隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展及城市空間結(jié)構(gòu)不斷拓展優(yōu)化，城市公共交通運營環(huán)境和市民出行需求顯現(xiàn)新變化，城市公共交通系統(tǒng)面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。

一方面，在“公交優(yōu)先”發(fā)展政策的指引下，在“公交都市”創(chuàng)建的目標導向下，中國各城市不斷加強公共交通設(shè)施投入，推進城市公共交通改革發(fā)展，初步形成了以大中運量公交為骨架，地面公交為主體，公共自行車及慢行交通為延伸的城市公共交通系統(tǒng)；但另一方面，公共交通資源整合不足、內(nèi)部競爭加劇、整體運行效率低下，導致公交系統(tǒng)服務(wù)承載力不足，公交分擔率提升緩慢。

究其根源，是廣覆蓋、多模式、一體化的公共交通體系尚不成熟，公共交通系統(tǒng)服務(wù)水平難以滿足多樣化出行需求，以需求為導向的公共交通系統(tǒng)尚未建立。其中公交支線系統(tǒng)作為公共交通體系中重要一環(huán)，對解決公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋深度不足、骨干公交銜接需求增大、最后一公里接駁不完善等問題，有著重要意義。

隨著諸多城市軌道交通大力發(fā)展，傳統(tǒng)地面公交客流下降成為新常態(tài)，要求加快以需求為導向的公交系統(tǒng)供給側(cè)改革，面向全民出行需求，構(gòu)建包括社區(qū)循環(huán)公交、地鐵接駁公交、樓宇公交、全域公交等多元化公交服務(wù)模式。

同時，圍繞城市街區(qū)道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)改革，響應(yīng)中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干建議》中提出的“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”的城市道路布局理念，深入開展公交支線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃設(shè)計，完善城市公共交通系統(tǒng)一體化銜接，不斷提升公共交通服務(wù)水平，將成為今后各城市公共交通發(fā)展的重要熱點內(nèi)容之一。

國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗借鑒

縱觀國外城市發(fā)展經(jīng)驗，優(yōu)先建設(shè)多模式、高品質(zhì)、一體化的公共交通系統(tǒng)是支撐城市交通健康發(fā)展，滿足居民多樣化出行需求的關(guān)鍵。

1、庫里蒂巴。作為發(fā)展中國家公交都市的典范，庫里蒂巴不僅首創(chuàng)城市快速公交系統(tǒng)（BRT），并將其成功與城市空間結(jié)構(gòu)、城市用地開發(fā)良好互動，創(chuàng)造了成功的BRT優(yōu)秀案例。同時，其多層次、多模式、多元化的公共交通系統(tǒng)，也是公交都市創(chuàng)建成功的關(guān)鍵。除骨架BRT線路外，還包括大站快線、區(qū)際線、區(qū)內(nèi)線、駁運線以及校巴、醫(yī)巴、殘巴（特別是殘疾學生專用)）等十多種各色公交線路與配套車輛。充分考慮了不同區(qū)域、不同走廊、不同人群等對公交運量、速度、票價等不同的服務(wù)要求。

庫里蒂巴多元化的公交線路及車輛配置。

同時，香港、新加坡、臺北、首爾等，作為上世紀80年代崛起的亞洲四小龍城市，在城市公共交通發(fā)展方面亦值得借鑒。

2、首爾。首爾在2002-2004年圍繞軌道建設(shè)開展了地面公交線網(wǎng)優(yōu)化整合方案，將公交線路按功能分層級，并用車輛顏色區(qū)分，形成了“干線、支線、循環(huán)線及遠郊區(qū)線”的多層次公交線網(wǎng)系統(tǒng)，同時開展社區(qū)公交（community shuttle bus）線路規(guī)劃，配備小型公交車輛或廂式車，設(shè)有固定路線、服務(wù)時間、班次和收費，結(jié)合公交樞紐建設(shè)，重點接駁骨架公交線路，逐步建立公交接駁支線系統(tǒng)。

