在1919年的巴黎和會(huì)中，中國(guó)在山東問題上遭到挫折，并引發(fā)了“五四運(yùn)動(dòng)”，已為人們所熟知。但在1921-1922年進(jìn)行的華盛頓會(huì)議中，北洋政府通過外交努力，成功地收回了青島和膠濟(jì)鐵路等權(quán)益，恐怕知之者甚少。那么這一切是如何做到的呢？

華盛頓會(huì)議的緣起

巴黎和會(huì)后，日本曾兩次向中國(guó)提議，進(jìn)行解決山東問題的交涉，企圖使其在《凡爾賽和約》中獲取的利益合法化。如果中日之間進(jìn)行直接交涉，其結(jié)果一定是零和博弈，由于中國(guó)手中可打的牌不多，一旦交涉則必然處于下風(fēng)，難以取得突破，于是朝野上下對(duì)此均持反對(duì)態(tài)度。國(guó)內(nèi)各界民眾多次集會(huì)，向北洋政府請(qǐng)?jiān)?，反?duì)中日之間進(jìn)行直接交涉。在此情勢(shì)之下，北洋政府拒絕了日本的提議。

此時(shí)，正值皖系垮臺(tái)，徐世昌為大總統(tǒng)的北洋政府處于風(fēng)雨飄搖之中，在直奉兩系之間搞平衡，勉強(qiáng)維持；孫中山則在廣東驅(qū)逐了桂系軍閥，高舉“護(hù)法”大旗，醞釀北伐。由于國(guó)內(nèi)各省均被大小軍閥所瓜分，北洋政府根本無(wú)法控制，經(jīng)濟(jì)民生等事業(yè)的籌辦更是無(wú)從談起。唯有在外交領(lǐng)域，軍閥們掣肘較少，北洋政府有著較為自由的發(fā)揮空間。

此時(shí)在外交舞臺(tái)上活躍的是一批職業(yè)外交家，如顧維鈞、顏惠慶、王正廷等，他們大多留過洋，了解世界大勢(shì)，具有廣泛的國(guó)際知識(shí)，通曉國(guó)際外交規(guī)則。在他們的努力下，中國(guó)當(dāng)時(shí)盡管仍處于四分五裂之中，但國(guó)際形象比起顢頇的滿清政府而言，有了根本的改善，并當(dāng)選為新成立的國(guó)聯(lián)理事國(guó)。對(duì)于中日之間的僵局，北洋政府的做法是：拒絕直接交涉，找機(jī)會(huì)把山東問題提交到國(guó)際會(huì)議上，爭(zhēng)取列強(qiáng)與各國(guó)的支持，以達(dá)成對(duì)中國(guó)有利的解決。

北洋政府外交總長(zhǎng)顏惠慶

不久，機(jī)會(huì)就來了。當(dāng)時(shí)日本在遠(yuǎn)東的崛起，加上各列強(qiáng)大肆發(fā)展海軍力量，引起了美國(guó)的關(guān)注與憂慮。 1921年8月，美國(guó)邀請(qǐng)了英、法、意、日四強(qiáng)國(guó)派代表來美商議裁減軍備問題。同時(shí)，為順帶解決遠(yuǎn)東的太平洋戰(zhàn)后遺留問題，美國(guó)又邀請(qǐng)了主要相關(guān)國(guó)家中國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、葡萄牙四國(guó)，連同英美法日意五強(qiáng)，一共九個(gè)國(guó)家參加了本次會(huì)議。

美國(guó)雖然在《凡爾賽和約》上簽了字，但因其國(guó)內(nèi)對(duì)條約中某些條款的看法分歧，并未被國(guó)會(huì)所批準(zhǔn)。其中，美國(guó)朝野中有不少人士在山東問題的條款上，對(duì)中國(guó)抱有同情態(tài)度。北洋政府認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)契機(jī)，期望在山東問題及廢除不平等條約等問題上，取得美國(guó)及其他西方列強(qiáng)的支持，扭轉(zhuǎn)巴黎和會(huì)造成的不利局面。美國(guó)政府做出中國(guó)代表在會(huì)議中與其他各國(guó)完全平等的保證，徐世昌政府于是欣然接受了美國(guó)的邀請(qǐng)。

