二十世紀(jì)三十年代大蕭條和凱恩斯主義興起之后，政府債務(wù)有了新的功能。即在總需求不足的時(shí)期，政府可以通過(guò)發(fā)債，擴(kuò)大財(cái)政支出，用赤字財(cái)政的辦法刺激需求增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。這種理論構(gòu)成了“功能財(cái)政”的思想基礎(chǔ)?！肮δ茇?cái)政”是指政府財(cái)政預(yù)算不是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，而是要具備調(diào)整盈余和赤字來(lái)實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定和充分就業(yè)的功能。

凱恩斯的理論和功能財(cái)政的思想打破了政府必須維持財(cái)政平衡的傳統(tǒng)財(cái)政紀(jì)律，給了政府又一個(gè)擴(kuò)大債務(wù)的理由。為戰(zhàn)爭(zhēng)籌資，政府是被迫負(fù)債；在經(jīng)濟(jì)衰退或蕭條時(shí)期，通過(guò)赤字財(cái)政擴(kuò)大總需求，政府則是主動(dòng)擴(kuò)大債務(wù)。這是功能財(cái)政思想在使用債務(wù)方面與過(guò)去很大的不同。然而，功能財(cái)政與債務(wù)的戰(zhàn)爭(zhēng)周期也有相似的地方，即債務(wù)的擴(kuò)張與收縮應(yīng)該是周期性的，在經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條時(shí)期會(huì)擴(kuò)大，而在復(fù)蘇和繁榮時(shí)期則應(yīng)該逐步縮小。這種周期性質(zhì)可以叫做債務(wù)的景氣周期現(xiàn)象。

事實(shí)果真如此嗎？1960年以來(lái)，20個(gè)OECD初始成員國(guó)家中，有12個(gè)國(guó)家的赤字年份高于80%，意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%，難道這些國(guó)家在57年的時(shí)間里就沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候嗎？實(shí)際情況是，很多國(guó)家在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候確實(shí)在利用財(cái)政赤字?jǐn)U大總需求，但在經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)候，并沒(méi)有出現(xiàn)財(cái)政盈余，而是同樣有財(cái)政赤字，繼續(xù)在擴(kuò)大債務(wù)。

上世紀(jì)七十年代開(kāi)始，凱恩斯主義逐漸消退，貨幣主義、理性預(yù)期學(xué)派等相繼興起，財(cái)政政策的效果逐漸受到懷疑，其不足也開(kāi)始被認(rèn)識(shí)到。比如，居民和企業(yè)可能認(rèn)識(shí)到今天的財(cái)政赤字和政府債務(wù)增加意味著未來(lái)的加稅，為了平滑消費(fèi)，他們?cè)谪?cái)政擴(kuò)張時(shí)期不是選擇多支出，而是多儲(chǔ)蓄以應(yīng)付未來(lái)加稅造成的收入下降，這樣就會(huì)抵消財(cái)政擴(kuò)張對(duì)總需求的刺激作用。這種效應(yīng)叫做李嘉圖等價(jià)效應(yīng)，表示財(cái)政擴(kuò)張政策無(wú)效。

再比如，財(cái)政政策的制定和實(shí)施需要時(shí)間，難以對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變動(dòng)作出快速反應(yīng)，尤其是難以像貨幣政策那樣能夠適時(shí)進(jìn)行微調(diào)。而且，既然貨幣政策能夠維持產(chǎn)出穩(wěn)定，使用財(cái)政政策就沒(méi)有必要了。還有，財(cái)政政策不像貨幣政策那樣具有獨(dú)立性，更容易受到政治因素的干擾。政治干擾既可能阻擾應(yīng)該出臺(tái)的財(cái)政政策，也可能導(dǎo)致出臺(tái)過(guò)多的財(cái)政計(jì)劃。正因?yàn)槿绱?，在熨平宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，財(cái)政政策逐漸讓位于貨幣政策。直到2008年美國(guó)發(fā)生金融危機(jī)，大家才明白，還是需要相信財(cái)政政策在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面有關(guān)鍵作用。

然而，在凱恩斯主義逐漸消退的上世紀(jì)七十年代和八十年代，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)水平卻開(kāi)始了持續(xù)的上升。既然不是為了維持宏觀穩(wěn)定，那時(shí)候的債務(wù)是為了什么呢？

