【編者按】

法者，天下之儀也?！敦懹^政要·公平》有言：法，國之權衡也，時之準繩也。法律是一個國家判斷是非輕重的桿秤，亦是社會是非曲直的準繩。

法者，治之端也；君子者，法之原也。今年恰逢“十四五”規(guī)劃開局之年，也是“八五”普法啟動之年。在推進全面依法治國進程中，如何以良法為端，筑牢人才之基，高校作為法治理論研究與人才培養(yǎng)的前沿陣地，擔負著時代賦予的歷史重任。

為此，澎湃新聞推出“法治湃—法學何為”系列專訪，期望通過對話中國高校法學院院長，借以觀察當前法學教育現狀和成效，呈現法學家對于中國法治建設進程的思考和觀察，探尋“法學何為”的方向和答案。

澎湃新聞今日刊發(fā)“法學何為”第五期專訪，中國社會科學院大學法學院院長、法學研究所所長莫紀宏做客“法治湃”，圍繞全面依法治國、法學教育改革、憲法實施等話題暢談觀點。

中國社會科學院大學法學院院長莫紀宏教授近日做客“法治湃”。 本文圖片均由澎湃新聞記者 權義 攝

作為學者，莫紀宏在法學領域已深耕逾40年。他說自己是“誤打誤撞”進入法律園地，是一位名副其實的“農民法學家”。

1986年始，莫紀宏一直在中國社科院從事憲法學研究，十年之后，他在國內學術界率先提出“依憲治國”概念，這一提法于2014年被寫入十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，自此成為國家方略。

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出“十一個堅持”，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”成為其中之一。莫紀宏感慨，從1996年至今，憲法作為根本法所具有的法律地位得到了前所未有的尊重，依憲治國漸入佳境。

為保障憲法更好實施，近年間全國人大及其常委會推進的合憲性審查工作備受關注，先后廢止了收容審查制度、收容遣送制度、勞動教養(yǎng)制度、收容教育制度以及收容教養(yǎng)制度。

“備案審查機制提出的建議只是作為一種參考，還沒有形成一種制度化的應對機制，還缺少科學的憲法解釋制度?！蹦o宏為此呼吁，應制定一部憲法解釋程序法，明確憲法解釋程序機制以及具體的憲法解釋形式，并以此來規(guī)范合憲性審查工作。

在法學研究生涯中，莫紀宏曾先后參與上百項國家立法起草工作，其中有10年時間專注于構建國家防震減災法律體系。面對新冠疫情暴露出防控機制短板，莫紀宏建議，讓緊急狀態(tài)立法走在前面，去引導風險治理工作，在有效控制新冠病毒疫情的情況下，需要有效處理好個人利益和公共利益的關系，既講法治，還要講科學治理。

除了鉆研學術，莫紀宏在去年7月還接任了中國社科院大學法學院院長一職，力圖改變“師傅帶徒弟”小規(guī)模辦學的局面。他直言，相對于其他一流法學院，社科院在法學人才培養(yǎng)機制方面還有一定差距，希望通過科研優(yōu)勢來彌補辦學經驗的不足。

在秋季開學典禮上，他悉心給學生寫了寄語：法律人當修“水德”，要做“盈科之人”。“水有一種很好的品德，總是踏踏實實地往前走，把所有地方填平了，去展現自己的力量?！蹦o宏說，之所以用“水德”來形容法律人應具備的品格，是想突出法律人要有“為天下鳴不平”的抱負心，“法律就是要追求公平正義價值，主要面向的是社會底層民眾，這一點必須成為法律人的基本道德準則”。

中國社會科學院大學法學院院長莫紀宏教授近日做客“法治湃”。  

談全面依法治國：

法治政府建設是一個最重要的“抓手”

澎湃新聞：十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）單列一節(jié)講全面依法治國，對此您怎么看？

莫紀宏：這個決議是我們黨關于歷史問題的第三個標桿決議。作為一個歷史性的決議，它要對我們黨百年奮斗中的政治經濟文化社會等各個方面所積累的歷史經驗做一個全面總結，其中把全面依法治國作為一個重要事項突出出來，也反映了我們黨在百年奮斗過程中，對法律在治國理政中作用的高度重視。

