【編者按】

香港回歸20周年，“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐已被證明是成功的。

澎湃新聞深入香港細(xì)部，觸摸20年間香港各個(gè)領(lǐng)域的變化，有的很大，有的很小。無(wú)論大小，均值得記錄。

澎湃新聞“香江廿年”系列報(bào)道于7月2日刊發(fā)完畢。完結(jié)篇聚焦香港特區(qū)的基石——《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》。

1984年12月，中英兩國(guó)政府在北京簽署《中英聯(lián)合聲明》。根據(jù)中國(guó)政府聲明的“第12條”，制定一部香港特別行政區(qū)基本法，成為香港回歸過(guò)渡期內(nèi)必須完成的一項(xiàng)最重要的工作。

這是中央對(duì)香港的承諾。對(duì)港基本方針政策僅僅體現(xiàn)在外交文件上，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須以國(guó)家法律形式固定下來(lái)?！爱?dāng)時(shí)香港人沒(méi)想到要搞基本法，英國(guó)人也沒(méi)有提到，是我們主動(dòng)提出來(lái)的?！焙髞?lái)?yè)?dān)任香港基本法起草委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)的魯平曾說(shuō)。

“這個(gè)基本法很重要。世界歷史上還沒(méi)有這樣一個(gè)法，這是一個(gè)新事物。”在基本法起草過(guò)程中，鄧小平會(huì)見(jiàn)委員時(shí)這樣表達(dá)對(duì)這部法律的重視和期待，“我們的‘一國(guó)兩制’能不能夠真正成功，要體現(xiàn)在香港特別行政區(qū)基本法里面?！?/p>

中央與特區(qū)的關(guān)系，憲法與基本法的關(guān)系，基本法解釋權(quán)的歸屬，特區(qū)立法權(quán)和司法管轄權(quán)的界定，乃至香港政制的發(fā)展……在長(zhǎng)達(dá)4年8個(gè)月的立法過(guò)程中，大小難題一一破解。

站在內(nèi)地委員的角度，基本法更多“是拿來(lái)束縛中央的，而不是束縛香港政府的”，“能給香港的權(quán)力都給了”；香港委員們也對(duì)最終誕生的基本法普遍表示滿意，有委員說(shuō)，從中不難感受到“中央對(duì)香港的高度信任”。

1990年4月，全國(guó)人大審議通過(guò)基本法。1997年7月1日，基本法在香港正式實(shí)施。香港特區(qū)首任律政司司長(zhǎng)、現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)副主任梁愛(ài)詩(shī)用一句話形容基本法在香港20年的實(shí)踐，“大浪淘沙，始見(jiàn)真金”。

“宜粗不宜細(xì)”

《中英聯(lián)合聲明》簽署的次年，1985年7月，香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)成立，59位委員中，23位來(lái)自香港社會(huì)各界。起草工作初期，召開(kāi)了110次座談會(huì)，也在香港成立了更廣泛代表的基本法咨詢(xún)委員會(huì)，還開(kāi)展了3次大規(guī)模全國(guó)性咨詢(xún)。

時(shí)年35歲的譚耀宗是所有起草委員會(huì)委員中年紀(jì)最輕的，也是唯一來(lái)自勞工基層的代表?！爱?dāng)年進(jìn)入基本法起草委員會(huì)的都是香港社會(huì)各界賢達(dá)，我作為聯(lián)合工會(huì)副理事長(zhǎng)入選，和他們相比缺乏社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，不懂法律怎么起草，加上當(dāng)時(shí)普通話水平也不好，心里沒(méi)底?！?/p>

作為香港勞工基層代表，譚耀宗一開(kāi)始就在會(huì)上提出，港英政府沒(méi)有考慮市民退休保障的問(wèn)題，“對(duì)打工仔來(lái)講，這是重大問(wèn)題，希望基本法有所體現(xiàn)?！钡芸煊形瘑T回應(yīng)，同意問(wèn)題重大，但基本法不能寫(xiě)得太細(xì)，因此只在基本法第三十六條做了原則性規(guī)定：勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)。

事實(shí)上，“宜粗不宜細(xì)”是鄧小平對(duì)基本法起草講過(guò)的原則性意見(jiàn)之一。在基本法起草過(guò)程中，許多焦灼問(wèn)題的解決，都印證了這一點(diǎn)。比如，憲法中“四個(gè)堅(jiān)持”“人民民主專(zhuān)政”等內(nèi)容，不適用于實(shí)行資本主義制度的香港，怎么解決？