首爾、香港多層次的公交線路及車輛配置。

3、新加坡。新加坡常規(guī)公交共計360多條，運營公共汽車5120輛，其中常規(guī)公交線路287條，包括快線、干線、支線及社區(qū)公交，特色公交76條涵蓋直通巴士、高峰短途巴士、優(yōu)質(zhì)巴士、跨境巴士等，同時為進一步滿足多樣化出行需求，提供一系列私營巴士服務(wù)，例如校巴、租賃巴士、游覽巴士等。通過提供多樣化的公交服務(wù)、改善換乘環(huán)境、出臺換乘優(yōu)惠政策、推進路權(quán)優(yōu)先等一系列舉措，保障了城市公共交通客運量穩(wěn)步增長。

新加坡歷年公共交通客流量變化及盛港新城綜合換乘站。

新加坡常規(guī)公交分類及功能一覽表。

4、香港。提供公共型小巴及八種非專營巴士服務(wù)，以全方面覆蓋居民出行需求。其中公共小巴主要接駁集體運輸，綠色專線小巴設(shè)有固定線路，紅色專線小巴則不設(shè)固定的路線、班次和收費，用于緩解繁忙時段交通壓力。非專營巴士則主要在高峰開行，服務(wù)專營巴士未覆蓋區(qū)域，提供學生、游覽、酒店、通勤、傷殘、定制線路等多樣化服務(wù)。

香港非專營巴士及公共型小巴功能定位。

另外，隨著城市建設(shè)及軌道交通快速發(fā)展，北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津、武漢、南京等多個城市相繼開展了公交支線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2010年6月，北京市首條微循環(huán)線路開通運營，經(jīng)過五年發(fā)展，已達60條；繼北京之后，上海市于2011年3月開通運營首條“最后一公里”公交線路1001路，同年制定《“最后一公里”公交線路客運服務(wù)規(guī)范（試行）》，至2016年底發(fā)展線路近200條。

結(jié)合國內(nèi)外城市發(fā)展實踐，城市公交支線發(fā)展經(jīng)驗主要總結(jié)為：

第一，功能定位明確。公交支線網(wǎng)絡(luò)是公共交通系統(tǒng)重要組成部分，是提升公交網(wǎng)絡(luò)可達性及覆蓋性的重要層級；

第二，配套設(shè)施到位。公交支線的開辟，需要城市道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公交首末站與?？空驹O(shè)施的配套支持；

第三，運營方式靈活。優(yōu)化線路運營服務(wù)手段、豐富車輛運能配置等，是支撐公交支線網(wǎng)絡(luò)的準點運營；

第四，需求導向設(shè)計。相比骨架線路注重“通”，公交支線網(wǎng)絡(luò)更注重“達”，其線路運營成功的關(guān)鍵因素之一，在于對乘客的共性需求與個性需求的整合把握。

南京公交支線發(fā)展回顧

1、“3字頭”公交支線的興衰

2000年開始，為配合市政府整治“三小車”和“摩的”工作開展，南京市開通了一批“3”字打頭的公交支線線路，配套8米以下的公交車輛，重點覆蓋主城區(qū)內(nèi)有效寬度不足8米的城市道路，用以填補常規(guī)公交線路無法覆蓋的小街小巷。成賢街、張家衙、馬路街、三條巷、西橋、司背后等一批街坊道路陸續(xù)被公交線路覆蓋。

至2006年地鐵1號線開通前后，經(jīng)過六年多發(fā)展，開通公交支線近18條，讓不少居住在深街窄巷里的市民感受到了公共交通便捷。但隨著城市建設(shè)發(fā)展，“公交支線”的概念逐漸模糊甚至“變味”，一部分支線，如303路、304路、317路等，受限于路邊停車、機非混行等原因被迫改線或撤銷，導致堂子街、馬路街、西橋等一批街坊支路，重新成為公交覆蓋空白區(qū)域。

其中304路作為第一批支線公交，原線由夫子廟始發(fā)，途徑成賢街小吃街、太平南路商業(yè)街，經(jīng)過夫子廟至城南的老門東，是主城內(nèi)一條串聯(lián)小街小巷的休閑旅游性公交線路，但因近年來機動化快速發(fā)展、路邊停車嚴重、機非混行干擾等原因，被迫多處改線至主干道路行駛，丟失了原線最重要的填補街巷功能。

