【再看世界新春特輯】

北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院自成立以來團(tuán)結(jié)全球?qū)W者，致力于搭建集區(qū)域國別領(lǐng)域公共知識生產(chǎn)、資訊傳播、學(xué)術(shù)溝通為一體的優(yōu)質(zhì)平臺。2021年，北大區(qū)域與國別研究院憑借“燕南66團(tuán)隊”合力推出的一系列前沿、優(yōu)質(zhì)文章，榮獲“澎湃政務(wù)指數(shù)榜最佳政務(wù)傳播大學(xué)和智庫”。金虎賀歲，萬象更新，“燕南66團(tuán)隊”在迎接虎年之際推出新春特輯，為全球讀者帶來了區(qū)域國別視角的觀察。

2021年12月21日，據(jù)英國《金融時報》報道，美國的證券交易所開始轉(zhuǎn)向東南亞和印度的企業(yè)赴美上市，以填補中國企業(yè)退出造成的缺口。納斯達(dá)克亞太主席鮑勃·麥庫伊（Bob McCooey）表示，“現(xiàn)在進(jìn)行中的項目已經(jīng)從一年前的幾家公司增加到現(xiàn)在的數(shù)十家，假以時日，這個地區(qū)可能成為業(yè)務(wù)的主要來源”。紐約證券交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，東南亞的印尼、越南和馬來西亞等國的IPO案子會增加。[1]2021年12月3日，總部位于新加坡的東南亞網(wǎng)約車和配送巨頭企業(yè)Grab在美借殼上市，似乎有掀起美國與東南亞金融合作大幕的勢頭。隨著拜登政府推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，尤其是2022年初將推進(jìn)印太經(jīng)濟(jì)框架，加強對東南亞地區(qū)的重視和投入，此舉可謂美國對東南亞金融方略的一部分。東南亞之于美國的重要性愈發(fā)凸顯，美國如何通過金融貨幣方略布局東南亞值得深入研究。

一、金融貨幣權(quán)力是實施金融方略的基礎(chǔ)

方略（statecraft），又稱國策、治國方略等。1958年，美國政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）提出，方略主要通過四種工具實現(xiàn)，即信息（話語和宣傳）、外交手段（談判和交易）、軍事力量（武器和暴力）以及經(jīng)濟(jì)（商品和貨幣）。大衛(wèi)·鮑德溫（David Baldwin）在1985年提出經(jīng)濟(jì)方略的概念，指政府通過利用經(jīng)濟(jì)手段影響其他國家，從而實現(xiàn)自身對外政策目標(biāo)。彼時，國際貿(mào)易是美國經(jīng)濟(jì)的重心，貿(mào)易制裁成為美國最常用的經(jīng)濟(jì)外交工具。隨著美國經(jīng)濟(jì)開始金融化，金融資產(chǎn)交易的總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)貿(mào)易的總額，金融機構(gòu)、金融工具和金融市場逐漸成為服務(wù)于美國對外政策的工具。2006年，本·斯泰爾（Benn Steil）和羅伯特·利坦（Robert E. Litan）提出金融方略的概念，具體形式包括確?；蛳拗瀑Y本流動、對非國家實體實施金融制裁、在他國發(fā)生貨幣危機時承銷該國債券以及貨幣聯(lián)盟或美元化。除此之外，還有專門針對貨幣方略的種種研究，形式包括貨幣強制、貨幣依賴以及體系破壞等等。隨著大規(guī)模武裝戰(zhàn)爭爆發(fā)的可能性越來越小，宣傳和外交成為常規(guī)模式，大國重點利用金融貨幣方略實現(xiàn)對外目標(biāo)將成為長期趨勢。

美國對東南亞實施金融貨幣方略的基礎(chǔ)是其強大的金融貨幣權(quán)力。美國對東南亞的金融貨幣權(quán)力大致可以分為三個方面：結(jié)構(gòu)性、制度性和關(guān)系性。

（一）結(jié)構(gòu)性權(quán)力。通常指的是通過構(gòu)建框架、改寫規(guī)則而獲益的權(quán)力，在金融貨幣領(lǐng)域無法簡單概括，只能特殊情況特殊分析。美國對東南亞的結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，延遲調(diào)整赤字的權(quán)力。美元作為全球外匯儲備中占6成的主要國際貨幣，使美國出現(xiàn)赤字后可以通過發(fā)行美元債券的方式融資，同時無需持有大量外匯儲備調(diào)整國際收支。第二，投射宏觀經(jīng)濟(jì)偏好的權(quán)力，在后布雷頓森林體系時期，美聯(lián)儲相當(dāng)于全球的央行但只對美國經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)。美聯(lián)儲作出的加息或降息決策，都會引發(fā)東南亞國家央行采取相應(yīng)的貨幣政策調(diào)節(jié)，但這些政策未必符合東南亞國家經(jīng)濟(jì)的需要。第三，塑造國際金融規(guī)制的權(quán)力。美國對金融行業(yè)管制的收緊或放松對東南亞國家有極強的示范效應(yīng)。比如，美國的各類交易所成為東南亞國家早期的合作伙伴。新加坡政府于1984年與芝加哥商業(yè)交易所合伙創(chuàng)辦新加坡國際金融交易所，經(jīng)營外匯期貨。美國的評級機構(gòu)掌握對東南亞國家主權(quán)債券和企業(yè)債券評級的壟斷權(quán)等。

