局開始有了一個整體的、全面的、相對高質量的合作框架，這標志著東亞合作新階段的開始。

RCEP建設中可能會面臨的問題

在東亞合作的新階段，RCEP 的建設意味著東亞以整體參與到全球下一代貿易規(guī)則的制定之中，因此談判條款的落實和未來RCEP的發(fā)展就顯得尤為關鍵。RCEP的談判過程并不一帆風順，包括多次超過預定的談判期限，且一開始就參與談判的印度最后宣布退出……可見，RCEP成員在一些議題上還是存在著不少的分歧。

而且，從路徑依賴理論來看， 盡管RCEP的簽署在東亞合作發(fā)展上是里程碑性質的事件，但RCEP的未來發(fā)展還是要受東亞合作發(fā)展慣性的影響。一些制約東亞合作發(fā)展的因素，并不會因RCEP的出現(xiàn)而消失， 而是會在RCEP的建設和落實中體現(xiàn)出來。

一是合作的主導權之爭仍然不可忽視。FTA是區(qū)域合作的一種制度安排，屬于公共產(chǎn)品，同樣面臨供給不足的問題，需要主導國來提供。與法德共同主導的歐盟和美國單一主導的北美自貿區(qū)（現(xiàn)在的美加墨三國協(xié)議，US M C）不同， RCEP采取了東盟小國集體主導的模式。無論是相對于東亞內部的中日韓，還是外部的美國，東盟在經(jīng)濟總量、政治影響和安全力量上都處于相差懸殊的地位。面對區(qū)內外大國，東盟長期以來奉行“大國平衡戰(zhàn)略”，致力于在大國博弈中謀求自身利益。這樣，無論是在綜合力量上，還是意愿上，東盟可能在未來RCEP建設中難以提供足夠的公共產(chǎn)品。

RCEP生效后，主導權之爭不能忽視來自美國的影響。為了維護霸權地位，長期以來美國通過扮演“離岸平衡手”來干預亞太的區(qū)域合作。2009年美國制定“重返亞太”戰(zhàn)略和推動構建TPP。用奧巴馬的話說就是“不允許中國書寫全球經(jīng)濟規(guī)則”。2017年特朗普上任后宣布退出TPP，但與中國連續(xù)進行了四輪貿易戰(zhàn)。美國的對外政策一直在相對保守主義與區(qū)域主義間徘徊。因此，特朗普政府收縮亞太戰(zhàn)略屬于暫時的行為，而從長期看必然回歸。

2020年拜登贏得美國大選后表示，不會對亞太地區(qū)的一體化態(tài)勢置之不理，重申美國在制定游戲規(guī)則中“必須”占據(jù)主導地位。就任后，拜登宣稱“重返亞太”戰(zhàn)略是應對中國挑戰(zhàn)的必要之舉，要加強同日韓澳等傳統(tǒng)盟國的關系，深化與印度和印度尼西亞等國的“戰(zhàn)略伙伴”關系。

2020年9月新任的日本首相菅義偉宣稱，不會放棄“日美同盟” 基軸，將繼續(xù)配合美國在全球推行所謂“價值觀外交”，加大對“印太戰(zhàn)略”的投入以平抑中國影響。對于中國表示考慮加入CPTPP，日本的回應是，“CPTPP 要求成員國必須具有非常高水準的市場開放， 中國恐怕很難達標”。

鑒于RCEP未來建設涉及下一代貿易規(guī)則制定等重大收益，而日美同盟背景下日本在經(jīng)濟、政治、安全等上又一貫受制于美國戰(zhàn)略， 中美之爭可能會引發(fā)中日之爭。在這種背景下，需要警惕RCEP在建設過程中可能會出現(xiàn)的主導權之爭，這對東盟小國集體主導的協(xié)調能力可能是一種挑戰(zhàn)。

二是在標準升級上面臨困難。根據(jù)世貿規(guī)則，F(xiàn)TA存在合理性的一個重要原因就是以建立更高標準的自貿區(qū)以推動全球或地區(qū)的貿易自由化。全球尤其是東亞地區(qū)生產(chǎn)價值鏈日益復雜和加深，這內在需要形成更高開放標準的地區(qū)制度構架。RCEP比照之前東亞地區(qū)的FTA標準有所提高，但要參與生產(chǎn)價值鏈基礎上的下一代貿易規(guī)則制定，還需要在標準升級上做更進一步的努力。

