合理的收入分配格局不僅事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型也至關(guān)重要。從需求側(cè)看，較高的收入水平和較為合理的收入分配格局能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的消費(fèi)支撐。從供給側(cè)看，收入水平提高帶來(lái)的教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的民生改善，能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更高質(zhì)量的人力資本基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前我國(guó)收入分配領(lǐng)域面臨的基本矛盾和主要影響因素

（一）收入分配領(lǐng)域面臨三個(gè)基本矛盾

近年來(lái)，隨著政府對(duì)收入分配問題的日益重視，一系列關(guān)于收入分配改革的政策陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)的收入分配關(guān)系在一定程度上得到了改善，但整體而言，收入分配領(lǐng)域依然面臨著一系列突出矛盾和問題，需繼續(xù)引起高度重視。當(dāng)前，收入分配領(lǐng)域面臨的基本矛盾，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是收入分配差距依然過大。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年我國(guó)居民收入基尼系數(shù)達(dá)到0.491的歷史高位后轉(zhuǎn)向下降，但截至2016年，居民收入基尼系數(shù)仍然高達(dá)0.465,超過國(guó)際公認(rèn)的0.4的警戒線水平。在一些學(xué)者的研究中，對(duì)居民收入基尼系數(shù)的數(shù)值判定甚至更高。與此同時(shí)，同反映流量的居民收入間的差距相比，反映存量的居民財(cái)富間的差距更為突出。由于財(cái)富統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不完善，目前我國(guó)尚沒有一個(gè)衡量居民財(cái)富差距的權(quán)威數(shù)據(jù)，但一些既有研究結(jié)果已反映出，當(dāng)前我國(guó)居民財(cái)富的基尼系數(shù)已經(jīng)很高，其數(shù)值極可能達(dá)到0.7以上。上述情況反映出，當(dāng)前我國(guó)居民收入和財(cái)富差距過大的局面并沒有出現(xiàn)根本性改變；在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)對(duì)收入分配問題，構(gòu)建良好的收入分配格局依然是一個(gè)亟待解決的重要問題。

二是橄欖型分配格局遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。以中等收入群體為主的橄欖型收入分配格局，是一個(gè)社會(huì)收入分配格局中最理想的狀態(tài)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了構(gòu)建橄欖型分配格局的具體目標(biāo)。十八屆五中全會(huì)以及“十三五”規(guī)劃中再次重申了落實(shí)這一目標(biāo)的具體措施。經(jīng)過一段時(shí)期努力，我國(guó)的收入分配格局從“倒丁字”型逐步轉(zhuǎn)為“土字”型和“金字塔”型，但距形成橄欖型收入分配格局依然有不小差距。從整體看，當(dāng)前我國(guó)分配格局中，中低收入人群比重偏大，中等收入群體發(fā)育不足的問題依然突出。

三是居民的社會(huì)流動(dòng)性有所降低。改革開放以來(lái)，隨著以松綁為主的各項(xiàng)政策的逐步落實(shí)，我國(guó)居民的社會(huì)流動(dòng)性整體上得到了較大程度改善。隨著大規(guī)模勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)職業(yè)變換，年輕人口通過教育獲得了與父輩完全不同的就業(yè)結(jié)構(gòu)。整體上，社會(huì)流動(dòng)性隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步逐漸增強(qiáng)。但進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，在一些新因素的影響下，居民的社會(huì)流動(dòng)性有所降低。

需要說(shuō)明的是，改革開放后收入分配差距雖總體上呈現(xiàn)了持續(xù)擴(kuò)大勢(shì)頭，但在具體變化中卻具有明顯的時(shí)期性特點(diǎn)。上世紀(jì)90年代之前，收入分配差距擴(kuò)大展現(xiàn)的是一極化特征，即雖整體在擴(kuò)大，但社會(huì)中各群體的收入都在增長(zhǎng)；與此相對(duì)，近些年的收入差距變化則顯示出了兩極化特征，即一方面高收入群體的收入以更快的速度增長(zhǎng)，但另一方面，大部分群體的收入增長(zhǎng)緩慢，部分群體收入甚至出現(xiàn)了下降勢(shì)頭。

隨著經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，基于快速發(fā)展帶來(lái)居民生活普遍改善的局面將難以繼續(xù)，在當(dāng)時(shí)背景下收入分配中很多被掩蓋下來(lái)的矛盾，將會(huì)被凸顯和放大。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，正確處理收入分配領(lǐng)域中的各項(xiàng)矛盾，是獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，構(gòu)建良好發(fā)展格局的必然要求，也是確保經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的必要條件。