（二）制度性權(quán)力。指的是通過國際金融機構(gòu)的規(guī)則、決策來間接行使的權(quán)力。通過剝洋蔥的方式一層層的看：全球?qū)用孀钪匾慕鹑跈C構(gòu)只有國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB），美國在這2個機構(gòu)的投票權(quán)足以使美國對重大決策擁有“一票否決”的權(quán)力，在全球金融規(guī)則制定、協(xié)調(diào)方面美國對東南亞國家的影響力基本是“壓倒性”的。東亞層面尚無類似IMF和WB的機構(gòu)，但有制度性安排，比如清邁倡議多邊化協(xié)議（CMIM）和中日韓宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室（AMRO）。CMIM成立至今尚未被正式啟用，協(xié)議中以美元出資，貸款額度從成立之初便需要與IMF貸款額度掛鉤，美國的制度性影響依舊隱性存在。值得注意的是，隨著CMIM的不斷修訂，中日韓加?xùn)|盟的獨立性在增強。2021年3月31日，特別修改稿生效，修訂內(nèi)容包括增加了成員可以以本幣出資的條款，打破了美元的“壟斷”。同時，CMIM與IMF貸款脫鉤的比例提高至40%，增加了靈活性。東南亞地區(qū)層面，東盟金融一體化滯后于東盟整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2015年底東盟經(jīng)濟(jì)共同體成立，外界分析東盟會加速金融一體化進(jìn)程，但很可能是一個安全、漸進(jìn)的進(jìn)程，并符合“東盟式”共識決策。[2]在東盟內(nèi)部金融制度協(xié)調(diào)缺位的情況下，美國的制度性權(quán)力在全球、地區(qū)層面向東南亞投射影響力已足夠。

（三）關(guān)系性權(quán)力。主要指的是美國與東盟10國的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，正面的機制是提供貸款，負(fù)面的機制是收回、拒絕貸款，以及傾銷另一國貨幣操控匯率。自從美國將全球金融邏輯從債權(quán)人邏輯變?yōu)閭鶆?wù)人邏輯后，美國巨額的貿(mào)易逆差和財政赤字不需要美國實行緊縮政策，而可以繼續(xù)采用擴張政策。東南亞國家購買美國國債也不再被理解為美國對東南亞國家的欠款，而轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹驏|南亞國家提供安全性、流動性高的避險資產(chǎn)?？紤]到美國金融體系市場化的特點，對東南亞國家的低息貸款美國并不感興趣。即使近期拜登政府多次表示要與東盟密切合作促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施連通性，制衡中國的“一帶一路”倡議，美國通過美國國際發(fā)展金融公司（DFC）可以調(diào)動的資金也十分有限。關(guān)系性權(quán)力可能是美國對東南亞各項金融權(quán)力中比較弱的一項。

二、軟硬兼施是方略成功的關(guān)鍵

如果說權(quán)力涉及的是“有沒有、有什么”的問題，那么方略涉及的就是“用不用，怎么用”的問題。金融貨幣方略大體分為進(jìn)攻型和防守型，或者進(jìn)取型和守成型。以美國在金融貨幣領(lǐng)域的實力地位，無疑是進(jìn)攻和防守兼具的守成型。美國對東南亞金融貨幣方略的目標(biāo)，簡言之就是確保東南亞國家繼續(xù)依賴美元體系、接受并親近美國金融市場以及遵守美國各項規(guī)定和要求。下面從“胡蘿卜加大棒”的激勵（防守）和懲罰（進(jìn)攻）兩個角度進(jìn)行分析。