與CPTPP相比及FTA發(fā)展的趨勢看，RCEP被認為是更多地關注于關稅和非關稅壁壘削減， 而不是知識產(chǎn)權保護等新議題。實際上，RCEP倡導在整合5 個“10+1”FTA基礎上以漸進方式推進區(qū)域經(jīng)濟合作，這樣其內容和重點主要屬于“WTO+”的范疇。而TPP是美國主導建立的一套高標準貿易規(guī)則的嘗試，內容更多與“WTO-”有關。CPTPP雖然較TPP少了約5% 的內容，但仍保留了大量涉及敏感行業(yè)或部門，自由化水平較RCEP更高。在CPTPP 中，環(huán)境、勞工、國有企業(yè)與指定壟斷條款都是單獨的一章，而RCEP中則沒有這些條款。RCEP 成員之間的雙邊FTA涉及勞工標準條款的比例不到20%，明顯少于CPTPP 勞工標準覆蓋率。環(huán)境和勞工是當前國際經(jīng)貿中熱點問題， 美國總統(tǒng)拜登提出，對不關注環(huán)保的國家出口到美國的商品要征收碳調節(jié)費，同時認為，任何協(xié)定都應該包括勞工內容。國有企業(yè)是西方國家政府和企業(yè)所普遍關注的內容，這在WTO改革和大多數(shù)自貿協(xié)定中都多有體現(xiàn)。對于政府采購議題，RCEP主要規(guī)定了原則性內容，沒有市場準入清單。實際上， RCEP在政府采購上的目的不是市場開放，而是要提高政府采購的公平和透明度。

RCEP為了達成談判，已經(jīng)在標準方面做了靈活性較大的讓步， 考慮到FTA帶有的強制性特點，未來這樣的妥協(xié)空間不大。為了體現(xiàn)非歧視和包容性，RCEP對不發(fā)達成員采取了靈活性、適度性和漸進性的原則。如在貨物貿易上，不發(fā)達成員的同期關稅削減任務要少于其他成員，部分產(chǎn)品零關稅有20 年的過渡期，甚至一些敏感產(chǎn)品可以延遲到2040年。在服務貿易上，負面清單制在適用國家、時間上都做了區(qū)別性對待和安排。在知識產(chǎn)權和競爭等議題上，對不發(fā)達成員給與差別待遇，設立了“特定締約方過渡期”“技術援助請求清單”“針對反競爭的適當措施”和“合作”等附件。在中小企業(yè)和經(jīng)濟技術合作上，針對落后成員給與更多的能力建設幫助。

由于標準上存在靈活性和差異性，這會給統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)行造成困難。還有，亞太地區(qū)一直以來對經(jīng)濟技術合作的呼聲很高，一些成員國可能在差別待遇的適用性和能力建設的有效性上采取機會主義做法，這會降低未來RCEP追求標準升級的動力。

三是內外干擾因素會影響合作的深層次發(fā)展。對區(qū)域合作或一體化組織來說，內部的區(qū)域認同和外部的區(qū)域環(huán)境是其發(fā)展的決定性因素。區(qū)域認同的內容包括身份認同、文化認同、區(qū)域利益認同， 等等。從文化上看，歐盟和北美地區(qū)在文化上受相對單一的基督教影響，而東亞在文化上相對多元，儒家文化、佛教、伊斯蘭教和印度教等同時并存。歷史遺留問題和領土爭端等則不利于形成身份和區(qū)域利益認同。

二戰(zhàn)后東亞各經(jīng)濟體經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長，經(jīng)濟趕超導致民族國家意識的興起和民族主義的出現(xiàn)。由于民族國家在相對利益的競爭，會加劇區(qū)域一體化或合作的難度。歐盟區(qū)域經(jīng)濟一體化之所以走得較為順利，就是因為在歐洲一體化之前就已經(jīng)歷了民族國家的崛起和民族主義的發(fā)展。相比之下，東亞的區(qū)域經(jīng)濟一體化卻是與經(jīng)濟飛速發(fā)展下的民族主義強化同時出現(xiàn)，這會從深層次上影響RCEP的未來發(fā)展，不利于建設高水平自貿區(qū)。