特別是黨的十八大以后，我們堅持依法執(zhí)政、依法治國這樣一個基本的執(zhí)政理念，對法律作為治國理政的基本要素，都給予了高度重視。十九屆六中全會《決議》在明確“兩個確立”，確立習近平新時代中國特色社會主義思想的指導思想的地位同時，又采用了“十個明確”與“十三個領域”來闡述習近平新時代中國特色社會主義思想的理論內涵，與十九大報告相比，“十個明確”比“八個明確”多了“兩個明確”，這說明經過四年的努力，又有兩個方面的認識逐漸成熟，可以在習近平新時代中國特色社會主義思想的理論內涵中加以“明確”。

《決議》在闡述“十三個領域”內容時，將“在全面依法治國上”作為一個獨立領域并作了詳細論述。其中有很多做法目前仍然在實踐中進行探索，還需要不斷從理論上加以提升，最后納入習近平新時代中國特色社會主義思想的理論內涵中。作為“十三個領域”的內容之一，“在全面依法治國上”所堅持的事項，目前在中國特色社會主義法治實踐中證明是有效的，起到了“行動綱領”的作用。

澎湃新聞：這一《決議》還特別提出，必須堅持中國特色社會主義法治道路，貫徹中國特色社會主義法治理論，您有何解讀？

莫紀宏：這里直接涉及到我們的法治是什么樣的法治問題。首先，我們的法治和人類法治文明的法治，具有相同的內涵，但在不同的條件下有不同的特征，我們的法治是根據中國具體情況，以中國特色社會主義法治實踐為基礎，以此來解決在實踐中出現的具體問題。

第二，有些問題可能在世界各國都是普遍的、具有共性的。比如公民之間或平等主體之間在市場中的一些民事交往行為，就需要通過民法的方式進行調整。但有一些領域確實不太一樣，比如政府對社會進行管理領域，我們在處理公權力與私權利之間關系方面，有一套獨特的法治原則。

2020年，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出了“十一個堅持”，包括堅持黨對全面依法治國的領導、堅持以人民為中心等一些表述，都能夠體現中國法治與其他法治文明形態(tài)的不同，實際上也是符合人類法治文明發(fā)展的總體趨勢。

即便世界各國，它們本身也是根據各自法律文明和發(fā)展的歷史條件，產生了很多不同的制度。所以，不是說所有的法治都是千篇一律的，它有共同的地方作為人們的行為規(guī)則，作為治國理政的基本手段，但具體什么樣的法治適合這個國家的具體國情，還是要看在具體實踐中的選擇。

澎湃新聞：您曾提出“國家治理現代化首先是國家治理法治化”。當前，在法治國家、法治政府、法治社會一體建設過程中，哪方面還需要重點加強？

莫紀宏：法治要往前推進，需要點線面結合，黨的十五大報告中首次提出要依法治國，要建設法治國家，要把法治作為治國理政的基本制度手段。

隨著法治建設的發(fā)展，黨的十八大報告中，我們在依法治國前加了一個“全面”，為什么叫全面？這也是依法治國這一治國方略在實踐中實施貫徹的一個經驗總結。

我們認為，依法治國不只是抓幾個重點方面，它是一個全流程的事，從源頭開始，立法機關、政府機構都應該嚴格依法辦事，樹立法治精神。同時，依法治國也不僅僅是少數人的事兒，要抓重點，要從立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法律教育和培訓、普法等各個方面有機結合起來。

作為各項工作重中之重，法治政府建設應該是一個突破口。在我看來，法治國家、法治政府、法治社會是三位一體的，必須共同建設，但法治政府應當是重點，政府依法行政必然會帶動其他國家機關的依法辦事，在所有國家機關中，政府的依法辦事最為重要，所以，法治政府的建設是法治國家建設的重點事項，是一個最重要的“抓手”。

談全面從嚴治黨：

反腐敗措施都已扎根，要警鐘長鳴、利劍高懸

澎湃新聞：十九屆六中全會公報還指出，在全面從嚴治黨上，治黨寬松軟狀況得到根本扭轉，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。您有何觀察？

