美國是當(dāng)今世界唯一的超級大國，擁有領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)技術(shù)，長期處于全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端。自1990年代以來，美國的一系列去工業(yè)化政策導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)空心化問題逐步突出，且與新興國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭不斷加劇。2008年金融危機(jī)后，美國為找尋新的經(jīng)濟(jì)增長點，提出“再工業(yè)化”口號，力圖通過發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)保持其優(yōu)勢地位。

美國產(chǎn)業(yè)政策有哪些特征

美國的產(chǎn)業(yè)政策對美國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長具有重要推動力量，由立法、司法和行政機(jī)構(gòu)三者共同實施。綜觀這些產(chǎn)業(yè)政策，具有以下基本特征：

（一）創(chuàng)新性

美國產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容是創(chuàng)新政策。美國政府通過出臺一系列創(chuàng)新法案，在戰(zhàn)略部署上逐漸將政策重點聚焦為發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，形成了以提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力為主要目的，以創(chuàng)新政策為核心的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)政策體系。20世紀(jì)80年代，里根政府通過推動技術(shù)轉(zhuǎn)移立法，積極鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持企業(yè)之間開展聯(lián)合研發(fā)，推進(jìn)將軍事科技研究成果拓展至民用領(lǐng)域，牢牢抓住技術(shù)創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)競爭力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造優(yōu)良的制度環(huán)境。美國政府鼓勵在研究機(jī)構(gòu)中建立各種技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度，開創(chuàng)“政產(chǎn)學(xué)研”合作發(fā)展模式（見表1）。 

表1  里根政府時期美國產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

資料來源：根據(jù)美國政府公開資料整理。

克林頓政府時期，美國進(jìn)一步加強(qiáng)對技術(shù)創(chuàng)新的支持，將技術(shù)創(chuàng)新作為國家經(jīng)濟(jì)增長和提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力的主要突破口，力圖通過一系列以創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)政策，明確美國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心領(lǐng)域，大力推進(jìn)“政產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新，加快科技成果轉(zhuǎn)化，建立完備的技術(shù)轉(zhuǎn)移法案，促進(jìn)美國的產(chǎn)業(yè)繁榮（見表2）。 

表2  克林頓政府時期美國產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

資料來源：根據(jù)美國政府公開資料整理。

21世紀(jì)初，小布什政府陸續(xù)出臺《創(chuàng)新美國》（2004）、《超越風(fēng)暴》（2005）、《美國競爭力計劃》（2006）、《美國競爭法》（2007）等產(chǎn)業(yè)政策，將這些政策作為提升美國創(chuàng)新能力的行動綱領(lǐng)，重視基礎(chǔ)科學(xué)研究的戰(zhàn)略地位，通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)計完備的培養(yǎng)方案以大力培養(yǎng)高技術(shù)人才，旨在最大限度提升國家競爭力，保證美國在全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。奧巴馬政府先后出臺《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動可持續(xù)增長和高品質(zhì)就業(yè)》（2009）、《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保經(jīng)濟(jì)增長與繁榮》（2011）、《美國創(chuàng)新法案》（2014）、《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2015）等產(chǎn)業(yè)政策，將產(chǎn)業(yè)政策視為美國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性行動計劃，旨在搶占全球科技制高點，保證美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮昌盛與安全穩(wěn)定。經(jīng)過多年發(fā)展，美國已擁有較為成熟的創(chuàng)新制度環(huán)境，如關(guān)于健全專利訴訟程序的《專利程序法》、激勵中小企業(yè)創(chuàng)新的《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步法》；軍用技術(shù)成果加快轉(zhuǎn)化，美國國家實驗室和美國國防高級研究計劃局（DARPA）多年來已成功推動因特網(wǎng)、GPS全球定位系統(tǒng)、機(jī)動機(jī)器人等多個軍事技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用；形成富有活力的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新模式，硅谷孕育了谷歌、蘋果等世界知名企業(yè)。 