此時(shí)，日本因之前的英日盟約到期，正在謀求延續(xù)盟約。但鑒于美國(guó)及英國(guó)的海外自治領(lǐng)對(duì)英日續(xù)盟大多抱有反對(duì)的態(tài)度，英國(guó)遂向日本提議，以此次在美的各國(guó)公約來代替英日盟約，日本只得表示同意參會(huì)。日本唯恐中國(guó)在會(huì)議期間提出解決山東問題，引起各國(guó)的干涉，于是在9月于10月兩次再度向中國(guó)提議談判山東問題，企圖進(jìn)行直接交涉，造成既成事實(shí)，阻止列強(qiáng)的介入，均被北洋政府拒絕。

這次會(huì)議于1921年11月至1922年2月在華盛頓召開，時(shí)稱“太平洋會(huì)議”，后人也稱“華盛頓會(huì)議”。

代表團(tuán)風(fēng)波

鑒于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)南北兩個(gè)政府并存的事實(shí)，北洋政府的外交總長(zhǎng)顏惠慶打算仍采取前年參加巴黎和會(huì)的模式，由南北政府聯(lián)合組團(tuán)參加華盛頓會(huì)議。10月6日，由大總統(tǒng)徐世昌下令，派駐美公使施肇基、駐英公使顧維鈞、大理院院長(zhǎng)王寵惠及南方政府外交次長(zhǎng)伍朝樞四人為此次會(huì)議的全權(quán)代表。但是，南方政府的非常大總統(tǒng)孫中山通過美國(guó)駐廣州領(lǐng)事向美國(guó)政府傳話，稱北洋政府是“非法政府”，無(wú)權(quán)對(duì)外代表中華民國(guó)，要求由廣州的護(hù)法政府獨(dú)自組團(tuán)代表中國(guó)參會(huì)，這個(gè)提議遭到美國(guó)的拒絕。

此后，北洋政府外交總長(zhǎng)顏惠慶指示施肇基，通過美國(guó)駐廣州領(lǐng)事的途徑與廣州政府外交總長(zhǎng)伍廷芳接觸，談判聯(lián)合組團(tuán)的條件。但此時(shí)孫中山已在廣州積極布置各路人馬，準(zhǔn)備出師北伐，推翻北洋政府，無(wú)意聯(lián)合組團(tuán)，提出了以北洋政府的“非法總統(tǒng)”徐世昌下臺(tái)為聯(lián)合組團(tuán)的條件，致使南北聯(lián)合組團(tuán)的希望破滅。顏惠慶仍不死心，想爭(zhēng)取伍朝樞以私人身份作為談判代表，遭到伍的拒絕，全權(quán)代表遂由四個(gè)變成了三個(gè)。

華盛頓會(huì)議中國(guó)全權(quán)代表顧維鈞、施肇基、王寵惠（自左到右）

聯(lián)合組團(tuán)希望既然失敗，北洋政府便獨(dú)自組建了代表團(tuán)。代表團(tuán)陣容非常龐大，除了三位全權(quán)代表外，還由前外交總長(zhǎng)梁如浩、前財(cái)政總長(zhǎng)周自齊為高等顧問，稅務(wù)處會(huì)辦蔡廷幹、總統(tǒng)府中將顧問黃郛等五人為顧問，另有諮議、委員、秘書、譯員等，總數(shù)多達(dá)一百三十二人，反映了北洋政府對(duì)此會(huì)議的重視。此外，施肇基還在美國(guó)聘雇了三位洋專家，分別作為政治、財(cái)政和稅則方面的顧問。社會(huì)各界的期望也很高，北京各民間團(tuán)體組建了國(guó)民外交聯(lián)合會(huì)，進(jìn)行聲援，并向政府提交了提案建議書，還派了蔣夢(mèng)麟等人赴華盛頓，作為觀察員。

