第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“人居三”）是全球城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域規(guī)格最高、參與國家和人數(shù)最多的一場盛會，已于2016年10月在厄瓜多爾首都基多市落幕。但是，中國對“人居三”以及“人居”系列大會的了解是比較片面和碎片化的。一方面，人居大會二十年才開一次，國內(nèi)能獲取的相關(guān)資料非常有限。另一方面，中國開始積極主動地參與國際事務(wù)的時間也不長。

人居大會是什么？

1945年，羅斯福、丘吉爾和斯大林宣告，要建立一個國際機構(gòu)來維持世界和平與安全，聯(lián)合國就此誕生。首批簽署《聯(lián)合國憲章》的成員國有50個，今天發(fā)展到193個。而聯(lián)合國主要的審議、政策制定和代表機關(guān)是聯(lián)合國大會，下轄我們熟知的開發(fā)計劃署、環(huán)境署、人居署、糧食署、難民署等運作機構(gòu)。人居署于“人居一”大會后成立，是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)所有城市化和人居問題的接口機構(gòu)，其歷史不到40年。

簡單來說，人居大會是全球共商城市化挑戰(zhàn)應(yīng)對策略的聯(lián)合國高級別峰會。

1976年“人居一”在溫哥華召開，132個國家參會并分享了他們關(guān)于城市化的經(jīng)驗和困惑，會議通過了《溫哥華人居宣言》及其行動計劃。這次會議還決定于1977年12月成立聯(lián)合國人類住區(qū)委員會，即聯(lián)合國人居署的前身。

《溫哥華人居宣言》明確了應(yīng)形成全面綜合的策略應(yīng)對城市化問題，要求各國制定國家戰(zhàn)略和政策，解決土地使用和土地權(quán)利、人口增長、基礎(chǔ)設(shè)施、基本服務(wù)、提供適當住房和就業(yè)等問題，同時考慮社會維度以及弱勢群體和邊緣人群的需求。

1996年，“人居二”在伊斯坦布爾召開。在此之前，1992年于里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會是可持續(xù)發(fā)展歷史上的里程碑?！叭司佣蔽{了許多里約會議的觀點，將“可持續(xù)發(fā)展”列為人居署的優(yōu)先工作，并提出了關(guān)于可持續(xù)城市化的目標?！叭司佣蓖ㄟ^了《伊斯坦布爾人居宣言》及《人居議程》，確定了人居署的兩個主要工作目標：確保人人享有適當住房；保證在全球城市化進程中人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

而此次的“人居三”大會獲得了廣泛持續(xù)的關(guān)注，最終167個國家、3萬人參會了大會。它使國際社會針對未來二十年的城市化挑戰(zhàn)和機遇取得共識，并將最終的成果凝聚于《新城市議程》中。這次所達成的共識，從整個準備過程一直到會后，在以下問題上出現(xiàn)了較大的爭議：

《新城市議程》與SDGs、巴黎協(xié)定是什么關(guān)系？

2015年通過的2015-2030可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）和《巴黎氣候變化協(xié)定》是當前階段聯(lián)合國在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的兩個最重要的成果。

SDGs與人居會議素有淵源：1996年的《人居議程》為2000年通過的“聯(lián)合國千年發(fā)展目標MDGs”奠定了基礎(chǔ)和預(yù)構(gòu)建了平臺。MDGs的時效是2000年-2015年，取代它的即是2015-2030發(fā)展目標SDGs。SDGs在第11條“建設(shè)包容、安全、韌性、可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”直接將城市作為了一個子項。而根據(jù)城市和地方政府聯(lián)合組織的報告，事實上SDGs所列169個目標中有90個都是需要城市政府來實現(xiàn)的。

而《巴黎協(xié)定》則是這三個文件中分量最重，也是最聚焦于單一問題的。它是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議，提出了本世紀末將全球平均升溫控制在與工業(yè)革命前相比高2攝氏度以內(nèi)的目標，排放全球70%溫室氣體的城市同樣是完成巴黎協(xié)定任務(wù)的關(guān)鍵，除了150國的領(lǐng)導(dǎo)人外，也有近千名世界各地的市長出席了巴黎氣候大會并承諾大力減排。