影響RCEP發(fā)展的外部因素主要是東亞對外部市場的依賴和來自其他FTA的競爭。前者就是所謂的東亞“貿易轉型”問題，即東亞通過擴大本地區(qū)內部對最終產(chǎn)品的需求，以降低對美國等外部最終產(chǎn)品市場的依賴。長期以來，“貿易轉型”一直是困擾東亞合作的根本問題之一，這在RCEP未來發(fā)展中也需要給與足夠的重視。

而后者最突出的就是RCEP 和TPP之間的競爭。TPP不包括中國，RCEP不包括美國，導致亞太地區(qū)出現(xiàn)雙軌競爭的態(tài)勢。美國、日本、東盟、中國四個主要行為體的競爭性互動成為TPP和RCEP之爭興起和演進的催化劑。2017年1 月美國特朗普政府退出TPP，不過日本一直勸說美國重返CPTPP。2018年特朗普曾表示美國有可能重返CPTPP。在這種情況下，一些國家，包括哥倫比亞、印尼、韓國、英國和泰國等紛紛表示希望加入CPTPP。2020年在拜登當選美國總統(tǒng)后，美國重返CPTPP的可能性進一步提高?？紤]到中美之間競爭的長期性，一旦美國重返CPTPP，則與RCEP之間的競爭可能會重演。

CP T P P 可能從兩個方面對RCEP施加競爭壓力和不利影響。一是在成員構成上，日本、新加坡等7個成員既屬于CPTPP，又屬于RCEP，這對RCEP的發(fā)展可能構成離心力。這些成員由于已經(jīng)參與到高標準的CPTPP中，所以在未來RCEP建設上可能會缺乏動力，或者對RCEP不發(fā)達成員在標準升級談判上索要更多的籌碼， 從而不利于RCEP的發(fā)展。二是在標準上，特別是在下一代貿易規(guī)則上，CPTPP大大領先于RCEP， 這樣就會降低RCEP的吸引力。如果RCEP不能參與和引領下一代貿易規(guī)則，那么RCEP在未來眾多的FTA中可能就是一根“寬面條”。這樣的RCEP對其成員來說可能在貨物貿易和戰(zhàn)略層面的收益較大， 但在市場開放和制度型規(guī)則上帶來的收益則相對有限。中國被認為難以通過RCEP解決西方國家政府和企業(yè)所關注的問題，這也是中國提出加入CPTPP的原因之一。

除了CPTPP外， 2 0 1 9 年達成的美日貿易框架協(xié)議也可能對RCEP的未來建設產(chǎn)生影響。美日協(xié)定被認為是美日同盟加強的結果和象征，存在損害基于多邊框架的全球貿易規(guī)則的風險。美日貿易協(xié)定的存在會降低日本對RCEP的資源投入， 使日本有了更多的談判籌碼，美國有了更多介入東亞的理由和手段。

結論和建議

在逆全球化和貿易保護主義的沖擊下，歐美的區(qū)域一體化遭遇挫折，東亞由于RCEP的達成而后來居上。RCEP屬于巨型FTA， 它的出現(xiàn)開啟了東亞合作的新階段。從覆蓋廣度、規(guī)模體量、議題范圍、標準程度等方面看，RCEP 都不同于之前東亞地區(qū)的FTA。尤其在區(qū)域制度上，RCEP使東亞合作有了整體性的制度構架，而原來是淺層次、競爭性的多層次架構。RCEP既反映又塑造著東亞新階段的合作，使東亞地區(qū)可以參與和引領下一代貿易規(guī)則的制定。由于制度的非中性，下一代貿易規(guī)則的制定背后涉及重大利益格局的調整， 因此RCEP的未來建設相比于一般的FTA要面臨更多的挑戰(zhàn)。加之東亞地區(qū)合作所具有的特定初始條件，未來RCEP建設需要重點注意的問題包括主導權之爭、標準升級和內外部因素的干擾，等等。