這樣一支龐大的代表團(tuán)出征，所需經(jīng)費(fèi)必然不貲。北洋政府作為一個(gè)弱勢(shì)政府，一向缺錢，實(shí)權(quán)都操在各地大小軍閥之手，國(guó)庫(kù)里一貧如洗，措資成了一個(gè)大問題。徐世昌將當(dāng)時(shí)遣返德國(guó)一戰(zhàn)戰(zhàn)俘所得的補(bǔ)償費(fèi)截留了十萬(wàn)元，作為會(huì)議經(jīng)費(fèi)。但區(qū)區(qū)十萬(wàn)元遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最后只好由外交部出面，向各方“化緣”求助。除由財(cái)政部認(rèn)繳了八十萬(wàn)元，首批先撥十萬(wàn)元外，奉系張作霖匯助了十萬(wàn)元，山東督軍田中玉匯助了三萬(wàn)元，福建督軍李厚基匯助了二萬(wàn)元，加上各界的捐款，先后募集了四十萬(wàn)元，用于置裝、物品、路費(fèi)及在美的初期費(fèi)用。此后，直系的曹錕、吳佩孚及其余各省軍頭、各地商會(huì)又陸續(xù)匯來了二三十萬(wàn)元。會(huì)后統(tǒng)計(jì)，總共花費(fèi)一百一十余萬(wàn)元，為各方一點(diǎn)一滴、集腋成裘而來，這種“盛舉”自民國(guó)建立以來難得一見。

除了少量已在歐美的代表外，中國(guó)代表團(tuán)的大部分于1921年10月5日從上海乘輪出發(fā)，經(jīng)過三個(gè)星期的海程，于10月26日抵達(dá)舊金山，換乘火車，于10月30日到達(dá)華盛頓，受到駐美公使施肇基與美國(guó)方面的迎接。兩天后，全權(quán)代表顧維鈞、王寵惠從英國(guó)趕來匯合。

九國(guó)會(huì)議內(nèi)外

太平洋會(huì)議在11月12日正式開幕，由美國(guó)國(guó)務(wù)卿休斯任主席，九國(guó)正式代表共三十人。會(huì)議分兩個(gè)部分，其一是英美法日意五強(qiáng)參加的裁軍會(huì)議，主要成果是制定了海軍條約，約定英美日法意五強(qiáng)海軍的主力艦保持5：5：3：1.75：1.75的比例。其二討論太平洋及遠(yuǎn)東問題，九國(guó)全部參加。

日本代表團(tuán)抵達(dá)華盛頓

中國(guó)代表團(tuán)內(nèi)做了分工，施肇基負(fù)責(zé)外國(guó)駐華軍隊(duì)撤軍及撤銷移交外國(guó)郵局的問題；王寵惠負(fù)責(zé)收回租界和廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問題；顧維鈞負(fù)責(zé)山東問題、關(guān)稅問題、租借地問題及修改不平等條約的問題。由于核心是山東問題及修改不平等條約的問題，所以顧維鈞的任務(wù)是最重的。

遠(yuǎn)東太平洋會(huì)場(chǎng)開始后，美國(guó)代表提出了一個(gè)關(guān)于中國(guó)問題的十項(xiàng)原則，中國(guó)代表團(tuán)經(jīng)討論后提出了異議，最后經(jīng)過修改，形成了四條決議：尊重中國(guó)的主權(quán)獨(dú)立及領(lǐng)土行政的完整；給予中國(guó)完全無(wú)礙的機(jī)會(huì)以發(fā)展并維持一有力鞏固的政府；維持各國(guó)在中國(guó)境內(nèi)之商務(wù)實(shí)業(yè)機(jī)會(huì)均等的原則；不得因國(guó)內(nèi)狀況而減少友邦人民的權(quán)利與安全。這個(gè)決議主要反映了當(dāng)時(shí)美國(guó)對(duì)華政策的基本思路，中國(guó)代表團(tuán)對(duì)此決議有所保留，其余八國(guó)均表示了支持，最后形成了《關(guān)于中國(guó)事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》。