莫紀宏：這是一個事實表述。十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央深刻認識到全面從嚴治黨的重要性，采取了很多措施來強化黨的自身建設。

我們是中國共產黨執(zhí)政的國家，要想推動依法治國、依法執(zhí)政，就必須要求黨員干部起先鋒模范作用。特別是黨員領導干部關鍵少數，更必須要自覺帶頭去遵守法律。

在反腐敗領域，十八大以來，黨中央采取了各種措施，包括在黨的高層開始實行“八項規(guī)定”，反腐敗工作“全覆蓋”“無死角”，“老虎、蒼蠅一起打”，形成了風清氣正的社會風氣，增強了人民對黨執(zhí)政的信心和信任。但腐敗問題是一個很復雜的現象，不是馬上能夠得到根本扭轉，這個過程是有反復的，從不理解到逐漸穩(wěn)定，形成行為習慣，形成基本的政治規(guī)矩。

在反腐中，我們抓了一些老虎，拍了一些蒼蠅，確實起到了很好的震懾作用。但這又是一個拉鋸戰(zhàn)，經過幾年的努力，八項規(guī)定等反腐敗措施都已扎下根，老百姓也是能看得見成果，對黨和政府的努力都給予很高的評價。

為了進一步把反腐敗工作制度化，2016年底，黨中央開始推動國家監(jiān)察體制改革，建立了一個專門獨立的監(jiān)察委員會，2018年修憲的時候，在憲法第3章增加了一節(jié)作為第七節(jié)，規(guī)定監(jiān)察委員會作為一個專職監(jiān)督的機關。目前，我們實現了紀檢監(jiān)察合署辦公體制，已經形成了以紀檢監(jiān)察為基礎制度平臺的反腐敗體制機制。

從目前看來，雖然老虎也經常能夠被發(fā)現，但全社會廉潔風氣基本形成。我們可以明顯感知，特別是十九大以來，整個社會風氣，人和人之間的關系變得更加簡單了，大家都知道守規(guī)矩意識，不再是“找個人都大包小包”，“打個官司先打關系”。

澎湃新聞：針對當前開展的全國政法隊伍教育整頓行動，您有何評價？

莫紀宏：實際上，政法隊伍本身是掌握國家公權力的，是腐敗行為發(fā)生的高風險區(qū)域。在推進依法治國過程中，如果執(zhí)法司法人員本身素質就不高、帶頭違法，就很難形成穩(wěn)定可靠的全面推進依法治國的體制機制。

當下，對政法隊伍進行清理整頓，刀刃向內，這完全符合依法治國的要求。這就是說，打鐵需要自身硬，政法干部本身依法辦事的水平提高了、廉潔了，才能去影響群眾、影響社會，這項工作恐怕還是要經常性地不斷去抓，要警鐘長鳴、利劍高懸，才能使得廣大政法干警真正懂得權力來自于哪兒，懂得如何來依法辦事，懂得如何來為人民服務。

當前政法隊伍整頓的各項措施，其制度目標是旨在通過政法隊伍的“帶頭嚴格守法”來帶動全社會自覺地遵守國家憲法和法律，從而形成政府與公眾“嚴守法度”的良好的互動格局。

談法學之路：

誤打誤撞進入法律園地，法律人要有“水德”

澎湃新聞：早在2004年，您即獲評“全國十大杰出青年法學家”，您是如何與法律結緣的？

莫紀宏：我是1982年從江蘇揚州考入北京大學法律系。我來自農村，記得2004年我被評為全國十大杰出青年法學家后，當時的《法制日報》（現已更名《法治日報》）給了我一個很形象的比喻“農民法學家”，因為我們本身也是農民身份，進入法律之門的時候，最簡單的想法就是怎樣跳出“龍門”，然后考上大學拿個城市戶口，所以當時有點撞大運的感覺。

我的成績還不錯，第一志愿就填了北京大學。其實當時還是比較喜歡中文的，立志于當魯迅一樣的作家，但北大中文系在江蘇只招兩個人，心里就開始打鼓。看到招生最多的系有兩個，一個是法律系，另一個是國際政治系。后來第一志愿報的是法律系，就被錄取了。