香港資深大律師譚惠珠也是基本法起草委員會(huì)的一員，現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)委員。她向澎湃新聞?dòng)浾呋貞?，?dāng)時(shí)基本法起草委員會(huì)中，有香港民主派人士認(rèn)為，香港有了基本法，就不需要憲法。也有很多委員不同意，指出中國(guó)是個(gè)單一體制國(guó)家，某種程度講，憲法是母法，基本法是子法，憲法在整個(gè)中國(guó)適用，當(dāng)然也包括香港。

于是有委員建議把憲法拿出來(lái)，逐字逐句對(duì)照涂色，看里面哪一句話在香港適用、哪一句不適用，但很快發(fā)現(xiàn)行不通。最后譚惠珠提了個(gè)建議：不如不要去寫(xiě)憲法哪一條在香港適用，哪一條不適用，總體來(lái)說(shuō)，憲法對(duì)香港肯定適用，但要解決香港的基本問(wèn)題，就看基本法。

這個(gè)建議，最終形成了基本法第十一條：即香港特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)。

22年后，回想那4年8個(gè)月的立法過(guò)程，譚耀宗告訴澎湃新聞?dòng)浾?，除了感到“時(shí)間過(guò)得很快，過(guò)程很公開(kāi)，大家充分討論，充分理解”，更大的感想是“發(fā)揮了集體的智慧”。

“像中央和香港特區(qū)的關(guān)系、政治體制這些問(wèn)題都不容易弄，最后都基本解決了。沒(méi)有人說(shuō)中方在《中英聯(lián)合聲明》里的承諾沒(méi)了，相反是更多了?！弊T耀宗舉例，《聯(lián)合聲明》里只寫(xiě)道“香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生”，但沒(méi)說(shuō)是地區(qū)直選還是普選，“這樣的話全部按功能組別間接選舉是不是也可以？”

行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式也是如此，《聯(lián)合聲明》寫(xiě)的是“行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生”。譚耀宗說(shuō)，本來(lái)基本法也可以這樣寫(xiě)，但委員們不滿足，討論決定應(yīng)該再向前邁進(jìn)一步，但是要按照香港情況，循序漸進(jìn)一步步來(lái)，最后也寫(xiě)下了行政長(zhǎng)官和立法會(huì)“雙普選”的最終目標(biāo)。

譚惠珠也談到，起草過(guò)程中討論最激烈的就是行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式。她說(shuō)，曾有觀點(diǎn)認(rèn)為行政長(zhǎng)官應(yīng)該從立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，理由是立法機(jī)關(guān)代表民意，這種方式更加民主。但是，當(dāng)時(shí)已確認(rèn)香港是行政主導(dǎo)，不做政黨政治，沒(méi)有在野黨、在朝黨輪替制度，那怎么可以在沒(méi)有政黨的情況下提名出有分量有素質(zhì)的候選人？

基本法第四十五條明確，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。

譚惠珠透露，有關(guān)普選的方案，剛開(kāi)始提了40-50個(gè)，后來(lái)剩下5個(gè)，到方案最終確定，已經(jīng)經(jīng)過(guò)兩年多的討論。這個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)，由來(lái)自各行各業(yè)的人組成，相當(dāng)于一個(gè)社會(huì)縮影，目的是以一個(gè)最大公約數(shù)的形式提名幾個(gè)人出來(lái)。

“中央不損害香港利益，也希望香港不損害國(guó)家利益”

回顧基本法的起草過(guò)程，譚惠珠坦言，某種程度上，中央對(duì)香港是“寵愛(ài)”的。比如駐軍費(fèi)的問(wèn)題，是中央主動(dòng)提出香港一分錢(qián)不用付，而在港英政府時(shí)期，香港需要承擔(dān)70%的駐軍費(fèi)。

她同時(shí)感慨，基本法起草，當(dāng)時(shí)可以想到的都寫(xiě)了，唯一沒(méi)有想到的狀況是香港“不愿自行立法”。

這是針對(duì)基本法第二十三條規(guī)定，香港特區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。

譚惠珠說(shuō)，回歸前，香港在保護(hù)國(guó)家安全方面，也有一個(gè)普通法的刑事罪，叫叛國(guó)罪。這里的“叛國(guó)”是指對(duì)英女王的后裔、國(guó)家領(lǐng)土、國(guó)會(huì)侵犯等行為?；貧w后，叛國(guó)罪當(dāng)然不適用，需要新的法律來(lái)填補(bǔ)。