會(huì)場(chǎng)全景

中國(guó)代表團(tuán)首先提出了關(guān)稅自主案。自晚清以來，通過各不平等條約，議定中國(guó)的進(jìn)口關(guān)稅按照“值百抽五”的原則，是世界上最低的關(guān)稅稅率。此次中方提出收回關(guān)稅自主權(quán)的提案，受到了各國(guó)的重視，在之后通過的《關(guān)于中國(guó)關(guān)稅稅則的條約》中議定：將在上海召開修訂稅則、稅率的特別會(huì)議，在未廢除厘金前，普通貨物可增收2.5%的附加稅，奢侈品最多可增收5%的附加稅；在廢除厘金后，稅率將提高到12.5%。

隨后，中國(guó)代表團(tuán)趁熱打鐵，提出了撤銷領(lǐng)事裁判權(quán)、撤退各國(guó)駐華軍警、無(wú)線電及客郵問題等提案。鑒于中國(guó)的國(guó)際地位已大為提高，這些提案得到了各國(guó)的支持與同情。在之后的一系列附屬條約中議定：由各國(guó)組織委員會(huì)，考察在華的領(lǐng)事裁判問題的現(xiàn)狀，逐漸放棄領(lǐng)事裁判權(quán)；在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)郵局除租借地或?yàn)榧s章特別規(guī)定外，一律撤銷；由北京外交團(tuán)與中國(guó)委員共同組織特別委員會(huì)，調(diào)查外國(guó)在華駐軍現(xiàn)狀，如中國(guó)能保證在華外人的生命財(cái)產(chǎn)安全，則將撤退各國(guó)駐軍。另外，在無(wú)線電、鐵路等方面，也均取得了有利的進(jìn)展。

但是，在國(guó)人最關(guān)心的“二十一條”及山東問題方面，陷入了僵局。首先，日本方面激烈反對(duì)在九國(guó)會(huì)議中討論山東問題，甚至以退出會(huì)議相威脅，其防備英美干預(yù)的目的殊為明顯。其次，英美等國(guó)因受凡爾賽條約的牽制，也不愿在會(huì)議中討論山東問題，作壁上觀，致使中國(guó)在大會(huì)上解決山東問題的設(shè)想暫時(shí)受到了挫折。

顧、施等代表在不利形勢(shì)下，據(jù)理力爭(zhēng)，取得了各國(guó)的同情。美國(guó)在野的民主黨也借山東問題批評(píng)哈定的共和黨政府偏袒日本，對(duì)美國(guó)政府也造成了壓力。北京的國(guó)民外交聯(lián)合會(huì)組織民眾進(jìn)行游行，并派代表到東交民巷謁見各國(guó)公使，請(qǐng)各國(guó)維護(hù)正義、主持公道。

這時(shí)，美國(guó)認(rèn)識(shí)到中日之間的山東問題不解決，中國(guó)代表團(tuán)如果退出，會(huì)議有破裂的危險(xiǎn)，不利于遠(yuǎn)東的穩(wěn)定。于是，美國(guó)國(guó)務(wù)卿休斯聯(lián)合英國(guó)首席代表貝爾福，分別向中日雙方提出進(jìn)行“邊緣會(huì)談”的折衷辦法，即在正式會(huì)議之外，由英美進(jìn)行調(diào)停，進(jìn)行中日之間關(guān)于山東問題的談判。顧維鈞了解到英美的底線，既希望山東問題得到解決，又不希望開罪日本。他敏銳地認(rèn)識(shí)到，“邊緣會(huì)談”雖與中國(guó)要求的大會(huì)上直接解決有差距，但畢竟是在英美代表參與的調(diào)停之下，與日本的直接談判的要求又有不同，況且與正式會(huì)議同時(shí)召開，其成果也將被算作會(huì)議的一部分，對(duì)中國(guó)并無(wú)損害，反而確保英美在介入談判的過程中傾向中國(guó)，從而形成對(duì)中國(guó)比較有利的局面，因而力主接受英美的建議。