進了北大法律系以后，經過系統化學習，慢慢對法學這門課產生了興趣。后來考研究生的時候，有一天看到社科院法學所在北大三角地貼了招生簡章，發(fā)現上面有張友漁、王叔文等法學大家的名字，當時正好是宣傳1982年憲法的時候，1986年我就來到社科院法學所讀碩士，入了憲法這一行，直到現在35年左右的時間。

后來我逐漸發(fā)現，憲法和民法、刑法不一樣，它很難學，憲法里的東西都是很抽象的，比如民主、人權、自由、平等、公正等等，公平正義看不見摸不著，需要你去思考。我發(fā)現，自己更喜歡抽象地去思考一些問題，慢慢地就在憲法學領域不斷地向前發(fā)展，形成了一些比較基礎性的知識積累，應該說是誤打誤撞進入了法律園地。

澎湃新聞：去年秋季法學院開學典禮上，您說法律人當修“水德”，要做“盈科之人”。 這一表達有何深意？

莫紀宏：道德經里有關于“上善若水”的表述，水是一種流動的狀態(tài)，哪兒有坑坑洼洼就往哪流動，然后再往前走，匯成大江大河。

所以水有一種很好的品德，從來不仰望星空或者獻媚，總是踏踏實實地一步步往前走，把所有地方填平了，去展現自己的力量。盈科是什么意思？實際上，“盈”就是水汪汪的樣子，“科”就是坑坑洼洼的地，水填平了坑洼的地，不就體現公平嗎？

去年10月15日，我們法學院成立一周年紀念大會，我就講了法律人的“水德”。這也是一種聯想，“法”這個字的古漢字寫法為什么要有三點水？意思就是“平之如水故從水”,意思就是法像水一樣，是公平的。這恰恰就暗含著法律本身的一種內在道德性。

我之所以要用“水德”來形容法律人應具備的品格，還是想突出一下法律人要有“為天下鳴不平”的抱負心。法律就是要追求公平正義價值，而任何社會，處于社會下層和底端的人更難實現公平，所以，法律追求公平正義價值主要面向的是社會的底層民眾，這一點必須成為法律人的基本道德準則。

談法學教育：

改變“師傅帶徒弟”局面，建立教職工激勵機制

澎湃新聞：中國社科大法學院被視為最年輕的法學院，在您看來，它與普通法學院校相比，有哪些特質？

莫紀宏：中國社會科學院大學法學院2020年9月剛成立，但社科院法學教育從1978年就開始了，積累了豐富的經驗。

過去社科院的主要定位是黨和國家的思想庫、智囊團，中國社會科學的最高學術殿堂，馬克思主義的堅強陣地，因此，科研是社科院的重要特點?，F在強調“科教融合”，實際上是要把社科院的科研優(yōu)勢轉化為人才培養(yǎng)的寶貴資源，通過正規(guī)化的教育體制來改變過去社科院“師傅帶徒弟”小規(guī)模辦學的局面，為我國的教育事業(yè)增添一個人才培養(yǎng)的平臺。

社科大法學院相對于其他一流大學法學院來說，在正規(guī)化的法學人才培養(yǎng)機制方面還有一定差距，但也有自己的特點和優(yōu)勢。我們依托研究所的科研力量，著力培養(yǎng)學生的科研能力、思考能力和參與社會實踐的能力，希望通過“科研”優(yōu)勢來彌補在辦學經驗方面的不足，迎頭趕上一流法學院的教學規(guī)模、水平和能力。

澎湃新聞：去年7月，您接任中國社科大法學院院長，在法學教學改革上，有何具體思路？

莫紀宏：我們法學院建設，首先是要優(yōu)化教學隊伍，把所有的教學資源整合起來，形成門類齊全的優(yōu)質的教學隊伍，這是第一方面。

第二方面，要有以科研為基礎的教學理念，把教學融入到科研中來，我們學院里的本科生就開始有導師指導制度，要讓他們從一入門就能體驗到科研機構的特點，給予一些科研方面的訓練，提高科研能力。