（一）“胡蘿卜”方式。穩(wěn)住美國在東南亞金融貨幣影響力的有效途徑主要是直接投資。東盟是美國在印太地區(qū)的第一大投資目的地，根據(jù)美國-東盟商務(wù)理事會報告，截止2020年，美國對東盟的外國直接投資達(dá)到3380億美元，超過美國對中國、印度、日本和韓國的投資總和，差不多達(dá)到美國在印太地區(qū)投資的三分之一。[3]目前，約有6200家美國企業(yè)在東盟運營，其中包括在東盟業(yè)務(wù)持續(xù)近100年的綜合能源企業(yè)雪佛龍（Chevron），在新加坡設(shè)立區(qū)域總部的美國領(lǐng)先生物制藥巨頭默沙東（MSD），與東盟有著悠久合作歷史的美國保險企業(yè)美國國際集團(tuán)（AIG）等，更不用說覆蓋整個東盟的美國金融服務(wù)機構(gòu)。美國通過直接投資將美國的金融理念、規(guī)則、運營方式等潛移默化傳遞到東南亞。之前的專欄文章中曾提到，美國打造美國-新加坡特殊金融關(guān)系，[4]在2008年金融危機、2020年新冠疫情危機期間雪中送炭，向新加坡提供美元流動性，也是“胡蘿卜”方式的一種表現(xiàn)。本文開篇提到的，美國證券交易所欲發(fā)展東南亞企業(yè)赴美上市，更是“胡蘿卜”方式的一種表現(xiàn)。雖然1997年亞洲金融危機以及2008年全球金融危機，使美國在東南亞國家中的領(lǐng)導(dǎo)力合法性大打折扣，美國高額的債務(wù)以及美元匯率波動風(fēng)險經(jīng)常使東南亞國家頭痛不已，但總體而言東南亞國家是服從并且支持美國主導(dǎo)的全球金融體系的。

（二）“大棒”方式。隨著美國經(jīng)濟(jì)從貿(mào)易走向金融化，金融制裁成為美國最常用的政策工具。美國金融制裁實施的對象常見的包括俄羅斯、朝鮮、伊朗，而針對東南亞國家的案例也不少，其中比較典型的要屬緬甸。1997年5月20日，時任總統(tǒng)克林頓宣布，鑒于緬甸政府對民主反對派進(jìn)行大規(guī)模壓制，禁止美國企業(yè)和個人對緬甸進(jìn)行新的投資。2003年7月28日，時任總統(tǒng)布什簽署對緬甸政府實行經(jīng)濟(jì)制裁的《緬甸自由和民主法》，下令凍結(jié)緬甸高官的財產(chǎn)，禁止幾乎所有匯往緬甸的款項。2016年10月7日，時任總統(tǒng)奧巴馬表示由于緬甸民主化取得實質(zhì)性進(jìn)展，宣布解除1997年以來的對緬甸制裁。誰料想，2021年2月1日，緬甸軍方扣押緬甸總統(tǒng)溫敏和國務(wù)資政昂山素季，美國及其西方盟友又開始對緬甸軍方和有關(guān)實體實施多輪制裁。具體包括：2月10日，拜登總統(tǒng)簽署行政令宣布對緬甸軍方實施制裁，凍結(jié)緬甸在美國超過10億美元的資產(chǎn)。4月8日，宣布制裁緬甸國營寶石公司，凍結(jié)所有資產(chǎn)并禁止美國企業(yè)與該公司進(jìn)行任何交易，旨在切斷軍政府重要資金來源。5月18日，宣布針對執(zhí)政的國家行政委員會和13名官員實施制裁，凍結(jié)其在美國的任何資產(chǎn)，禁止美國人與其接觸。7月2日，美國財政部、商務(wù)部宣布新一輪制裁，包括22名與緬甸軍政府有關(guān)的個人和4家企業(yè)實體，美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）負(fù)責(zé)人稱，這將增加緬甸軍隊的成本，相關(guān)制裁將繼續(xù)。除了美國自己動手之外，美國影響力較大的國際金融機構(gòu)也紛紛實施相應(yīng)措施。2月25日，世界銀行宣布，根據(jù)內(nèi)部政策暫停處理緬甸于2月1日之后提出的所有提款申請。且不說美國對緬甸的制裁能否起到美方希望的效果，對緬甸發(fā)展造成的打擊和影響是真實存在的。自2021年2月開始到9月底，緬甸央行累積三十多次向市場投放近2億美元平衡匯率，但是仍難以遏制緬幣下跌的趨勢。截止2022年1月27日，在緬甸央行大幅干預(yù)的情況下，緬幣兌美元匯率跌幅近三成。

金融貨幣方略之于美國的重要性無疑在加強，隨著東南亞對美國的重要性日益上升，預(yù)計美國對東南亞的金融貨幣方略的開展速度會加快、程度會加強。站在東南亞國家的角度，既要應(yīng)對自身持續(xù)發(fā)展的難題，又要協(xié)調(diào)東亞地區(qū)的合作，還要面對大國博弈的重重壓力，確實需要極高的智慧。通過對美國在東南亞開展金融貨幣方略的觀察，一方面可以看清美國的“套路”，一方面可以學(xué)到東南亞國家如何應(yīng)對“為我所用”，值得長期跟蹤觀察。

（作者：熊嵐，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國際政治專業(yè)2019級博士生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請標(biāo)明作者信息及文章出處。）

參考資料：

[1] https://www.ft.com/content/4800e080-816c-415c-8269-5268ab81b91a

[2] 《東盟金融一體化》，IMF工作論文，WP／15/34。

[3] https://www.usasean.org/sites/default/files/uploads/ewc-5-asean-2021-final.pdf

[4] http://m.dbgt.com.cn/newsDetail_forward_16151918_1