（二）導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大的主要影響因素

改革開放后收入差距的不斷擴(kuò)大，既有初次分配階段勞動(dòng)者報(bào)酬占比過低的問題，也有再分配階段稅收和社會(huì)保障發(fā)揮作用相對(duì)有限的影響。此外，收入分配秩序中存在的諸多不完善之處，也導(dǎo)致了收入差距的不斷擴(kuò)大。這些因素中，既有我國(guó)所處發(fā)展階段、歷史條件差異、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然引發(fā)等合理性原因，也有制度設(shè)置不完善、保障機(jī)制不健全、腐敗尋租等非合理性誘因。

在初次分配階段，勞動(dòng)者報(bào)酬總體占比偏低。2015年，勞動(dòng)者報(bào)酬在國(guó)民收入中的比重為47.9%，大大低于世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體55%左右的水平。這一結(jié)果，既同我國(guó)的發(fā)展階段有關(guān)，也是勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的不完善所致。近些年，雖然我國(guó)沿海部分地區(qū)出現(xiàn)了“民工荒”，但整體上我國(guó)勞動(dòng)力供給總量依然過剩，這決定了資本這一要素在收入分配中仍然占有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，用工制度不完善，勞動(dòng)者權(quán)益保障不足，制度性歧視等因素的存在，成為勞動(dòng)力市場(chǎng)中阻礙勞動(dòng)者獲取合理收入的現(xiàn)實(shí)障礙。

在再分配階段，稅收和社會(huì)保障制度的不完善，影響了再分配環(huán)節(jié)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)。在稅收方面，稅種設(shè)置欠缺、稅率設(shè)定不完善、征繳人群不完全等因素的存在，制約著稅收對(duì)收入分配調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮。在社會(huì)保障方面，保障人群順序顛倒、制度碎片化設(shè)計(jì)、低收入群體保障更為不足等問題的存在，使社會(huì)保障沒有起到縮小初次收入分配差距的作用，在一些情況下甚至還加大了既有的收入分配差距，形成了“逆向轉(zhuǎn)移”的效應(yīng)。

一些領(lǐng)域，在引入市場(chǎng)機(jī)制過程中，缺乏對(duì)相關(guān)的行業(yè)規(guī)范、監(jiān)管措施等配套部分的重視。另有一些領(lǐng)域，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效結(jié)合處理不當(dāng)，導(dǎo)致政府和市場(chǎng)的邊界不清，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任沒有承擔(dān)，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)發(fā)揮的作用也沒有發(fā)揮。上述因素的存在，共同導(dǎo)致了腐敗、尋租、灰色收入泛濫等多項(xiàng)阻礙合理收入分配秩序形成因素的產(chǎn)生。

二、轉(zhuǎn)型期收入分配的趨勢(shì)變化特征

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)，生產(chǎn)和交易方式都發(fā)生著急劇變化，城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)，人口結(jié)構(gòu)也在進(jìn)一步發(fā)生變化。在上述背景下，我國(guó)收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)了六方面的新趨勢(shì)。

第一，隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一些傳統(tǒng)行業(yè)中的就業(yè)群體將面臨收入下降甚至結(jié)構(gòu)性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后的一個(gè)重要變化，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)化，這一過程中伴隨著大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在調(diào)整中，一方面，農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一些低端生產(chǎn)將被淘汰；另一方面，人工智能和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展，也帶來(lái)了生產(chǎn)方式的新變化。機(jī)器人的使用和推廣，對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生的替代效應(yīng)，對(duì)就業(yè)市場(chǎng)形成了新沖擊。這些變化，均對(duì)傳統(tǒng)的勞動(dòng)力就業(yè)形態(tài)產(chǎn)生著影響。在這一背景下，掌握新技術(shù)的人員能夠勝出，而無(wú)法進(jìn)行自身勞動(dòng)技能改善實(shí)現(xiàn)“升級(jí)”的勞動(dòng)者，將被逐步淘汰，面臨收入增長(zhǎng)停滯甚至失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。從行業(yè)角度看，鋼鐵、煤炭、低端制造業(yè)等面臨淘汰或升級(jí)的行業(yè)或企業(yè)中的勞動(dòng)者，面臨著更高的失業(yè)或收入大幅下降風(fēng)險(xiǎn)。