面對當前的逆全球化和貿易保護主義，中國的態(tài)度是“解決經(jīng)濟全球化進程中出現(xiàn)的矛盾，各國應該努力形成更加包容的全球治理、更加有效的多邊機制、更加積極的區(qū)域合作?！盧CEP是中國加入的第一個真正意義上的區(qū)域FTA，并首次在投資方面采取了負面清單方式。RCEP有利于產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域重構，為中國向全球產(chǎn)業(yè)鏈的高端攀升提供了契機。尤其在新冠肺炎疫情導致的嚴峻國際經(jīng)濟環(huán)境下，面對全球產(chǎn)業(yè)鏈未來可能存在的撕裂或脫鉤危險，中國提出構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在這種情況下，RCEP不但有助于確保當前區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的運轉，而且可以在中長期內倒逼國內深化體制改革來優(yōu)化內部經(jīng)商環(huán)境，最終有利于雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成。

對于RCEP建設中可能存在的主導權之爭，中國要一如既往地支持東盟的主導地位，充分發(fā)揮東盟的大國協(xié)調作用。除了在RCEP框架下，中國還要在多邊、雙邊層次上深化同東盟之間的關系，如建立和升級中國同東盟國家之間的雙邊FTA，這樣的FTA可以采取更靈活的方式來覆蓋RCEP之外的領域。同時，中國要積極推動中日韓合作，通過多層次的經(jīng)濟融合和利益綁定來弱化中日主導權之爭。

對于標準升級上的困難，主要是要從制度上解決高標準與發(fā)展性二者之間的矛盾，形成激勵、補償和監(jiān)督一整套機制。激勵機制，就是如何從制度上鼓勵RCEP成員中的發(fā)達經(jīng)濟體去帶頭推進與下一代貿易規(guī)則兼容的經(jīng)濟法規(guī)體系。補償機制，對于RCEP不發(fā)達成員，未來要探索如何以有效方式對因標準升級所導致的利益受損產(chǎn)業(yè)和個體給予補償， 以及提供配套的能力建設。監(jiān)督機制，核心就是要探索建立綜合的發(fā)展評價指數(shù)體系，以加強量化評估的公平性和透明性、執(zhí)行的有效性，等等。

對于內外干擾因素，要有針對性地建立長效機制來具體分類解決。關于領土和領海爭端，可探索通過增強戰(zhàn)略互信來解決。例如，中國政府倡議建立中國—— 東盟命運共同體， 形成相互依存、休戚與共的關系。在最近提出的中國—— 東盟“ 2+7框架” 中，深化戰(zhàn)略互信被放在首位。歷史問題可通過政府與民間等多渠道來增進各地區(qū)人民的了解與溝通來解決，如中國“一帶一路”倡議所強調“五通”中就有“民心相通”，東盟的“互聯(lián)互通”中也有文化交流等內容。盡管歷史和領土爭端不利于東亞經(jīng)濟體形成區(qū)域認同，但在逆全球化和貿易保護主義背景下，東亞各經(jīng)濟體在利益上面臨新的分化組合，這有助于形成新的基于利益上的區(qū)域認同。從利益認同出發(fā)，配合長效機制，就可以漸進地培育文化、身份認同。

對于外部干擾因素，關鍵還是要培育區(qū)內最終產(chǎn)品的消費市場，只有這樣才能增強東亞地區(qū)的發(fā)展自主性和凝聚力。區(qū)內最終產(chǎn)品消費市場需要有良好的市場基礎設施和完善的制度設施。過去東亞地區(qū)缺乏便利的交通基礎設施，導致生產(chǎn)主要集中在沿海地帶，加之缺乏完善的貨幣、信用、擔保等制度體系，所以東亞只能依靠外部市場實現(xiàn)貨物和資金流的循環(huán)。中國的“一帶一路”和東盟的基礎設施規(guī)劃都將提高區(qū)域內基礎設施投資作為重點，未來，隨著人類命運共同體理念的踐行，中國應和RCEP其他成員一道，繼續(xù)加大對區(qū)域公共產(chǎn)品的投資以減輕對區(qū)域外最終產(chǎn)品市場的依賴問題。

作者單位：中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院

本文刊于《中國發(fā)展觀察》2021年第22期