“我說(shuō)國(guó)家很大方，讓我們自己立法?！弊T惠珠認(rèn)為，中央基于高度信任，讓香港自己立法，也就是說(shuō)必須由香港政府起草、立法會(huì)通過(guò)、行政長(zhǎng)官同意。

“誰(shuí)最懂如何保障國(guó)家安全，當(dāng)然是中央政府。給特區(qū)自行立法，是為了照顧兩地差異，尊重香港居民享有的權(quán)利和自由，而不是中央對(duì)香港的限制?！绷簮?ài)詩(shī)說(shuō)。

鄧小平對(duì)基本法起草原則的闡釋?zhuān)H可作為“二十三條”的注腳。1987年4月16日，他會(huì)見(jiàn)基本法起草委員會(huì)全體委員時(shí)公開(kāi)闡述，“中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會(huì)出現(xiàn)損害國(guó)家利益的事情。”

不過(guò)，由于一些政治力量的反對(duì)，香港迄今未能實(shí)現(xiàn)“二十三條立法”。在譚惠珠看來(lái)，這是香港回歸第一天就應(yīng)該做的?，F(xiàn)在沒(méi)有立法，也是香港人沒(méi)有危機(jī)感的表現(xiàn)，總認(rèn)為危害國(guó)家安全的事情不會(huì)發(fā)生。

作為香港特區(qū)首任律政司司長(zhǎng)，對(duì)于任上“二十三條立法”未能通過(guò)，梁愛(ài)詩(shī)深感遺憾。在她看來(lái)，其中有些偶然因素，比如撞上非典爆發(fā)，香港人心惶惶，原本相關(guān)草案有望通過(guò)，結(jié)果卻遭一政黨臨時(shí)撤回支持而流產(chǎn)。

梁愛(ài)詩(shī)也曾公開(kāi)在媒體上反思，政府不應(yīng)急于在當(dāng)屆立法會(huì)休會(huì)前盡快通過(guò)，應(yīng)將立法工作分階段進(jìn)行，“慢慢讓人消化，成熟之后才通過(guò)?！?/p>

香港回歸后，譚耀宗連任四屆特區(qū)立法會(huì)議員，也是這一事件的親歷者。眼看“港獨(dú)”勢(shì)力出現(xiàn)，雖然認(rèn)為“只是一小部分人，在香港搞獨(dú)立沒(méi)出路沒(méi)條件”，譚耀宗還是堅(jiān)稱(chēng)，“必須清楚反對(duì)他們?！彼_(kāi)香港特區(qū)基本法序言，“第一句話就開(kāi)宗明義講，香港是中國(guó)領(lǐng)土的一部分。要挑戰(zhàn)這個(gè)，分裂國(guó)土，明顯就是違反基本法?！?/p>

譚惠珠認(rèn)為，香港應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，盡快實(shí)現(xiàn)“二十三條立法”?！胺墒潜Ｗo(hù)不準(zhǔn)備犯法的人的?！彼嘈沤^大多數(shù)香港人不會(huì)想顛覆國(guó)家、不想分裂國(guó)家，也不想竊取國(guó)家機(jī)密，只有別有用心的一些人才會(huì)這么做，應(yīng)該有一個(gè)法律去保護(hù)國(guó)家安全和絕大多數(shù)香港人的穩(wěn)定，遏制別有用心的人利用法律漏洞去做傷害香港的行為。

“香港高度自治”與“中央全面管治”不矛盾

在那次會(huì)見(jiàn)基本法起草委員會(huì)全體委員時(shí)，鄧小平還說(shuō)了幾句話，“切不要以為香港的事情全由香港人來(lái)管，中央一點(diǎn)不管就萬(wàn)事大吉了”；“保持中央的某些權(quán)力，對(duì)香港有利無(wú)害”。這也為貫穿基本法起草的中央與特區(qū)的關(guān)系問(wèn)題奠定了基調(diào)。

譚惠珠說(shuō)，曾經(jīng)有人認(rèn)為，香港除了國(guó)防和外交，其他都是歸自己管的，這就是高度自治。這個(gè)觀點(diǎn)當(dāng)然是錯(cuò)的。

她表示，所謂高度自治，是指中央授予香港的權(quán)力比一般自治程度要高，比如香港有自己的護(hù)照、自己的貨幣、稅收是獨(dú)立的，“比內(nèi)地少數(shù)民族自治區(qū)或聯(lián)邦制國(guó)家對(duì)一個(gè)省、一個(gè)州的權(quán)力都要高”。