南京304路公交支線發(fā)展歷程。

而另一部分支線，如301路、302路、306路，因線路不斷延長、客流持續(xù)增長、道路拓寬等原因，均改用了10米以上大型車輛，在線路功能、運營服務(wù)等方面均向常規(guī)線路靠攏。城市道路結(jié)構(gòu)缺失，道路通行條件受限、運營調(diào)度管理缺乏創(chuàng)新等，均導致南京市3字頭公交支線的功能逐步弱化，后續(xù)開通的線路均向仙林、馬群等主城外圍片區(qū)輻射，一度興盛的公交支線日漸萎縮。

南京馬路街、堂子街、西橋等街坊支路難以被公交覆蓋。

2、短駁地鐵公交支線的發(fā)展困境

2006年至今，隨著南京市 “一主三副”的城市空間框架不斷拓展，以及軌道交通的大力發(fā)展建設(shè)，主城區(qū)周邊（麒麟、鐵心橋、板橋、濱江等片區(qū)）遠離軌道站點的地區(qū)新建居住小區(qū)不斷出現(xiàn)，帶來大量短駁軌道的出現(xiàn)需求，主要軌道站點非法營運車輛集聚，節(jié)點交通擁堵問題凸顯。為此，南京市圍繞軌道站點及需求旺盛片區(qū)，陸續(xù)開通了近二十條接駁軌道的公交短駁線路，包括高峰區(qū)間線路、全天服務(wù)線路及定點班次等，一定程度上，緩解了片區(qū)短駁需求。但因線路功能過于單一，大量短駁地鐵的線路出現(xiàn)了“高峰滿、全天空”的現(xiàn)象，通勤時段后客流下降嚴重，甚至諸多班次存在空跑，運力存在浪費。同時，短駁線路在服務(wù)模式、運營調(diào)度、車輛配置等方面與常規(guī)線路基本無異，存在車速慢、候車難、停站多等問題，支線功能難以發(fā)揮。

南京鐵心橋片區(qū)171路及108路地鐵短駁線路示意圖。

公交支線發(fā)展思考與策略

回顧南京市公交支線網(wǎng)絡(luò)近二十年發(fā)展歷程，伴隨著城市生長建設(shè)，歷經(jīng)起源、發(fā)展、興盛、弱化、重整等一系列過程，其在功能定位、體制建設(shè)、運營管理、服務(wù)模式及配套設(shè)施等多方面的經(jīng)驗，值得總結(jié)反思。

1、基本認識

公交支線是廣覆蓋、多模式、一體化的城市公共交通體系的重要組成之一，是多層級常規(guī)地面公交系統(tǒng)中的毛細血管，與對外交通、軌道交通、中運量公交、公交干線等相互銜接，共同搭建“門到門”的開放式大公共交通系統(tǒng)。應(yīng)根據(jù)城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平，依托城市道路網(wǎng)、軌道交通、公交樞紐及專用道等建設(shè)情況，開展完整的城市公交支線系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，著力突破“最后一公里”的公共交通服務(wù)功能瓶頸，構(gòu)建通達深入、一體銜接的公交支線網(wǎng)絡(luò)，填補城市街巷支路公交服務(wù)空白，通過運營模式的創(chuàng)新提升公交支線的服務(wù)水平。

功能定位。公交支線是專門為居住區(qū)服務(wù)的方便、靈活、廉價的駁運線路，在一定公交服務(wù)區(qū)范圍內(nèi)，連接軌道站點或公交換乘樞紐，以及周邊的居民區(qū)、學校、社區(qū)服務(wù)中心、醫(yī)院、大型商場等客流集散點，提供高效便捷的短距離公交接駁換乘服務(wù)。

分區(qū)分類。首先，結(jié)合各城市公交服務(wù)分區(qū)劃分，針對不同片區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、土地利用、出行強度等進行分析研判，制定分區(qū)域、差別化的公交支線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展策略。其次，依據(jù)客流需求——包括常態(tài)化短駁需求（社區(qū)內(nèi)、樓宇間常態(tài)化短駁需求）、高峰段通勤需求（滿足高峰通勤，接駁軌道及主要換乘樞紐）、強覆蓋通達需求（覆蓋城市支路網(wǎng)，提升公交可達性及覆蓋率），將公交支線進行分類——包括全日線、高峰線（僅高峰開行或常規(guī)線路高峰區(qū)間線）、定點班線、夜間線等。