第三方面，要按照正規(guī)法學院的方式來建設，虛心向北大、清華、人大、法大等一流法學院已經形成的較成熟的教學模式學習各個方面的經驗。

在教學方面，我們主要應打造國家級的精品課程，目前我們在科研方面有優(yōu)勢的主要有習近平法治思想、憲法行政法、民商法、國際人權法等等領域。我們要集中全院的教學力量，把最好的教學資源配給到上面重點課程的教學上去，同時也要借鑒其他一流兄弟法學院創(chuàng)名牌的經驗，爭取能夠在上述幾門課程上有所突破，得到全國同行們的認同。

在“科教融合”方面，我們法學院最大的動作就是要建立面向所有教職工的激勵機制，按照“雙一流”標準鼓勵所有教職工在全國性的法學院學術、教學等能力競爭平臺上同臺競爭，希望年輕的教師們能夠在激烈的競爭中脫穎而出。

談“依憲治國”：

最早提出這一概念，成為習近平法治思想重要組成部分

澎湃新聞：1996年，您在國內學術界最先提出“依憲治國”的呼聲，18年后（2014年），“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”寫入十八屆四中全會《決定》。您如何看待近二十年來的發(fā)展變化？

莫紀宏：應該來說，“依憲治國”這四個漢字合在一起，確實是我最早提出來的。當時的情況是，因為從1995年開始，中央政治局就開始恢復法制講座。1996年2月8日，王家福老師講的主題就是依法治國，建設法治國家。他研究的最核心命題就是要把依法治國作為治國方略。他回來后就很興奮，在1996年4月13日—15日在法學所召開了“全國首屆依法治國”研討會，想在理論界推動依法治國作為治國方略進入黨的文件、進入憲法。當年，這個會議是很有影響的。

當時我只是法學所普通科研人員，最年輕的副教授，我是搞憲法的，就琢磨著寫點跟別人不一樣的東西。當時我想，依法治國還是要突出核心問題，法中間最重要的是憲法，如果不講憲法的話，其他講得越多就越雜亂無章。

我就寫了一篇文章：依憲治國是依法治國的根本保證。在文章中，依憲治國第一次出現。實際上，當時我這么講，很多老同志還不一定認可，還批評“目光短淺”。后來，我又到中國法學會找當時研究部主任方向，想推動對依憲治國深入研究，但因種種原因會議也沒開起來。直到2002年，在全國人大常委會工作報告中，時任委員長李鵬第一次提出依法治國首先是依憲治國的命題。

2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法正式施行30周年大會講話中，進一步講依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關鍵是要依憲執(zhí)政。這就表明以習近平同志為核心的黨中央特別重視憲法在依法治國中的核心地位和作用，而且要關注憲法實施，在講話中說，要把憲法實施提高到一個更新的水平。

后來黨的十八屆四中全會《決定》就進一步講，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，這兩個概念因此得到了政策層面的確認，在后面的依次的重要文件中也都得到進一步重申。

特別在2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出了“十一個堅持”，其中一個重要的堅持事項就是要堅持依憲治國、依憲執(zhí)政。

我覺得，依憲治國從學術層面到政策層面，最終成為習近平法治思想的重要組成部分，一方面反映了我們學者作為黨和國家思想庫、智囊團成員所作獨特的貢獻；另一方面也反映了我們國家法制建設的成熟和進步，反映了以習近平同志為核心的黨中央在運用法治作為治國理政方式，推進全面依法治國過程中對憲法作用的高度重視。

從1996年至今二十幾年的時間，憲法作為根本法所具有的法律地位得到了前所未有的尊重，憲法也在實踐中得到了充分有效地實施，依憲治國漸入佳境。

談憲法實施：

憲法要走進老百姓的生活，要靠制度上能夠解決老百姓難事

澎湃新聞：作為憲法學者，您覺得當下憲法實施狀況如何？近年間，合憲性審查機制運行得如何？

莫紀宏：實際上，依憲治國很簡單，就是不管干什么事，都要有個憲法依據。依憲治國就是要推動憲法實施，而推動憲法實施最重要的手段，就是要進行合憲性審查。

應該來說，這些年來合憲性審查取得很大的進步。2004年，全國人大法工委設立了法規(guī)備案審查室，就已經具備了合憲性審查的雛形。

憲法實施最突出的成績就是先后根據憲法原則和精神廢止了收容審查制度、收容遣送制度、勞動教養(yǎng)制度、收容教育制度以及收容教養(yǎng)制度，這是全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施工作取得的重大成就。

