2009年，全法共有450萬套社會出租住宅，占全國家庭第一住所的17%，這一比例在歐洲國家中處于中間水平。1980年代以來，受自由經(jīng)濟思潮和公共住房私有化運動的影響，歐洲整體社會住房比例有所下滑，但近年來法國卻仍然保持了穩(wěn)定且可持續(xù)的公共住房供給水平。

20世紀初：創(chuàng)立廉價住宅，確立住房政策體系

法國的社會住房起源于19世紀中葉的工人住宅建設(shè)，由企業(yè)或慈善家出資建造。戰(zhàn)后，因戰(zhàn)爭破壞導(dǎo)致全國性的住房短缺，在社會各界的強烈呼吁下，國家開始直接投資并參與社會住房建設(shè)，將解決全社會的住房需求作為政府的重要職責，社會住房在戰(zhàn)后20年間獲得高速發(fā)展。

1928年的盧舍爾法案（la loi Loucheur）中，政府提出計劃在5年內(nèi)建設(shè)26萬套廉價住宅，其中包含6萬套用于出租的低租金住宅。這標志著政府開始直接參與廉價住宅的建設(shè)，并且開創(chuàng)了提供低租金住宅的社會住房形式。

法律規(guī)定，建設(shè)和管理有政策資助的社會住房（包括售出和出租）是“廉價住宅公共機構(gòu)”的重要職能，這類有政府背景的公共機構(gòu)開始取代房產(chǎn)公司，獲得廉價住宅建設(shè)和管理的優(yōu)先權(quán)，進一步表明社會住宅的公共職能屬性加強。

至1939年二戰(zhàn)前夕，法國建成近30萬套廉價住宅，大約有一半是租賃，一半出售給小型房產(chǎn)所有者；全法2%的居民共90萬余人受益于廉價住宅建設(shè)。盡管有一定數(shù)量的實現(xiàn)，但面對法國工業(yè)化和城市化發(fā)展的巨大需求，住宅數(shù)量仍然有很大的不足。

1945—1970年代中期：從重建政策到新建政策，走出“房屋赤字”

1950年，法律將HBM更名為低租金住宅（HLM: Habitation à Loyer Modéré），規(guī)定低租金住宅公共機構(gòu)的職責是“進行住宅開發(fā)建造，以低于市場的價格將住宅出租、出售（以出租為主）給低收入的居民，并負責房屋的日常維修和管理”。從此，HLM成為法國社會住宅的主體，并逐步確立起政府主導(dǎo)、社會租賃為主的供給體系。

1953年國家出臺的“庫朗計劃”是一個重要的轉(zhuǎn)折點。在此項計劃里，住房被作為優(yōu)先事項之一，并承認國家有責任促進新的建設(shè)，5年內(nèi)國家計劃建設(shè)24萬套住宅。法律還擴大了國家對土地的征收權(quán)。同年，國家開始對10人以上的公司征收工人工資總額1%的住宅建設(shè)稅，這項稅收一直保留至今，構(gòu)成社會住宅建設(shè)資金的重要來源。

另外，為了鼓勵私人投資建設(shè)社會住宅，法國政府開始大幅度發(fā)放“住宅建設(shè)補貼”，為建設(shè)者提供低息貸款，貸款期限長達45年，年利率僅為1%，其數(shù)量最高可以覆蓋總建設(shè)費用的95%。

這意味著由公司獨立提供住宅的時代結(jié)束了，確立了國家在社會住宅建設(shè)中的主導(dǎo)地位。通過土地征收權(quán)、稅收、建設(shè)補貼和貸款等多種形式，社會住房開始成為國家政府長期而穩(wěn)定的公共職能。

盡管國家制定了重建政策并開始新的住宅建設(shè)，但此時住宅數(shù)量不足的短缺仍然十分嚴重。1954年2月，一名婦女凍死街頭的事件，引發(fā)了由皮埃爾神父（l’abbé Pierre）領(lǐng)導(dǎo)的聲勢浩大的公眾運動。迫于公眾壓力，政府采取一系列緊急措施，在全國220個市鎮(zhèn)直接負責建造了12000套新住宅，用來容納無家可歸者。

1950—1970年代，被稱為法國住宅發(fā)展的“繁榮三十年”，住宅建設(shè)量達到頂峰，從數(shù)量上基本解決了戰(zhàn)后的住房赤字問題。1973年，年建設(shè)量達到55.6萬套，其中，64%由國家補貼，23%屬于社會租賃。戰(zhàn)后30年社會住房的繁榮建設(shè)，是由國家政府全力推動的，在這個過程中，國家政府是第一融資者、第一甲方也是第一生產(chǎn)方。