（二）前瞻性

美國政府富有前瞻性地將人工智能、量子通信、新材料、生物技術(shù)作為下一階段發(fā)展的關(guān)鍵行業(yè)，不斷增加其研發(fā)投資。同時，美國政府把重點放在創(chuàng)新資源上，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問題，實現(xiàn)新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，利用新技術(shù)改造傳統(tǒng)制造業(yè)。除此之外，美國產(chǎn)業(yè)政策的前瞻性主要體現(xiàn)在的先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。比如《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2015）提出要加快前沿領(lǐng)域的新突破，注重加大先進(jìn)制造、精密醫(yī)療、汽車、計算機(jī)等九大先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)投入。《先進(jìn)制造業(yè)美國領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略》（2018）指出要提前布局新一輪工業(yè)革命需要優(yōu)先發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)，如人工智能、大數(shù)據(jù)、新能源新材料、生物醫(yī)藥等，旨在保證美國制造大國的地位，引領(lǐng)全球科技革命與產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革。

以人工智能產(chǎn)業(yè)為例，美國從2016年至今出臺一系列產(chǎn)業(yè)政策推動人工智能領(lǐng)域的科技突破，加快人工智能技術(shù)在工業(yè)生產(chǎn)、社會發(fā)展中的應(yīng)用，確立美國人工智能產(chǎn)業(yè)的絕對優(yōu)勢。比如《為人工智能的未來做好準(zhǔn)備》（2016）重點論述了美國人工智能的發(fā)展現(xiàn)狀、機(jī)遇及挑戰(zhàn)，積極為美國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局謀劃，加大美國在人工智能領(lǐng)域的核心技術(shù)攻關(guān)，提出相關(guān)具體措施，以確保美國的科技強(qiáng)國地位。此后，相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計了美國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線，并提出在加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的同時也要重視相關(guān)人才的培養(yǎng)，將美國建設(shè)成為人工智能產(chǎn)業(yè)的全球高地。2016年，美國白宮發(fā)布《人工智能、自動化與經(jīng)濟(jì)》報告，指出人工智能技術(shù)將會大幅促進(jìn)科技進(jìn)步和生產(chǎn)率提高，對勞動力市場造成潛在的多重影響，預(yù)測人工智能將會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響，并提出可行對策。《美國人工智能行動：第一年度報告》（2020）從投資研發(fā)、釋放資源、消除創(chuàng)新障礙、培訓(xùn)人才、打造支持美國創(chuàng)新的國際環(huán)境等方面，梳理總結(jié)美國在人工智能領(lǐng)域取得的重大進(jìn)展，并指明未來人工智能技術(shù)的發(fā)展方向。 

（三）間接性

由于美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奉行新自由主義，且較少頒布直接的產(chǎn)業(yè)政策，因此，大部分學(xué)者認(rèn)為美國不存在指引產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。事實上，美國建立了一套具有間接性特點的“隱蔽”產(chǎn)業(yè)政策。其主要特點在于在美國獨特的市場機(jī)制下，政府出來的產(chǎn)業(yè)政策往往作為一種兼具服務(wù)性和功能性的工具作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵高校、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)的研究成果在市場機(jī)制的導(dǎo)向下在更大程度上得以擴(kuò)散，并篩選有潛力與競爭力的技術(shù)推行產(chǎn)業(yè)化，并主導(dǎo)多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定，以投資、商業(yè)貿(mào)易、產(chǎn)品分工占據(jù)并瓜分市場。具體來說，一方面，美國政府以每年1000多億的開支補(bǔ)貼美國制造業(yè)企業(yè)在研發(fā)方面投入的短缺，督促企業(yè)大力投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)；另一方面，美國政府通過一系列關(guān)于企業(yè)并購重組的法律制度，對企業(yè)并購重組活動進(jìn)行干涉，為美國提升創(chuàng)新水平、打造技術(shù)創(chuàng)新的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”以及推進(jìn)市場結(jié)構(gòu)的完善創(chuàng)造了有利條件。 

（四）系統(tǒng)性

目前美國產(chǎn)業(yè)政策體系主要由產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策以及其他產(chǎn)業(yè)政策組成，此三者在美國產(chǎn)業(yè)政策體系中長期積極存在，持續(xù)貫穿指導(dǎo)著美國成為制造業(yè)強(qiáng)國的發(fā)展道路。其中，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是產(chǎn)業(yè)政策的重點，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策以技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)為核心，旨在為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造依靠市場機(jī)制無法創(chuàng)造的條件，關(guān)注如何將一項新技術(shù)引入產(chǎn)品研發(fā)過程，通過商業(yè)化渠道來提升產(chǎn)業(yè)整體的競爭優(yōu)勢。針對發(fā)展?jié)摿薮蟮邪l(fā)經(jīng)費(fèi)不足的企業(yè)以及創(chuàng)新的投資回報率周期過久，私人企業(yè)不愿涉足的技術(shù)領(lǐng)域，美國政府將出臺相關(guān)政策予以扶持，旨在提高企業(yè)吸收先進(jìn)技術(shù)與突破核心科技的能力。除此之外，美國的產(chǎn)業(yè)政策涉及多部門聯(lián)合執(zhí)行，例如，國防部、國立衛(wèi)生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)推行產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部以及各級司法機(jī)構(gòu)實施產(chǎn)業(yè)組織政策，聯(lián)邦小企業(yè)管理局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等機(jī)構(gòu)實行其他產(chǎn)業(yè)政策。 