第二，技術(shù)進(jìn)步和交易方式變革，拉大了要素獲取收入能力的差距，相比勞動(dòng)，資本和技術(shù)變得更為強(qiáng)勢(shì)，普通勞動(dòng)者依靠勞動(dòng)獲取收入增長(zhǎng)的能力面臨著來(lái)自資本和技術(shù)的更大擠壓。一方面，全球化的日益深化使資本和人員等要素的國(guó)際流動(dòng)更自由，通訊、交通等技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)了市場(chǎng)規(guī)模的日趨擴(kuò)大。在這一背景下，具有更高人力資本的勞動(dòng)者獲取收入的能力進(jìn)一步提升，積累的財(cái)富規(guī)模也大幅增長(zhǎng)；另一方面，那些人力資本水平相對(duì)不足的普通勞動(dòng)者，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)向外轉(zhuǎn)移或機(jī)器產(chǎn)生的替代面臨收入進(jìn)一步下降的風(fēng)險(xiǎn)。在新技術(shù)環(huán)境下，普通勞動(dòng)者收入進(jìn)一步惡化，提升勞動(dòng)者相對(duì)于資本的收入也變得更為困難，資本持有人同一般勞動(dòng)者之間的收入差距面臨繼續(xù)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。

第三，人口老齡化的發(fā)展帶來(lái)了老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的增加。截至2016年末，我國(guó)60歲及以上人口的規(guī)模達(dá)到2.3億人，在總?cè)丝谥兴急戎剡_(dá)到16.7%。有關(guān)調(diào)查顯示，2015年我國(guó)老年人中家庭年收入不到1萬(wàn)元的比例，在60-69歲、70-79歲和80歲及以上三個(gè)年齡組中分別占20.9%、35.7%和13.8%，這一結(jié)果顯示我國(guó)老年人家庭中有相當(dāng)一部分面臨著貧困風(fēng)險(xiǎn)。

多方面原因，造成了老年人的貧困。首先，養(yǎng)老保障不足。我國(guó)雖已經(jīng)建立了覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但城鄉(xiāng)居民的國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平只有每月70元，同老年人的實(shí)際生活需求相比，保障水平嚴(yán)重不足。其次，家庭養(yǎng)老功能的日趨弱化。隨著家庭規(guī)模的縮小和雙職工工作模式的普及，家庭給與老年人經(jīng)濟(jì)支持和生活照料的比例都在不斷下降。第三，部分農(nóng)民失地造成的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)能力下降。在農(nóng)村地區(qū)，由于養(yǎng)老金水平低下，土地對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)揮著重要作用?？焖偻七M(jìn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使不少地區(qū)的農(nóng)村土地逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地和工業(yè)用地，在這一過程中帶來(lái)了不少失地農(nóng)民的出現(xiàn)。由于缺乏替代性工作和相應(yīng)的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障，部分失地農(nóng)民陷入了老年經(jīng)濟(jì)貧困的境地。第四，因病致貧成為老年人的一個(gè)重要致貧因素。在目前醫(yī)療保障制度下，個(gè)人自付仍然占據(jù)了較大的部分，疾病成為居民尤其是老年人致貧的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)扶貧辦的數(shù)據(jù)，截至2013年底，因病致貧、因病返貧的貧困戶有1256萬(wàn)戶，占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42.4%，接近貧困戶的一半，在各種致貧原因中，因病致貧在各地區(qū)都排在最前面，因病致貧是導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困的重要原因。相比普通人群，老年人患病的概率更高。當(dāng)前，我國(guó)近四成的老年人患有各種疾病，隨著年齡增加，老年人的患病概率還在上升。多發(fā)的疾病，增加了老年人陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著上世紀(jì)50、60年代生育高峰期出生人口陸續(xù)進(jìn)入老年階段，今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將進(jìn)入人口老齡化的快速發(fā)展期。大規(guī)模老年人口的出現(xiàn)，加大了醫(yī)療和養(yǎng)老的支出壓力，這同轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增速放緩帶來(lái)的財(cái)政增幅下降形成了直接沖突，財(cái)政保障能力不足的問題將日益突出，老年人面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)也將日漸放大。