2、體制建設(shè)

公交支線系統(tǒng)的構(gòu)建不能一蹴而就，需結(jié)合城市道路、軌道、場站、智能平臺等相關(guān)建設(shè)，逐步完善、動態(tài)調(diào)整，應(yīng)著力形成完整系統(tǒng)的公交支線建設(shè)機制，從規(guī)劃設(shè)計、運營管理、服務(wù)水平、車輛配置、基礎(chǔ)設(shè)施、財政保障等多方面制定支撐城市公交支線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的機制體制。諸如《上海市“最后一公里”公交線路客運服務(wù)規(guī)范（試行）》、《蘇州市公交線網(wǎng)優(yōu)化技術(shù)導則(2015) 》等相關(guān)規(guī)范導則，均對城市公交支線網(wǎng)絡(luò)的功能定位、技術(shù)要求、運營服務(wù)、財政來源等內(nèi)容予以明確。同時應(yīng)建立公交設(shè)施供給與乘客出行需求的互動機制，通過建立需求征集反饋平臺，不斷優(yōu)化線路運營調(diào)度手段、站點布設(shè)、服務(wù)水平等，并定期開展評估調(diào)整，引導公交支線網(wǎng)絡(luò)的健康可持續(xù)發(fā)展。

3、設(shè)施配套

城市道路。公交支線網(wǎng)絡(luò)緊密依附于城市道路網(wǎng)絡(luò)，城市道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、需求管理、路權(quán)分配、“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”布局模式等，都是城市公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋的根本基礎(chǔ)，將更多城市道路資源分配給城市公共交通、慢行交通等綠色環(huán)保的交通方式，是引導城市健康可持續(xù)發(fā)展的重要措施之一。受道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、通道建設(shè)、路邊停車、機非混行等影響，南京現(xiàn)狀支路網(wǎng)中僅18%布置了公交線路，線網(wǎng)通達深度不足，同時大尺度街區(qū)、學校機關(guān)“大院文化”、關(guān)鍵通道單一擁堵等均成為制約公交線網(wǎng)深入通達的重要因素，公交支線“快速、便捷”的功能依賴于城市道路的通達，呼吁清理相關(guān)次干路、支路路內(nèi)停車，“還路于民、還路以于公交”，恢復被迫撤銷的支線公交。

場站設(shè)施。一方面，公交場站設(shè)施的配套建設(shè)及分布均衡性，對公交支線網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃選線有著較強制約，居住片區(qū)的公交覆蓋需要公交場站錨固；另一方面，片區(qū)內(nèi)公交換乘樞紐建設(shè)支撐著公交支線一體化接駁骨架公交線路的功能實現(xiàn)，以南京為例，如馬群、油坊橋、經(jīng)天路、仙林湖、天隆寺等短駁需求旺盛的公交換乘樞紐，均存在設(shè)施規(guī)模不足、換乘不便等問題，多層次、一體化的公共交通線路需要多層級公交樞紐設(shè)施體系的配套保障。

南京城東片區(qū)“大院阻隔”及城南片區(qū)“通道單一”示意圖。

路權(quán)優(yōu)先。公交短駁支線的高效運營同樣需要公交專用道網(wǎng)絡(luò)的支撐。南京現(xiàn)狀公交專用道尚未成網(wǎng)且分布不均，對于城市外圍居住集中片區(qū)（板橋濱江、鐵心橋、馬群等片區(qū)）溝通主城區(qū)的關(guān)鍵通道支撐不足，導致公交車輛與社會車輛混行、運營效率低下，公交短駁支線高峰車速均在15km/h以下，周轉(zhuǎn)時間長達30min左右，短駁軌道的功能難以實現(xiàn)。