美國的產(chǎn)業(yè)政策對全球產(chǎn)業(yè)鏈布局有哪些影響

自美國政府提出“再工業(yè)化”口號，從稅收、移民、基礎(chǔ)設(shè)施、能源政策、金融監(jiān)管以及貿(mào)易政策等方方面面重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈體系，實現(xiàn)“讓美國再次偉大”愿景。一方面，美國積極吸收來自海外的大量人才、資本等生產(chǎn)要素，實施再工業(yè)化戰(zhàn)略，以促進(jìn)就業(yè)保證美國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長；另一方面，美國政府在扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之外，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，搶占全球科技制高點，鞏固其在高技術(shù)制造業(yè)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

（一）引起全球性貿(mào)易摩擦，引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)去全球化趨勢

全球化導(dǎo)致世界各國經(jīng)濟(jì)利益分配失衡，加劇國際政治博弈，全球貿(mào)易領(lǐng)域的保護(hù)主義政策明顯增多，嚴(yán)重?fù)p壞了國際貿(mào)易體系的平衡。全球產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)前l(fā)達(dá)國家維持其國際經(jīng)濟(jì)控制的一種策略，但隨著新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國家逐漸從全球產(chǎn)業(yè)鏈低端向高端邁進(jìn)，美國等發(fā)達(dá)國家在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢地位受到?jīng)_擊挑戰(zhàn)，進(jìn)而通過調(diào)整全球產(chǎn)業(yè)鏈分工模式來限制新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以美國為首的發(fā)達(dá)國家將中國作為貿(mào)易保護(hù)主義的主要對象，挑起歷史上最大的雙邊貿(mào)易戰(zhàn)爭。自2018年3月，美國正式開啟同中國的貿(mào)易摩擦，征收高額關(guān)稅，對進(jìn)口中國的規(guī)模從500億美元提升到2000億美元，而后升級到3000億美元，不斷提高征收關(guān)稅稅率?？梢?，美國對外主要通過貿(mào)易保護(hù)主義限制進(jìn)口，增加了全球的貿(mào)易摩擦，對全球產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定造成沖擊，帶有明顯的激進(jìn)和極端色彩。這種貿(mào)易保護(hù)的行為給整個社會的發(fā)展帶來了致命的打擊，影響全球產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)性和穩(wěn)健性，加速了全球產(chǎn)業(yè)鏈的局部分化。此外，以跨國公司為主導(dǎo)的全球產(chǎn)業(yè)鏈也出現(xiàn)了去全球化的趨勢，面臨著全球供應(yīng)鏈緊縮、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的巨大風(fēng)險。

（二）重構(gòu)全球價值鏈版圖，分工區(qū)域化趨勢日益凸顯

當(dāng)前，全球形成了北美自由貿(mào)易區(qū)、歐盟區(qū)、東亞地區(qū)三大區(qū)域性生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，其中，北美自由貿(mào)易區(qū)以美國、加拿大、墨西哥為中心，歐盟區(qū)以德國、法國、意大利為中心，東亞地區(qū)以中國、日本、韓國為中心。這三大區(qū)域貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)相互依存、互為補(bǔ)充。其中，北美自由貿(mào)易區(qū)是一個相對獨立的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)且內(nèi)部分工格局具有較強(qiáng)互補(bǔ)性，美國、加拿大等國處于價值鏈的相對上游，且在區(qū)域價值鏈中參與程度不斷加深，墨西哥等國處于價值鏈的相對下游。歐盟區(qū)在全球價值鏈上處于中上游位置，其總體分工地位逐漸向下游移動，核心成員國與非核心成員國在全球價值鏈參與程度和全球分工地位上存在較大差異。東亞區(qū)域的價值鏈對歐美國家存在一定的外部依賴，但外部依賴程度正逐漸下降，內(nèi)部動力不斷加強(qiáng)。相較于日韓，中國在東亞區(qū)域價值鏈的參與程度后來者居上，并在高技術(shù)制造業(yè)方面的競爭力呈現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢。