1980年代：住房供給多元化，關(guān)注居住質(zhì)量

經(jīng)過戰(zhàn)后30年的建設(shè)，住宅短缺問題基本得以解決。1970年代后期，人們開始更多地關(guān)注生活環(huán)境質(zhì)量，并且個人對住房所有權(quán)的期望開始增加。1975年，低租金住宅聯(lián)合會發(fā)表白皮書指出，住房短缺已經(jīng)結(jié)束，住房質(zhì)量和住房所有權(quán)的選擇成為未來問題的焦點。

1970年代末到1980年代，法國開始從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。一方面，國家建設(shè)投資急劇縮減，大型住區(qū)建設(shè)計劃被停止；另一方面，部分傳統(tǒng)工業(yè)街區(qū)和郊區(qū)大型社會住宅區(qū)開始出現(xiàn)物質(zhì)環(huán)境衰退，也由于弱勢群體和失業(yè)人口的聚居而出現(xiàn)社會問題。于是，社會住宅的發(fā)展導(dǎo)向從大量新建住宅向改善老舊住宅轉(zhuǎn)變，社會住房政策以提高既有住房質(zhì)量、促進住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換、應(yīng)對街區(qū)社會問題為主要目標。

1990年代以后：保障居住權(quán)利，促進社會融合

隨著由居住隔離造成的社會問題日益嚴重，政府認識到這是一個城市整體空間的問題，需要在整個城市范圍內(nèi)重新分布社會住宅，以帶動不同階層的人口在城市空間內(nèi)的重新分布，消除居住隔離，提出“社會混合”（mixité sociale）的概念。

從1990年代開始，社會混合政策得到社會各界的普遍認同，作為可持續(xù)發(fā)展政策的重要組成部分付諸實施。《法國城市規(guī)劃字典》將“社會混合”定義為：“通過住房計劃，使得不同社會階層的人們能夠共同生活在一個城市單位里，是各項社會政策所希望達到的終極目標”。

2003年的《波爾羅法》（La loi Borloo），也稱《城市更新計劃和指導(dǎo)法》，將一些問題集中的社會住宅區(qū)劃定為城市敏感區(qū)（ZUS: les Zones Urbaines Sendibles），成立了專門的“國家城市更新機構(gòu)”（ANRU: l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine）。

法國自2000年后啟動了大規(guī)模的城市更新運動（rénovation urbaine），主要是通過“拆除—重建”的方式，即一方面拆除部分不符合居住標準和舒適度要求的住宅，另一方面進行重新建設(shè)，既包括原地區(qū)的重建，也包括在一些“高尚”地段建設(shè)社會住宅，從而促使社會住房更好地融入城市整體，促進人口在整個城市空間內(nèi)的重新分布，解決居住隔離問題。

建設(shè)目標：從追求數(shù)量增長到關(guān)注空間質(zhì)量

1950年代，數(shù)量短缺是住房問題的主要矛盾。國家的一系列政策，比如設(shè)立“住宅改善基金”、對新建住宅給予直接補助、劃定“優(yōu)先城市化地區(qū)”統(tǒng)一建設(shè)，等等，都是以快速增加住房數(shù)量為目標導(dǎo)向的，也取得了有效的成績。1955—1975年是戰(zhàn)后法國住宅建設(shè)規(guī)模最大、速度最快的20年，新的住宅建設(shè)在1973年達到高峰，年產(chǎn)約55.6萬套，有效地解決了戰(zhàn)后的住房短缺問題。

住宅短缺問題基本解決之后，快速建設(shè)時期忽略生活空間質(zhì)量的矛盾就逐漸暴露。因此，社會住房建設(shè)目標轉(zhuǎn)而偏向?qū)ψ》亢涂臻g質(zhì)量的改善，比如，國家提供個人資金補助、鼓勵個人對老舊住宅進行修繕和更新；1970年代末的城市復(fù)興政策和城市綜合政策，也是希望解決快速建設(shè)時期遺留的設(shè)施不足、生活空間品質(zhì)低下等問題。

1954年，達到基本衛(wèi)生標準的住房僅占住房總數(shù)的10%多一點，到2000年左右，幾乎所有住房均能達標。政策對住房“舒適度”的標準也越來越嚴苛，如2002年SRU法案中相應(yīng)條文指出，“體面”住宅不僅要滿足基本的衛(wèi)生標準，也包括不能對住戶的健康和安全有風險隱患。住宅內(nèi)的擁擠度、電力設(shè)備、供暖條件，甚至噪音，都被列入考核舒適度的標準并對住宅建設(shè)加以約束。