可見，SDGs和《巴黎協(xié)定》都認識到城市是實現(xiàn)其目標的關(guān)鍵行動主體，并希望《新城市議程》成為其目標理念付諸地方實踐的路線圖。而《新城市議程》最終文本中對此的回應(yīng)，引發(fā)了兩方面的討論意見。

一方面，人居三秘書長霍安·克洛斯(Joan Clos)在閉幕式上說，“《新城市議程》是SDGs的延伸”。C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)集團執(zhí)行董事Mark Watts說：“《新城市議程》將《巴黎協(xié)定》作為前提并引用了其長期目標，表明人居署認識到氣候挑戰(zhàn)對于城市的重要性，他們將推動韌性城市來應(yīng)對氣候變化及其他災(zāi)害，并作為未來城市發(fā)展的關(guān)鍵范式之一，這將帶來了巨大的機會和潛力?！?/p>

另一部分人則認為《新城市議程》仍有所欠缺。聯(lián)合國長期觀察員Felix Dodds給出了相當尖銳的批評：“我們中許多人都認為《新城市議程》應(yīng)該是SDGs和《巴黎協(xié)定》在區(qū)域和城市層面的補充，而現(xiàn)在它是個大而全的東西。人居署希望《新城市議程》和其他兩個文件平起平坐，這太難了?！?/p>

世界資源研究所的專家Holger Dalkmann認為，“《新城市議程》沒有說清楚怎么與其他兩個文件協(xié)同實施。不是每個國家都有那么多人手來跟進這些工作?！?/p>

可以看出，贊同者對《新城市議程》帶來的機會寄予厚望，而批評者主要擔憂的是《新城市議程》難以順利實施，其出發(fā)點都是希望城市能作為關(guān)鍵行動主體，去真正地擁抱變革，實施轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)人類向更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。

雖然《新城市議程》的最終稿可能還不夠完美，但一個信息是明確的——誰主導(dǎo)了全球的城市發(fā)展思想，影響了城市行動實踐，誰就將引領(lǐng)未來。

什么是市民權(quán)？

在《新城市議程》文本制定的討論過程中，爭議最大的兩個問題，第一個是關(guān)于“Right to the city”的條款。Right to the city,《新城市議程》官方譯作“城市權(quán)”，本文建議譯作“市民權(quán)”，來源于列斐伏爾1967年提出的概念，涵蓋了一個人進入城市、居住在城市、參與城市生活、平等使用和塑造城市的權(quán)利。

21世紀以來，市民權(quán)的運動在國際上風(fēng)起云涌，拉美是其最大陣營，巴西、厄瓜多爾都將市民權(quán)寫入了憲法，此次人居三大會，拉美國家及一些民間團體力挺《新城市議程》寫入“市民權(quán)”這一權(quán)利。

但是，美國、歐盟、俄羅斯、加拿大、日本、印度迅速提出反對意見，他們認為當前市民權(quán)僅是一種思潮，并未得到國際人權(quán)法的承認。除此之外，這些國家各自有著其他的反對原因，例如，市民權(quán)理念強調(diào)貧民窟居民和移民也應(yīng)享有同等權(quán)益，這對于有數(shù)百萬貧民窟居民的印度以及飽受難民問題困擾的歐盟來說都意味著更大的壓力。

由于市民權(quán)直接或間接地挑戰(zhàn)了資本和利益主導(dǎo)城市發(fā)展的合理性，于是形成了涇渭分明的支持派和反對派。

這一次拉美國家頑強地堅持到了最后?！缎鲁鞘凶h程》在共同愿景中強調(diào)，每個城市居民應(yīng)當不受任何歧視地平等享有適當住房/就業(yè)機會/安全的糧食、水和衛(wèi)生設(shè)施/教育/基礎(chǔ)設(shè)施/能源/空氣質(zhì)量/公共空間等公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以及安全和平等的公眾參與渠道，不能讓任何一個人掉隊。