長期以來，美國在全球化的進(jìn)程中一直位于領(lǐng)先地位，在全球貿(mào)易分工網(wǎng)絡(luò)中大量進(jìn)口廉價勞動力生產(chǎn)的低附加值消費(fèi)品，進(jìn)而將更多的財力物力投入到本國的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革中，帶領(lǐng)美國搶占全球科技制高點，推動美國先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。美國一直處于產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革領(lǐng)域的技術(shù)前沿，以雄厚的科技創(chuàng)新實力處于全球產(chǎn)業(yè)價值鏈的上游，為保持其競爭優(yōu)勢，美國出臺一系列以創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)政策，加速美國產(chǎn)業(yè)變革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。美國通過一系列的政策和措施將制造業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重新轉(zhuǎn)回本土，力爭加快全球跨國企業(yè)向美國轉(zhuǎn)移，使得全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系惡化。與此同時，新冠肺炎疫情極大地阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動，沖擊了價值鏈分工的需求端和供給端，帶來了多種形式的貿(mào)易保護(hù)主義，這將進(jìn)一步暴露全球價值鏈的脆弱性，強(qiáng)化全球價值鏈分工已有的逆向發(fā)展趨勢。疫情下，中美兩國價值鏈分工的變動，必然導(dǎo)致全球價值鏈分工網(wǎng)絡(luò)發(fā)生根本性變化，價值鏈區(qū)域化、國內(nèi)化發(fā)展趨勢更為顯著。

（三）抑制新一輪科技革命對發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)鏈升級的推動作用

近年來，各國資源比較優(yōu)勢的變化直接推動了全球產(chǎn)業(yè)分工模式發(fā)生深刻改變，美國圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)引領(lǐng)新一輪科技革命，重點部署先進(jìn)制造業(yè)，催化全球產(chǎn)業(yè)鏈升級演變，具體表現(xiàn)為：一是市場需求創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。隨著新一代消費(fèi)者的出現(xiàn)，智能手機(jī)、平板電腦等電子產(chǎn)品的市場空間不斷拓展，為智能制造、信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。二是新的生產(chǎn)模式有效降低制造業(yè)的生產(chǎn)成本。全球的產(chǎn)業(yè)鏈布局由最初的點式分布演化為網(wǎng)絡(luò)分布，極大地促進(jìn)了資本、勞動力等生產(chǎn)要素的高速流動，縮短了商品交易的時空距離，全球產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、集聚化、集群化的特點，與此同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能應(yīng)用改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，打破了商品生產(chǎn)、營銷、消費(fèi)的地域限制，更加合理地配置全球的生產(chǎn)要素，進(jìn)而降低了企業(yè)生產(chǎn)成本，提高企業(yè)生產(chǎn)效益。三是產(chǎn)業(yè)綠色化成為發(fā)展主題。制造業(yè)綠色化生產(chǎn)的需求日益增加，進(jìn)一步鞏固了發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，縮小了新興國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，究其原因，發(fā)達(dá)國家在新一代信息技術(shù)、新材料、新能源、新能源汽車、生物醫(yī)藥等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)上更具有技術(shù)優(yōu)勢，而發(fā)展中國家的生產(chǎn)技術(shù)水平相對較低，制造業(yè)污染排放依然較大，落后和過剩產(chǎn)能問題突出，有悖于當(dāng)今世界產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的大趨勢。因此，新一輪產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命將改變以往的全球產(chǎn)業(yè)分工格局，發(fā)達(dá)國家將憑借其工業(yè)革命積累的技術(shù)優(yōu)勢繼續(xù)引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流，鞏固其在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的競爭優(yōu)勢，而發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距將不斷擴(kuò)大，其在全球貿(mào)易格局中的比重將會逐步降低。

（作者鄧洲系中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)發(fā)展研究室主任、副研究員，葉云嶺系中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后、助理研究員。本文摘自《產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書：中國產(chǎn)業(yè)競爭力報告（2021）》，經(jīng)作者審訂，授權(quán)澎湃新聞刊發(fā)）