這和二戰(zhàn)以后興起的另一種思潮密切相關(guān)，即福利國(guó)家的思想。二戰(zhàn)以后，西方各國(guó)紛紛推出了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救助和對(duì)貧困人口的轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系。戰(zhàn)后恢復(fù)或者重建時(shí)期，西方各國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，即使稅率有所提高也不會(huì)引起不滿(mǎn)，因而財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，能夠覆蓋雄心勃勃的社會(huì)保障計(jì)劃。但是，兩次石油危機(jī)之后，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速下降，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，而各國(guó)居民已經(jīng)把享受?chē)?guó)家福利當(dāng)作一個(gè)天然的權(quán)利，不僅不允許降低福利水平，還指望不斷提高福利標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，壽命延長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加、實(shí)際醫(yī)療成本上升等也在進(jìn)一步增加社會(huì)保障支出。于是，西方各國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)出現(xiàn)財(cái)政赤字，在經(jīng)濟(jì)處于潛在產(chǎn)出水平甚至經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)也出現(xiàn)赤字。這樣的赤字不再是周期性的赤字，而是結(jié)構(gòu)性赤字。結(jié)構(gòu)性赤字會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)水平不斷攀升。

高福利會(huì)自我強(qiáng)化，并不斷推高債務(wù)水平。過(guò)高福利會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)率低下、經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)和較高的失業(yè)。而越是低增長(zhǎng)和高失業(yè)，越是需要高福利來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定。如此惡性循環(huán)。

在今天的意大利等國(guó)，仍然存在一個(gè)令人惋惜的悖論——年輕人找不到工作，是因?yàn)楦哳~稅收導(dǎo)致勞動(dòng)成本太高，這些稅收是為了用于支付他們父母的養(yǎng)老金，而父母則用養(yǎng)老金來(lái)養(yǎng)活這些失業(yè)的孩子們。

可以說(shuō)，這些用福利來(lái)解決的問(wèn)題，本身就是福利所帶來(lái)的。其實(shí)更大的問(wèn)題在于，這些國(guó)家已經(jīng)無(wú)法通過(guò)進(jìn)一步提高稅收來(lái)維持高額社會(huì)保障支出，因?yàn)槎愂諘?huì)進(jìn)一步損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來(lái)更多的失業(yè)和福利支出。所以他們只有借債、再借債。

削減稅收和降低福利水平是否就能降低政府債務(wù)呢？羅納德?里根在1981年上任美國(guó)總統(tǒng)時(shí)，宣稱(chēng)要降低政府規(guī)模，建最小政府，要為降低債務(wù)水平而戰(zhàn)。為此，奉行供給學(xué)派理論的里根，大幅度削減稅收并減少政府支出，希望以此提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)。里根帶領(lǐng)美國(guó)走出了滯脹，但是并沒(méi)有降低美國(guó)的債務(wù)水平。里根在任八年期間，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從32.5%上升到了50.5%，上升幅度高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)。而經(jīng)歷了9.11恐怖襲擊，并相繼發(fā)動(dòng)阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的小布什，在任期間也不過(guò)使美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比上升了12.2個(gè)百分點(diǎn)。

撒切爾夫人在1979年至1990年擔(dān)任英國(guó)首相期間，也采取了大幅度削減稅收和降低福利支出的政策。撒切爾夫人倒是使英國(guó)政府債務(wù)與GDP之比從46%下降到了29%。然而，這一比例的下降不是依靠債務(wù)總額減少帶來(lái)的，而是依靠通貨膨脹帶來(lái)的。在撒切爾夫人執(zhí)政期間，英國(guó)的實(shí)際GDP年均增長(zhǎng)2.5%，而名義GDP年均增長(zhǎng)10.6%，這說(shuō)明年均通貨膨脹率高達(dá)8.1%。較高的通脹率說(shuō)明存在較大程度的債務(wù)貨幣化。實(shí)際上，在同期，英國(guó)政府債務(wù)總額仍然保持了平均每年5.8%的增長(zhǎng)速度。也就是說(shuō)，撒切爾夫人雖然削減了稅收和福利水平，但并沒(méi)有產(chǎn)生財(cái)政盈余，而是仍然有較高的赤字和較快的債務(wù)增長(zhǎng)。