但是代表團(tuán)內(nèi)部分歧很大，王寵惠等人認(rèn)為這就是直接談判，指責(zé)顧維鈞態(tài)度“軟弱”，還提出了辭職。國(guó)內(nèi)各界也掀起了又一輪的游行示威風(fēng)潮，指責(zé)代表團(tuán)“誤國(guó)”，反對(duì)直接談判，廣州政府也抨擊北洋政府“賣國(guó)”。顧維鈞、施肇基感到壓力很大，先后致電外交部請(qǐng)辭，周自齊、蔡廷幹、黃郛等也紛紛要求辭去顧問職務(wù)。

此時(shí)，外交總長(zhǎng)顏惠慶起了定海神針的作用。他在分析了代表團(tuán)的電報(bào)之后，對(duì)顧維鈞等人的觀點(diǎn)表示了肯定。顏惠慶一面連向代表團(tuán)發(fā)電報(bào)，要他們“和衷共濟(jì)，共渡難關(guān)”，不可輕易言去，眾人的情緒才穩(wěn)定了下來；一面親自出面，向輿論界公布了山東問題處理過程的文件，向公眾解釋了目下的“邊緣會(huì)談”與直接談判的區(qū)別，并重申了堅(jiān)持國(guó)權(quán)的主張，平息了社會(huì)輿論。

山東問題的談判與解決

從12月1日開始，中日兩國(guó)代表在美、英的調(diào)停下，開始了山東問題的談判。雙方在膠州灣的交還及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、鹽場(chǎng)、煤礦、鐵路等諸多問題上展開了激烈的交鋒。例如，在官產(chǎn)與公產(chǎn)問題上，日方提出將領(lǐng)土權(quán)和所有權(quán)分離，領(lǐng)土權(quán)可以無(wú)償交還，所有權(quán)的交還需要索取補(bǔ)償，遭到顧維鈞、施肇基的駁斥，認(rèn)為索取賠償相當(dāng)于售賣，日方無(wú)此權(quán)力。在鹽場(chǎng)問題上，日方提出鹽場(chǎng)為日本投資創(chuàng)辦，況且日本國(guó)內(nèi)缺鹽，賴此接濟(jì)，不肯輕易放棄，中方認(rèn)為應(yīng)收歸中國(guó)經(jīng)營(yíng)，將來可視日本需要向其出口，至日本前期的投資，可經(jīng)估價(jià)后秉公給予賠償。

爭(zhēng)論最激烈的還是膠濟(jì)鐵路的權(quán)益問題。中方代表首先提出，過去中德之間是合辦膠濟(jì)鐵路，現(xiàn)在日本繼承了德國(guó)的權(quán)益，所以應(yīng)將全路及附屬財(cái)產(chǎn)估價(jià)，以半價(jià)給予日本，路權(quán)由中國(guó)收回。日方聲稱，該路是過去日本從德國(guó)手中得來，中國(guó)以半價(jià)收回，相當(dāng)于日本損失了半數(shù)。中國(guó)代表遂提出，付給全價(jià)亦未嘗不可，但須扣除歷年來營(yíng)業(yè)余利及中國(guó)原有股本。日方稱如此日本毫無(wú)所得，還不如前次提議。不久日方又改變口徑，堅(jiān)持“合辦”，不肯放棄管理權(quán)。而中國(guó)代表團(tuán)也得到外交部的訓(xùn)令，堅(jiān)持以半價(jià)要回全路管理權(quán)的底線。