住房獲?。簭男陆橹鞯蕉嘣墨@取方式

在住房短缺時期，集中新建是獲取社會住房的唯一有效途徑。在全國性住房危機結(jié)束后，法國采取了更加多元化的獲取方式。

除“新建”（construction nouvelle）這一種方式之外，低租金住房機構(gòu)通過收購、改造存量住房將其轉(zhuǎn)化為社會住房，亦成為社會住房數(shù)量增長的重要途徑。并且，根據(jù)改造投入的不同分為兩類：“改造收購”（Acquisition Réhabilitation），即收購存量房產(chǎn)改造為社會住房，用于改造的費用大于購買成本的20%；“協(xié)議收購”（Acquisition Conventionnement），即收購之后用于改造的費用小于購買成本的20%。

空間模式：從集中統(tǒng)一到力求分散均衡

在以數(shù)量增長為導(dǎo)向的時期，社會住房建設(shè)的空間模式是“劃定區(qū)塊、統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)”，集中化的決策和工業(yè)化的建筑生產(chǎn)方式，有利于降低建設(shè)成本、提高建設(shè)效率，易于在短期內(nèi)形成一定的規(guī)模數(shù)量。最突出的表現(xiàn)，就是1950—1970年代在全法195個優(yōu)先城市化地區(qū)內(nèi)進行的社會住宅建設(shè)。

現(xiàn)實的發(fā)展讓人們逐漸意識到，單一結(jié)構(gòu)人群的空間集聚帶來社會隔離，并不斷制造社會矛盾和沖突。因此，1980年代之后的建設(shè)主題一直都在強調(diào)“社會混合”。以法蘭西島為例，2003—2010年間，每年有超過21000套社會住宅建設(shè)，其中9000套是建于那些達不到SRU規(guī)定比例的市鎮(zhèn)，從彌補比例赤字；根據(jù)2012年的清點，對50余個社會住宅比例在20%~25%的市鎮(zhèn)，進一步提出了2025年實現(xiàn)25%比例的要求。

為了實現(xiàn)空間均衡的目標，除了上一小節(jié)提到的在一些不具備大規(guī)模新建條件的已建成區(qū)域回購轉(zhuǎn)化存量房產(chǎn)（包括住宅、工廠等），以增加當?shù)厣鐣≌壤?，另一種重要手段，是對一些社會住宅集中度很高、社會矛盾突出的區(qū)域進行城市更新，拆除一定比例的社會住宅，發(fā)展商業(yè)、私人地產(chǎn)等其他功能，增加空間功能的多樣性和混合度。

住房計劃：從單一的空間建設(shè)到綜合性的社會行動

1980年代以前，法國住房領(lǐng)域的政策和管理職權(quán)一直掌握在中央政府一級，對住房建設(shè)活動的干預(yù)（包括建設(shè)資金資助、住房供給方式等）也屬于相對專門的領(lǐng)域，與地方城市規(guī)劃、地區(qū)發(fā)展策略等銜接并不多。1980年代以后，隨著政治環(huán)境的變化和社會發(fā)展的需要，住房建設(shè)開始脫離單純的建設(shè)行動，而成為地區(qū)社會發(fā)展綜合策略的重要組成部分。

1980年代提出的PLH（PLH: le Programme Local de l’Habitat，地方住房計劃），最初只是一個市鎮(zhèn)或幾個市鎮(zhèn)聯(lián)合體對當?shù)刈》啃枨筮M行評估，有助于市鎮(zhèn)當局向中央政府申請更多的資金支持來改善當?shù)氐纳鐣》繝顩r。發(fā)展到現(xiàn)在，PLH已經(jīng)成為一個住房發(fā)展的綜合性策略文件，本身的目標更加綜合，不僅僅局限于建設(shè)目標，還包括“促進城市更新和社會混合，改善弱勢人群的出行，確保在住房分配的空間公平性和住房供給的多樣性”；特別強調(diào)“住房計劃的目標必須考慮人口和經(jīng)濟的變化，現(xiàn)實及未來的住房、交通及公共設(shè)施的需求變化，以及控制城市化蔓延的需要”。

另一方面，為了有效地實施，PLH逐步與市鎮(zhèn)層面的地方城市規(guī)劃（PLU: le Plan Local d’Urbanisme）形成緊密的協(xié)調(diào)和對接，在PLU里容納了更多對住房建設(shè)的要求：比如社會出租房比例、特定區(qū)域內(nèi)的住房項目、住房最小面積的相關(guān)規(guī)定等。

2005年法國郊區(qū)騷亂之后，國家開始重新審視社會住房建設(shè)策略，從單純的物質(zhì)環(huán)境導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向更偏重社會整體和諧發(fā)展的綜合性行動。比如，針對衰敗住區(qū)的更新行動，不再被簡單視為房屋修繕和環(huán)境改造，而常常與一個地區(qū)或者城市的綜合開發(fā)相關(guān)聯(lián)，社會住房改造項目成為增加地區(qū)活力、實現(xiàn)區(qū)域平衡的重要工具。社會住房項目建設(shè)還包括了更多的諸如就業(yè)培訓、社會陪護、公眾參與治理等一系列社會發(fā)展策略。