“高度自治權(quán)不是法無(wú)禁止即可為。基本法授予的（權(quán)力）我們有，不授予（權(quán)力）的就沒(méi)有?！弊T惠珠透露，由于基本法是三十年前起草的，起草委員會(huì)也考慮到，有必要的情況下，未來(lái)需要再授予香港一些權(quán)力。

因此有了基本法第二十條的表述，即香港特區(qū)可享有全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及中央人民政府授予的其他權(quán)力。

這一點(diǎn)也在實(shí)踐中得以體現(xiàn)，例如2006年10月，全國(guó)人大常委會(huì)決定，授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對(duì)該口岸所設(shè)港方口岸區(qū)依照香港特區(qū)法律實(shí)施管轄。

針對(duì)基本法解釋權(quán)的歸屬問(wèn)題，討論也很激烈?；痉ǖ谝话傥迨藯l明確，基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。

譚惠珠回憶，曾有人認(rèn)為，香港實(shí)行的是普通法系，既然香港享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，法律解釋權(quán)就應(yīng)該放在終審?fù)?。但另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，中國(guó)實(shí)行的是大陸法系，法律解釋權(quán)在立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大常委會(huì)。這就好比110v的電壓對(duì)220v的電壓，中間需要一個(gè)轉(zhuǎn)換器。

后來(lái)起草委員會(huì)參照了歐盟的辦法，比如普通法的鼻祖英國(guó)和大陸法的鼻祖意大利都簽了羅馬條約，打官司時(shí)就要去盧森堡歐盟的法庭拿一個(gè)解釋權(quán)。這個(gè)解釋對(duì)歐盟成員國(guó)是一致的。

譚惠珠說(shuō)，同樣的，基本法在全國(guó)的解釋也應(yīng)一致。香港的法院在案件終審時(shí)，涉及到中央與地方關(guān)系的條文，也應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)做個(gè)解釋?！斑@個(gè)討論很激烈，當(dāng)年前后談了1年多?！?/p>

回歸二十年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)一共釋法5次，其中有1次是全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)提出，1次是香港的法院主動(dòng)提請(qǐng)，另外3次都是香港特區(qū)政府提出。

對(duì)此，曾有人認(rèn)為，提請(qǐng)釋法的應(yīng)該是法院而非政府。但譚惠珠指出，執(zhí)行基本法的第一責(zé)任人是特區(qū)行政長(zhǎng)官，行政長(zhǎng)官當(dāng)然可以提請(qǐng)釋法。

“有些人老是抓住‘原來(lái)制度不變’，就像《基本法》第八條寫(xiě)的，除同本法相抵觸者外的原有法律予以保留，關(guān)鍵是要接受基本法這個(gè)新事物。”梁愛(ài)詩(shī)說(shuō)，基本法規(guī)定，香港特區(qū)法院對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)，行政長(zhǎng)官需要中央委任，選舉辦法需通過(guò)人大常委會(huì)批準(zhǔn)等，都說(shuō)明“中央有一個(gè)角色”。

“1997年7月1日，香港實(shí)施基本法是新的起點(diǎn)，和原來(lái)的法律制度要磨合起來(lái)。如果只是把原來(lái)的法律制度保護(hù)起來(lái)，排斥新的事物，就沒(méi)有落實(shí)好‘一國(guó)兩制’?！绷簮?ài)詩(shī)說(shuō)。

2006年起，梁愛(ài)詩(shī)擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)副主任。該委員會(huì)成立于1997年7月，職責(zé)是就香港特區(qū)立法、特區(qū)適用全國(guó)性法律的增減以及對(duì)基本法的解釋和修改提供研究意見(jiàn)。

“人大釋法是憲制權(quán)力?！绷簮?ài)詩(shī)認(rèn)為，中國(guó)這么大，每個(gè)地方情況不同，會(huì)有不同理解，怎樣解釋法律，只有立法者最明白立法的原意和初衷?！?種提請(qǐng)釋法的方式都是有效的，人大釋法也是為了香港好，解決香港出現(xiàn)的問(wèn)題?！?/p>

針對(duì)“港獨(dú)”議員的人大第五次釋法，梁愛(ài)詩(shī)也投了贊成票，“這是中央表明震懾港獨(dú)的立場(chǎng)，是有必要的?！?/p>