經(jīng)過唇槍舌劍地討價(jià)還價(jià)，在鐵路問題上終于有了突破，中國(guó)同意將原有德國(guó)遺留的財(cái)產(chǎn)部分，除去折舊，給價(jià)贖回；日本新置與改良的部分由雙方設(shè)立委員會(huì)估價(jià)，由中國(guó)出資補(bǔ)償給日本，最后合計(jì)價(jià)值四千萬(wàn)日元。隨后，日本要求贖路款通過日本向中國(guó)借款來提供，中方代表認(rèn)為事關(guān)主權(quán)，堅(jiān)持由中國(guó)自行集資解決。最后經(jīng)過英美調(diào)停，日本須將膠濟(jì)鐵路全線交還中國(guó)，由中國(guó)發(fā)行國(guó)庫(kù)券來分期付給日本，償還期限十五年。

華盛頓會(huì)議簽字現(xiàn)場(chǎng)

經(jīng)歷了三十六次會(huì)談后，在英美斡旋下的中日山東問題終于有了最后結(jié)果，其要點(diǎn)為：膠澳租界完全交還中國(guó)，海關(guān)也歸中國(guó)管轄；公產(chǎn)及原屬中國(guó)者無(wú)償歸還，日占時(shí)新修者酌給部分補(bǔ)償價(jià)；中國(guó)將膠澳自行開作商埠；青島及膠濟(jì)鐵路沿線日軍限期撤退；青島鹽場(chǎng)由中國(guó)給價(jià)贖回；膠濟(jì)鐵路沿線各礦交還中國(guó)后，由中國(guó)特許公司承辦。依此訂立的《山東懸案條約》共計(jì)十一節(jié)二十八條，附約六條。1922年2月4日，中日兩國(guó)代表在《山東懸案條約》上簽字。兩天后，九國(guó)公約通過發(fā)表，華盛頓會(huì)議閉幕。

1922年3月2日，北洋政府下令對(duì)參加華盛頓會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)成員授勛，其中貢獻(xiàn)突出的施肇基、顧維鈞兩人被授予一等大綬嘉禾章，王寵惠被授予一等文虎章。

北洋政府的嘉獎(jiǎng)令

1922年12月10日，北洋政府從日本手中接收了青島，并依據(jù)條約設(shè)立了膠澳商埠，任命外交家王正廷為首任膠澳商埠督辦。在華盛頓會(huì)議中，中國(guó)代表團(tuán)的表現(xiàn)還是可圈可點(diǎn)的。在談判中有理有節(jié)、不卑不亢，取得了各國(guó)的普遍同情。除了在山東問題上爭(zhēng)回了凡爾賽條約中失去的權(quán)益外，在二十一條方面，日本宣布放棄了滿蒙筑路借款以及在顧問、教官等方面的優(yōu)先權(quán)。此外，中國(guó)還爭(zhēng)回了長(zhǎng)期失去的關(guān)稅自主權(quán)，在廢除領(lǐng)事裁判權(quán)等諸多不平等協(xié)議方面也取得了相當(dāng)進(jìn)展。華盛頓會(huì)議成為中國(guó)首次不僅沒有喪失，反而挽回了部分權(quán)益的重大國(guó)際會(huì)議。

北洋政府時(shí)期，軍閥混戰(zhàn)嚴(yán)重，政府各部門均一籌莫展，形同虛設(shè)，唯獨(dú)外交部利用國(guó)際形勢(shì)的變化，因勢(shì)利導(dǎo)，為中國(guó)這個(gè)“弱國(guó)”爭(zhēng)回了一些權(quán)益，這是很值得深思的。

同時(shí)，通過華盛頓會(huì)議，英日同盟解除，四年前美日達(dá)成的涉及中國(guó)的“藍(lán)辛—石井”協(xié)定也消然于無(wú)形，日本的軍備發(fā)展也受到了限制，這些都對(duì)深受日本威脅的中國(guó)有利，也對(duì)日后國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

參考資料

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