當然，這中間還沒有形成明確的法律和憲法解釋機制，還缺少科學的憲法解釋制度。比如，認為你違憲了，講出道理并通報全國，作為其他機關制定相似法規(guī)的一個參考依據。

早在十幾年前，中國法學會憲法研究會就呼吁要制定一個憲法解釋程序法來推動憲法解釋，憲法解釋如果能夠正規(guī)化、制度化，就能夠推動合憲性審查。所以，下一步重點工作是要制定一部憲法解釋程序法，明確規(guī)定憲法解釋的程序機制以及具有正式法律效力的憲法解釋的形式，并以此來規(guī)范合憲性審查工作，進一步提升憲法解釋和合憲性審查工作的法律權威性和影響力。

澎湃新聞：您剛才提到，要用憲法解釋令的方式公布憲法解釋事項，以此來規(guī)范合憲性審查工作，有沒有通俗化的理解？

莫紀宏：實際上很簡單，有權解釋憲法的機關就是全國人大常委會。問題的關鍵是，憲法如果不解釋，就沒法得到實施。

比如，年滿18周歲的公民享有選舉權，這一表述在實踐中可能就有很多問題，是指選民投票日還是選民登記日？這里就需要解釋。另外，在實踐中，全國人大常委會以決定方式去解釋憲法產生了法律效力，表明實踐中對憲法條文的含義做出實質性說明的情況已經發(fā)生。

比如，立法解釋和專門決定解釋就不一樣，憲法27條規(guī)定，國家機關要努力為人民群眾服務，其中國家工作人員是什么含義就不清楚，刑法、公務員法、公務人員政務處分條例等不同的法律解釋不一樣，所以需要統一的解釋，這樣可以避免憲法解釋程序過多、主體過多，導致了對憲法的內涵理解法出多門。

所以，只有通過全國人大常委會用一個規(guī)范性文件公布出來，才能有序推動合憲性審查。也就是說，要用一個大家都能看得見、摸得著，都能夠認可的、具有普遍法律效力的憲法解釋令來理解憲法的內涵。

澎湃新聞：在實踐中，為保障憲法更好實施，您認為哪些體制機制還需進一步完善？如何才能讓憲法真正走進百姓生活？

莫紀宏：在我看來，要保證憲法實施，關鍵是對違憲的行為或者是規(guī)范性文件要依據法定程序進行審查，違憲違法的依法宣布撤銷，要“來真格”的，這樣就可以讓憲法長上“牙齒”，不然，即便是口頭上再重視憲法，實踐中一遇到事就想不到憲法的作用了。

如果普通老百姓能夠拿著憲法直接在政府或法院里維護自己的合法權益，即便你不去向老百姓宣傳憲法，他們自己也會主動去學憲法。所以，憲法要走進老百姓的生活，要靠制度上能夠解決老百姓的難事、難題，樹立自身的權威。

中國社會科學院大學法學院院長莫紀宏教授近日做客“法治湃”。

談立法印記：

構建防震減災法律體系，推進緊急狀態(tài)立法

澎湃新聞：過去30余年的法學生涯中，您曾參與上百項國家立法起草工作。有沒有比較深刻的立法印記？

莫紀宏：應該來說，我參與立法的機會比較多。印象很深的話，可能就是上個世紀90年代，我剛參加工作時，到國家地震局參加地震法的論證會，后來他們讓我?guī)兔ν苿臃勒饻p災體系的法治建設，所以從1990年到2000年這10年間，我一直在幫忙構建防震減災法律體系。

在此期間，我也提出很多觀點，包括現在的應急制度的各種觀點，都是從防震減災法律體系中延伸出來的。這些立法經驗又幫助我在非典時期參與制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例。此后又參與推動突發(fā)事件應對法的起草工作，以及后來參與國家安全法的起草。