美國(guó)在上世紀(jì)九十年代后期也意外地出現(xiàn)過(guò)政府債務(wù)與GDP之比下降的現(xiàn)象。美聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從1995年的65%下降到了2001年的55%。不過(guò)，這段時(shí)間美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)總額同樣沒(méi)有下降，反而從1995年的4.9萬(wàn)億美元上升到了2001年的5.8萬(wàn)億美元，年均增長(zhǎng)2.7%。美國(guó)政府債務(wù)與GDP之比下降的主要原因不是通脹，而是新經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一時(shí)期，美國(guó)實(shí)際GDP年均增長(zhǎng)率為3.7%，而年均通脹率僅為1.9%。

進(jìn)入21世紀(jì)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)歷了繁榮與蕭條，經(jīng)歷了在國(guó)外作戰(zhàn)與從國(guó)外撤軍，經(jīng)歷了財(cái)政擴(kuò)張與財(cái)政整固，但是，只見(jiàn)政府債務(wù)水平上升，不見(jiàn)其下降。為什么會(huì)這樣呢？是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體固有的體制缺陷嗎？

關(guān)于債務(wù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，這是西方民主制度的固有缺陷。在選票和利益集團(tuán)的干擾下，立法和行政當(dāng)局往往降低稅收容易，削減支出很難；提高福利水平容易，降低福利標(biāo)準(zhǔn)很難。另外，通過(guò)債務(wù)獲得的資金是在當(dāng)期使用，而償還可能要延續(xù)若干年，或者不在當(dāng)政者任內(nèi)償還，或者需要子孫后代來(lái)償還。政府債務(wù)的受益者和成本承擔(dān)者不一致，是絕大部分政體的通病，但可能在西方民主政體中更容易造成債務(wù)膨脹。

上述缺陷固然存在，但是如果政府債務(wù)形成過(guò)程中存在較強(qiáng)的自我約束機(jī)制，應(yīng)該也不會(huì)如此不受遏制的增長(zhǎng)。歷史上，確實(shí)存在一些約束政府債務(wù)膨脹的內(nèi)在機(jī)制，只是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中逐步被打破了。

預(yù)算平衡是一個(gè)很自然、很傳統(tǒng)的約束機(jī)制，但從理念到實(shí)踐都被凱恩斯主義和功能財(cái)政的思想所打破。

明確債務(wù)支出項(xiàng)目和償債財(cái)源，是另一個(gè)重要的約束機(jī)制。因?yàn)樵谶@種情況下，債務(wù)支出的受益者和稅收成本的承擔(dān)者都是明確的，政府債務(wù)擴(kuò)張會(huì)受到稅收成本承擔(dān)者的制約。然而，這種稅收對(duì)債務(wù)的直接制約關(guān)系，也逐漸被打破了。原因有兩個(gè)：

一是調(diào)節(jié)財(cái)政資金流動(dòng)性的需要。一個(gè)國(guó)家在一年之內(nèi)可以是預(yù)算平衡的，但并非每個(gè)季度、每個(gè)月或者每天都是預(yù)算平衡的。如果年初支出大于年初收入，則年初就會(huì)出現(xiàn)短暫的赤字。這時(shí)政府發(fā)行償還期限在一年以?xún)?nèi)的短期國(guó)庫(kù)券，以應(yīng)付流動(dòng)性問(wèn)題，就會(huì)是一個(gè)比較合理的選擇。這種國(guó)庫(kù)券不需要與某種特定的支出項(xiàng)目以及稅收收入相對(duì)應(yīng)。政府長(zhǎng)期債務(wù)也會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目支出、償債支出和稅收收入的現(xiàn)金流之間不匹配而出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府從總體財(cái)政資金需求角度決定債務(wù)的金額、利息和期限，有利于避免這種流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。這樣，財(cái)政資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，把政府債務(wù)逐漸從具體的支出項(xiàng)目和償債財(cái)源中分離了出來(lái)。