南京現(xiàn)狀未通公交線路支線及公交專用道示意圖。

4、運營管理

優(yōu)化公交運營配置，打破線路“同質(zhì)化”僵局，構(gòu)建功能明確、特色突出的公交支線網(wǎng)絡(luò)，主要從車輛配置梯度化（豐富優(yōu)化公交車輛運力配置，滿足不同人群、不同區(qū)域及不同時段的出行需求）、線路運營信息化（提升支線線路信息化、準點化，縮短乘客站臺等候時間）、運營調(diào)度靈活化（部分運力靈活調(diào)配，補充高峰短駁需求）等方面優(yōu)化完善?，F(xiàn)狀南京市公交運力車輛配置較為單一化、大型化（主城區(qū)公交車輛8米以下僅占4.3%），主城內(nèi)既有支線配置10米以上大型車輛為主，受道路條件限制較大，運力資源存在浪費。同時，在智能調(diào)度方面，高峰區(qū)間短駁線路、定點班次、跨區(qū)域協(xié)調(diào)調(diào)度、單邊及循環(huán)線路調(diào)度等運營手段有待優(yōu)化，短駁支線的信息化、準點化有待完善。

南京市現(xiàn)狀公交場站分布及江南公交車輛運力配置示意圖。

5、服務(wù)模式

進一步，不同于傳統(tǒng)常規(guī)公交線路依托城市客流走廊規(guī)劃設(shè)計，公交支線線路更注重微觀個體時效性短駁出行需求的獲取。而公共交通的服務(wù)模式創(chuàng)新不足，導致在“最后一公里”出行不便區(qū)域，公交設(shè)施供給往往滯后于網(wǎng)約車、非法客運車輛等，且服務(wù)質(zhì)量、可靠性不足，出現(xiàn)更為廉價、安全的公交系統(tǒng)吸引力不足的問題。

因此，不僅限于公交支線系統(tǒng)，對整個常規(guī)地面公交系統(tǒng)，都應(yīng)加快以需求為導向的公交供給側(cè)改革，加大公交服務(wù)模式創(chuàng)新、拓展公交服務(wù)范圍，考慮市場化機制引入，針對特定人群、特定需求服務(wù)，在城市各功能片區(qū)內(nèi)發(fā)展諸如醫(yī)院、學校、超市、樓宇、通勤巴士等多種高品質(zhì)公交服務(wù)。

同時，在“互聯(lián)網(wǎng)+”勁風吹來后，公交行業(yè)應(yīng)主動思考、積極引導由“互聯(lián)網(wǎng)+公交”服務(wù)模式帶來的沖擊與變革，北京、上海、深圳等地已陸續(xù)開辟網(wǎng)約巴士線路試點，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改進傳統(tǒng)的公共交通組織模式、運營模式、服務(wù)模式等成為趨勢與可能，面向全民出行的公交服務(wù)模式正待進一步探索完善。

結(jié)語

隨著城市化進程加快、城市空間進一步擴展，居民出行總量持續(xù)增長且需求更趨多樣化，同時受到機動化大幅增長、道路空間資源有限、城市生態(tài)環(huán)境惡化等影響，城市公共交通面臨巨大挑戰(zhàn)。

全面發(fā)展廣覆蓋、多模式、一體化的城市公共交通系統(tǒng)成為支撐城市健康發(fā)展的關(guān)鍵，而公交支線系統(tǒng)是地面公交系統(tǒng)中的毛細血管，對提升公共交通可達性、解決“最后一公里”接駁服務(wù)能力有重要意義。城市公交支線系統(tǒng)的構(gòu)建應(yīng)以需求為導向，建立健全公交支線規(guī)劃設(shè)計機制體制，依托城市道路網(wǎng)建設(shè)、公交場站及路權(quán)優(yōu)先設(shè)施配套等保障措施，優(yōu)化完善公交線路運營管理手段；同時，應(yīng)進一步加大公交服務(wù)模式創(chuàng)新力度，豐富拓展公交服務(wù)內(nèi)涵，利用“互聯(lián)網(wǎng)＋新技術(shù)”的推廣應(yīng)用，推廣共享巴士，發(fā)展需求響應(yīng)式公交服務(wù)，切實構(gòu)建“以人為本、面向全民”的城市公共交通系統(tǒng)。

作者簡介：

楊濤，南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司董事長，南京大學、東南大學、南京林業(yè)大學兼職教授，博士生導師

陳陽，南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司綜合交通規(guī)劃二所副所長

羅航，南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司綜合交通規(guī)劃二所工程師