第四，城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民收入增速放緩甚至出現(xiàn)收入下降。轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增速的下降，無(wú)疑對(duì)居民收入增長(zhǎng)形成負(fù)面影響，其中農(nóng)村居民承受的壓力更大。改革開放以來(lái)，農(nóng)村居民收入實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，其中絕大部分是通過進(jìn)城務(wù)工等從事非農(nóng)活動(dòng)獲取的收入。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，隨著租房等價(jià)格的迅速上漲，城鎮(zhèn)地區(qū)的生活成本出現(xiàn)了迅速攀升，進(jìn)城務(wù)工人員收入的結(jié)余部分大大壓縮，對(duì)流出地農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)支持也在逐步減少。與此同時(shí)，近些年進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，成本更多地為外出務(wù)工人員所承擔(dān)，這導(dǎo)致這一群體整體上面臨著收入增幅下降、就業(yè)不穩(wěn)定等多重風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。上述這些變化，都導(dǎo)致了近些年農(nóng)民從非農(nóng)渠道獲取收入的空間受到擠壓。在這一背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的進(jìn)一步增長(zhǎng)面臨更大壓力。需指出的是，截至2016年底，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口仍然有約4500萬(wàn)人，財(cái)政收入增幅放緩，加大了增加扶貧支出的壓力。要實(shí)現(xiàn)到2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧，壓力仍然不小。

第五，正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間的差距依然明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，非正規(guī)就業(yè)在我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)中一直占有相當(dāng)高的份額。近些年，隨著服務(wù)業(yè)以及互聯(lián)網(wǎng)+等新型就業(yè)方式的發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)的比例還在繼續(xù)攀升。在當(dāng)前的社會(huì)保障制度下，正規(guī)就業(yè)群體和非正規(guī)就業(yè)群體之間保障水平存在很大差距。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)之間個(gè)人負(fù)擔(dān)的實(shí)際比例，存在10個(gè)百分點(diǎn)的差距（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)民生調(diào)查課題組，2016年8省入戶調(diào)查結(jié)果）。在養(yǎng)老保障方面，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平平均每月達(dá)到了2000多元，而農(nóng)村居民每月的國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平只有70元。在如此大的差距下，非正規(guī)就業(yè)群體保障水平低的問題十分突出。

第六，人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障和公共服務(wù)體系的挑戰(zhàn)進(jìn)一步急劇。2016年，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量為2.45億人，截至2016年底的城鎮(zhèn)化率為57.4%，（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年1月20日發(fā)布數(shù)據(jù)，《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月21日刊登）這預(yù)示著大規(guī)模的人口流動(dòng)和快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化依然是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)突出特征。雖然有著規(guī)模如此龐大的流動(dòng)人口，我國(guó)的社會(huì)保障和公共服務(wù)提供仍然采用了同戶籍相掛鉤的方式，保障水平和服務(wù)內(nèi)容因人群存在差異，整個(gè)體系呈現(xiàn)出了明顯的二元甚至三元特征。在這一背景下，流動(dòng)兒童教育問題等一系列圍繞人口流動(dòng)和社會(huì)保障及公共服務(wù)制度安排間的矛盾日趨突出。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，收入分配領(lǐng)域面臨著一些新的發(fā)展趨勢(shì)。這些新趨勢(shì)，同既有的風(fēng)險(xiǎn)相互疊加，使轉(zhuǎn)型期收入分配問題的應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜。面對(duì)這些不斷凸顯的新特征，轉(zhuǎn)型期的收入分配問題應(yīng)對(duì)，需抓住主要矛盾，進(jìn)行關(guān)鍵政策干預(yù)。從政策可操作的角度入手，可考慮兩類目標(biāo)：在近期，防范低收入群體的貧困風(fēng)險(xiǎn)，確保既有收入分配差距不再擴(kuò)大；在遠(yuǎn)期，確保機(jī)會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)。

三、構(gòu)建應(yīng)對(duì)低收入群體貧困風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制

當(dāng)前的低收入群體包括兩類：第一類是處于現(xiàn)行貧困線以下的貧困人口，這類人群在2016年底降至4575萬(wàn)人以下；第二類是處于貧困線邊緣或面臨較大致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)的人口。這類人群，雖收入高于貧困線，名義上不屬于貧困人口，但其中一部分人處于貧困邊緣，收入水平只是略高于貧困線且增長(zhǎng)緩慢；另一部分人則因醫(yī)療、養(yǎng)老等保障的不足，面臨較大致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)。

（一）以完善扶貧政策為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧

十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出了到2020年“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的具體目標(biāo)。隨著政府貫徹上述目標(biāo)決心的日漸強(qiáng)化和以精準(zhǔn)扶貧為核心的扶貧政策的逐步落實(shí)，近兩年我國(guó)扶貧事業(yè)取得了進(jìn)一步發(fā)展。在今后一段時(shí)期內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)剩余的4575萬(wàn)貧困人口的如期脫貧，需要在貫徹精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類指導(dǎo)，抓住兩個(gè)核心問題。