二是降低債務(wù)成本需要。持有政府債的人，對(duì)于與具體項(xiàng)目和償債財(cái)源掛鉤的政府債務(wù)，除了需要考慮政府信用以外，還需要考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和具體稅源的風(fēng)險(xiǎn)，因而所要求的債務(wù)利息會(huì)比較高。取消債務(wù)與具體項(xiàng)目及償債稅源的關(guān)聯(lián)，實(shí)際上就是消除項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和具體稅源風(fēng)險(xiǎn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，因而可以大大降低政府債務(wù)利息成本。政府債務(wù)也因此從高風(fēng)險(xiǎn)高利息的債務(wù)，演變成為了一種低風(fēng)險(xiǎn)低利率的債務(wù)，甚至被當(dāng)成無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)來(lái)對(duì)待。

政府債務(wù)不再與具體的支出項(xiàng)目和償債財(cái)源掛鉤，極大地便利了財(cái)政當(dāng)局發(fā)行債務(wù)，尤其是便利了財(cái)政當(dāng)局用發(fā)行新債來(lái)償還舊債，從而使得政府債務(wù)不需要真正被償還。政府債務(wù)名義總額可以總是上升，不用再下降。

打破政府債務(wù)內(nèi)在約束機(jī)制的事件，還有上世紀(jì)七十年代布雷頓森林體系的崩潰。布雷頓森林體系雖然是一個(gè)國(guó)際貨幣與匯率的安排機(jī)制，但也給各國(guó)財(cái)政施加了一個(gè)無(wú)形的枷鎖。在布雷頓森林體系下，各國(guó)都采用固定匯率制度，都有維持匯率穩(wěn)定的職責(zé)。如果一國(guó)過(guò)度使用財(cái)政赤字，國(guó)內(nèi)支出增加會(huì)引起進(jìn)口大于出口，從而產(chǎn)生經(jīng)常賬戶(hù)赤字。如果外資流入不能彌補(bǔ)經(jīng)常賬戶(hù)赤字，該國(guó)貨幣就有貶值壓力。政府只好使用外匯儲(chǔ)備甚至黃金儲(chǔ)備購(gòu)買(mǎi)本國(guó)貨幣，以維持固定匯率。財(cái)政赤字實(shí)際上會(huì)消耗本國(guó)的儲(chǔ)備資產(chǎn)。因此，在儲(chǔ)備資產(chǎn)的約束下，政府無(wú)法持續(xù)使用財(cái)政赤字。布雷頓森林體系的崩潰，打破了各國(guó)使用財(cái)政赤字的無(wú)形枷鎖。從此，各國(guó)政府債務(wù)不斷攀上新高。

各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖然也設(shè)立一些人為的財(cái)政規(guī)則，如美國(guó)設(shè)債務(wù)上限，歐盟設(shè)赤字和債務(wù)超標(biāo)的懲罰機(jī)制，但都沒(méi)有阻止其債務(wù)水平的膨脹。政府債務(wù)的膨脹史，實(shí)際上是約束政府債務(wù)的機(jī)制一層一層被打破的歷史和政府支出一項(xiàng)一項(xiàng)增加的歷史。今天的世界，已經(jīng)嚴(yán)重缺乏約束各國(guó)財(cái)政赤字和債務(wù)增長(zhǎng)的有效機(jī)制。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)，還會(huì)繼續(xù)膨脹下去。

在政府債務(wù)得不到約束的情況下，唯一能夠有效降低債務(wù)負(fù)擔(dān)的途徑，就是高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加上一定程度的通貨膨脹。然而，過(guò)高的債務(wù)反而會(huì)妨礙增速提高。如果沒(méi)有技術(shù)革命帶來(lái)實(shí)際經(jīng)濟(jì)加快增長(zhǎng)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)繼續(xù)膨脹的結(jié)果，要么是債務(wù)貨幣化和高通脹，要么是違約。這兩種情況都會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)衰退。

很多新興經(jīng)濟(jì)體有幸還沒(méi)有達(dá)到非常高的政府債務(wù)水平，但是如果不吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的教訓(xùn)，不重視高福利在未來(lái)可能造成的財(cái)政壓力，不主動(dòng)對(duì)政府債務(wù)施加有效約束，則其政府債務(wù)也很有可能繼續(xù)膨脹下去，直到無(wú)法維持的程度。