澎湃新聞：我們關注到，2004年，您在參與現行憲法第四次修改的立法咨詢工作時，負責憲法條文中“戒嚴”條款改為“緊急狀態(tài)”部分修改的宣傳工作，也因此創(chuàng)設了我國的行政緊急權制度。能否分享這一經歷？

莫紀宏：我是國內研究應急方面最早的，當時我參與2004年憲法第四次修改宣傳工作時，主要是解釋為什么要把原來戒嚴制度改成緊急狀態(tài)制度。這和我們在理論上推動也是有很大關系，1991年，我在國內出版了《緊急狀態(tài)法學》，這是國內第一本此方面的學術著作，主要是講緊急狀態(tài)作為法律制度應該怎么來構建體制機制、程序等。2004年，我們開始起草緊急狀態(tài)法，兩年后公布時改成突發(fā)事件應對法。

關于戒嚴制度變成緊急狀態(tài)制度，我個人覺得就是讓憲法在規(guī)范人的行為，在賦予國家機關權力，保障人民權利的時候，能夠更加自主科學，更能應對不同的情況，使得憲法本身能夠適應社會現實的要求。但也并不是說要廢止戒嚴制度，而是要用緊急狀態(tài)的制度來更好解決戒嚴制度所不能解決的問題。

同時，也沒有否定在條件允許情況下，可以制定緊急狀態(tài)法，因為突發(fā)事件應對法主要是強調行政機關在突發(fā)事件中的作用，還沒有拓展到涉及行政機關的行政能力范圍之外的領域。比如，最嚴重的經濟狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)，此時該怎樣行使憲法權力。

澎湃新聞：有觀點指出，當下我國的緊急狀態(tài)規(guī)范體系還存在概念模糊、缺乏有關緊急措施的程序條款等問題。您怎么看？

莫紀宏：我個人認為，緊急狀態(tài)法不僅僅是要解決立法技術問題，更關鍵的是要面向未來有可能遇到的更大風險，這一風險是目前突發(fā)事件應對法中的四類風險所沒有概括的，如此，才能夠讓立法走在前面，可以很好地去引導風險治理工作。

談疫情防控：

既要講法治也要科學治理，緊急權不能不受限制

澎湃新聞：當下，新冠疫情亦暴露出我國在重大疫情防控體制機制等方面存在的一些短板。對此，您如何評價？

莫紀宏：這里核心的問題就是，新冠肺炎和以往傳染病不一樣，到現在為止人類還沒有信心去控制它，所以一旦出現新的病毒傳播，唯一的辦法只能通過管理的手段，而不是通過技術的手段。

但限制疫情傳播，就必須要采取一些憲法和法律上的措施，個人自由和權利比在平常時期可能就要受到很大的限制，但怎么限制也有很多不確定因素，我覺得必須要有一個原則，比如比例原則。這實際上就是憲法里講的，怎樣有效處理個人利益和公共利益的關系。

在有效控制新冠病毒的情況下，我們采取一些防御措施方面確實有很大的不確定性，這種不確定性也應該容納到緊急法治原則里，應該是為緊急法治原則所接受的。過去，我們在這一方面研究不多，很容易給人造成“法律都是確定的”，我們在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化過程中一定要引進風險治理的思想，我們既要講法治，同時也要講科學治理。

澎湃新聞：在您前述研究里，著重提到了關于處理政府跟公民之間的關系，這一思考對當前疫情防控有何借鑒？

莫紀宏：政府與公民的關系是人類社會發(fā)展的永久主題，就看什么語境下談，如果在平常，政府作為公共利益代言人，就是一般性的管理，按照依法行政的原則來處理公民和政府之間的關系。

但緊急狀態(tài)時期，為了共同目的，為了每個人的生存，為了公共利益、集體人權，政府的權力可能會不斷擴大，公民的個人權利就會不斷縮小，但也必須有個界限，不能說緊急權不受限制，那就等于沒法治了，這也是很危險的。

你怎么去判斷政府做的事情是利大于弊，實際上就是在行政法治原則前提下來探討緊急狀態(tài)時期怎么用好緊急權，憲法怎么來控制緊急權，這恐怕也是制定緊急狀態(tài)法的根本宗旨。