將“市民權(quán)”寫入這個級別的國際議程，是歷史性的突破，盡管終稿的措辭有所淡化，從“我們承諾”改到“我們致力于”，最終改為“我們共享這一愿景”。

這場博弈使我們看到，以人為本、公平普惠成為國際城市發(fā)展領(lǐng)域的關(guān)注焦點。以資本為動力、以利益為標桿的土地開發(fā)和空間發(fā)展模式在盛行一時之后，遭遇了發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的廣泛抵抗，以廣大人民需求和權(quán)益為中心的城鎮(zhèn)化范式有可能成為歷史的新方向。

人居署何去何從？

《新城市議程》的另一個爭論焦點，關(guān)于人居署的機構(gòu)問題。77國集團（代表發(fā)展中國家的利益）倡議強化人居署的作用，由人居署主導(dǎo)“人居三”的后續(xù)實施工作，并擴大機構(gòu)和增加理事會成員。而美國、日本等人居署主要出資國、理事會現(xiàn)有席位的持有國則提出反對。

最終77國集團做出了妥協(xié)，其意見“強化和增強人居署的使命”在最終文本中被“提升人居署的效力”代替，人居署的作用也僅表述為“聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)可持續(xù)城市化和人類住區(qū)問題的協(xié)調(diào)中心”。

而發(fā)達國家的妥協(xié)則是，承認人居署的機構(gòu)問題是可以納入會議討論范圍的。在人居三大會后，人居署的治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)能力將接受獨立評估。

《新城市議程》由誰來實施？

人居三秘書長克洛斯在聯(lián)合國官方刊物上刊文寫道：“人居三第一次將國家層面以下的各級政府視為特定機構(gòu)納入?yún)f(xié)商過程，這是國際城市治理運動的里程碑?！?/p>

地方政府團體提出的加強國家和地方政府工作聯(lián)系、建立跨行政邊界的大都市區(qū)治理主體、立法促進更先進的市政融資等提議都在《新城市議程》的“城市治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)”一節(jié)被完整采納了?！缎鲁鞘凶h程》還肯定了以“合作伙伴大會”（ General Assembly of Partners，一個各民間利益相關(guān)方組成的團體）為代表的非政府組織所做的“寶貴的貢獻”，這一成果被稱贊為“多邊主義的大勝利”。

但這還僅僅是文件制定過程的結(jié)束，未來的實施才是重頭戲。例如，雖有數(shù)百位市長出席了人居三，可是不止一個人在發(fā)言中強調(diào)，盡管他們很愿意實施《新城市議程》，但只有在獲得額外的經(jīng)費和增加機構(gòu)人手的前提下才有可能。

也有許多國家已經(jīng)作出了實施承諾并推出具體措施。歐盟提出了三項舉措：推動通過《歐盟城市議程》；推進歐盟城市與中國、美國等11個國家的城市間合作；建立全球統(tǒng)一的城市化統(tǒng)計度量標準。許多民間組織也表達了積極的實施意愿。

關(guān)于后續(xù)怎樣監(jiān)督和評估《新城市議程》的實施過程，當前的計劃是聯(lián)合國秘書長辦公室將從2018年開始，每4年公布一次《新城市議程》的實施進展報告。2018年的報告是否能夠設(shè)計出一套各級行動主體分工明確的實施監(jiān)測機制，將決定《新城市議程》的未來實施進度。

雖然人居三的求索之路并非一帆風(fēng)順，贊譽與批評并存，共識與分歧交織，最終形成的《新城市議程》還是極具說服力的：它是在盡力協(xié)調(diào)下形成的一個能令最多人滿意的最優(yōu)結(jié)果；它的勇敢和創(chuàng)新無疑將激勵城市問題研究者和工作者捍衛(wèi)其事業(yè)，推動其實施；它將影響全球各地的相關(guān)政策框架制定，也將觸發(fā)大量關(guān)于當前和未來城鎮(zhèn)化模式的研究、實踐和反饋。

城市的未來勢不可擋，我們即將，或者已經(jīng)，生活在一個“城市星球”（planet of cities）之上。

（本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號cityif，經(jīng)刪減編輯，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）