對中國社會住房建設(shè)的幾點思考

我國自1990年代開始住房商品化改革之后，住房市場繁榮發(fā)展，但保障性公共住房的長期缺位，對社會整體健康運行所產(chǎn)生的不利影響已逐漸顯現(xiàn)。因此，保障性住房建設(shè)成為一項十分緊迫而重要的政治任務(wù)。國家提出“十二五”期間建設(shè)3 600萬套保障性安居住房的目標，力圖彌補“歷史欠賬”。

當下，我國各省市正如火如荼地進行著大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，某種程度上與法國二戰(zhàn)后為解決“房屋赤字”而進行的大規(guī)模建設(shè)有些許相似之處。同樣，不可避免地，快速建設(shè)所產(chǎn)生的問題也初顯端倪。對法國社會住房政策和建設(shè)活動歷史演變過程的梳理，有利于我們吸取經(jīng)驗、總結(jié)教訓，對我們正在進行或即將發(fā)生的空間建設(shè)給出預(yù)判和指引。在此，本文提出一些對當下的思考。

保障性住房的空間建設(shè)模式

經(jīng)歷了20多年快速城市化發(fā)展的中國大城市，城區(qū)內(nèi)的建成密度已經(jīng)相當高，加上土地財政等因素的牽制，新建保障性住房的空間選址多集中在城市邊緣或者城郊地區(qū)，集中成片、統(tǒng)一建設(shè)。

這不僅僅是因為城郊土地價格便宜，也因為城郊拆遷及土地談判相對容易，能夠迅速進場，提高建設(shè)的實現(xiàn)效率。但我們也應(yīng)注意到，保障性住房的居住對象多為中低收入人群，通過住房的空間分配將他們大規(guī)模地集聚在城市邊緣地帶，是一種人為的城市空間隔離。

法國為解決戰(zhàn)后大型社會住房聚居區(qū)的空間隔離而引致的騷亂、衰敗等社會問題付出了巨大的代價，直至今日，某些區(qū)域的“社會住房”成為“衰敗”的代名詞，也是城市治安隱患所在。因此，防患于未然，我國的保障性住房建設(shè)也不宜采取集中的空間發(fā)展模式，應(yīng)提倡分散均衡，可以更多地采用商品房配建的方式，盡量在城市空間內(nèi)實現(xiàn)均衡分布。

保障性住區(qū)的公共配套和生活服務(wù)環(huán)境

地處城郊偏遠地段的保障性住區(qū)，大多缺乏教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)，公共交通極不便利，上下班通勤耗時耗力，人們只有“居住”而無“生活”。甚至由于建設(shè)速度過快，有些已建好的保障房樓宇，上下水等市政管線設(shè)施尚未及時接入。這樣的住區(qū)空間并不能營造出良性有序的城市生活氛圍。長此以往，隨著建筑物的老化極容易引起社區(qū)衰敗，進而引發(fā)社會問題。

筆者認為，如果不可避免地需要在城郊地帶集中建設(shè)保障性住區(qū)，政府更應(yīng)該在公共服務(wù)配套上加大投入，并且要特別注意引入商業(yè)、文化、體育、教育等功能，實現(xiàn)空間功能的多樣化發(fā)展，引導(dǎo)形成良性的城市生活環(huán)境。

保障性住房的獲取方式

大規(guī)模的新建設(shè)，實為短期內(nèi)彌補保障性住房數(shù)量不足的“權(quán)宜之計”。在這一輪“突擊”式建設(shè)結(jié)束之后，是否還應(yīng)繼續(xù)這種實物建設(shè)為主的獲取方式，就值得仔細考量和認真商榷。一方面，城市供地有限，大規(guī)模的新建不可持續(xù)；另一方面，在二三線城市，市場上的存量住房飽和甚至過量，住房供需矛盾并不緊張，而新建的保障房使用面積過小甚至設(shè)計不合理，往往不符合當?shù)厝说木幼⌒枨罅晳T。

因此，筆者建議，應(yīng)更細致地深入調(diào)查不同城市人群的實際居住需求，因地制宜地制定保障性住房的獲取和供給政策。在住房供需關(guān)系并不十分緊張的地區(qū)，完全可以采取政府回購市場存量房的方式增加保障房供給，一方面減少政府直接投資的資金和土地難度，另一方面也更有利于地方住房市場的健康運行。在保障房分配上，也不必強求實物分配為主，而應(yīng)實物配租和貨幣補償兩相結(jié)合，更好地滿足實際需求。

（本文原載《國際城市規(guī)劃》2016年第6期，原標題為《法國社會住房的政策演變和建設(shè)發(fā)展》，經(jīng)編輯刪減，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載。實習生羅嘉彧對此文整理做出了貢獻。）