一是對(duì)有就業(yè)能力的人，核心是強(qiáng)調(diào)扶貧的“造血”功能，通過就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制度性安排讓其獲得發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模、以優(yōu)惠利率設(shè)立扶貧貸款等多種方式，繼續(xù)加大對(duì)集中聯(lián)片特殊困難地區(qū)的投入力度，加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，使貧困地區(qū)人口平等地?fù)碛蝎@得發(fā)展的客觀條件。

二是對(duì)沒有就業(yè)能力的人，發(fā)揮社會(huì)救助的兜底功能，確保這些人的生活得到充分保障。對(duì)于低保，提升城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的管理水平，通過精細(xì)化手段更科學(xué)合理地設(shè)定低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)并逐步完善待遇調(diào)整機(jī)制，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段強(qiáng)化資產(chǎn)及收入核查，減少漏保、錯(cuò)保，完善退出機(jī)制。對(duì)于專項(xiàng)救助，明確其同低保間的不同分工，建立有效銜接機(jī)制。當(dāng)前，很多地區(qū)的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等各類專項(xiàng)救助，在執(zhí)行時(shí)缺乏獨(dú)立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，往往采用與低保相掛鉤的方式進(jìn)行操作，致使享有低保的群體所享受的福利及生活水平反而明顯高于邊緣群體，形成“懸崖效應(yīng)”，造成了低?！昂鹆俊边^高。對(duì)此，需進(jìn)一步明確專項(xiàng)救助各自的目標(biāo)定位，完善其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，突出針對(duì)性，解決當(dāng)前專項(xiàng)救助過度搭低保認(rèn)定便車的問題。

需注意的是，在2020年全面建成小康社會(huì)這一戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，預(yù)期現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口將會(huì)在近年內(nèi)逐步消失。因此，結(jié)合貧困的未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)，有必要圍繞新標(biāo)準(zhǔn)、新策略提前開展研究。

（二）以提高收入水平和健全保障體系為著力點(diǎn)，從根本上解決處于貧困邊緣或面臨較大致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的貧困問題

在轉(zhuǎn)型期，老年人、非正規(guī)就業(yè)以及農(nóng)民等一些特定群體面臨著更大的致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些重點(diǎn)人群，需要從兩方面做好防范。

一是構(gòu)建穩(wěn)定就業(yè)的綜合措施。穩(wěn)定的就業(yè)是防止人群陷入經(jīng)濟(jì)貧困的根本性保障。針對(duì)目前非正規(guī)就業(yè)人員工資收入低、社會(huì)保障不完善等問題，需要確定重點(diǎn)行業(yè)，提升非正規(guī)就業(yè)群體的就業(yè)質(zhì)量。具體操作，可從農(nóng)民工占主體的建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)入手。同時(shí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有就業(yè)人員展開就業(yè)培訓(xùn)，確保其人力資本持續(xù)改善，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求。積極創(chuàng)建和完善新平臺(tái)，擴(kuò)大就業(yè)信息發(fā)布，促進(jìn)就業(yè)供需有效對(duì)接。對(duì)技能低下、家庭困難的重點(diǎn)人群，可采用提供公益性崗位的辦法，通過以工代賑等方式展開就業(yè)幫扶，確保其順利就業(yè)。在推進(jìn)上述政策措施過程中，核心原則是既要解決貧困，也要通過積極就業(yè)，解決這些人可能遭遇的社會(huì)排斥。

二是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，消除致貧因素。首先，完善社會(huì)救助體系，確保居民生活困難時(shí)能得到充分的社會(huì)救助。一方面，不斷提升各項(xiàng)救助措施的瞄準(zhǔn)率，防止出現(xiàn)漏保和錯(cuò)保；另一方面，建立根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化對(duì)救助水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，使救助能充分反映現(xiàn)實(shí)需要。在這一過程中，需厘清政府、家庭和社會(huì)的各自責(zé)任，建立起政府?；?、家庭盡職責(zé)、社會(huì)給支持的分工協(xié)作機(jī)制，構(gòu)筑居民防范各類風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)。

重點(diǎn)人群一：老年人。當(dāng)前我國(guó)的老年人口整體面臨著醫(yī)療保障不足和養(yǎng)老保障不足兩類風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)養(yǎng)老保障，在逐步擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí)，重點(diǎn)考慮提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平的具體辦法。對(duì)醫(yī)療保障，重點(diǎn)放在壓縮現(xiàn)有醫(yī)療保障支出中的不合理部分，將結(jié)余更有效地投入到老年人,尤其是參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的老年人的醫(yī)療保障體系中。同時(shí)，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)，建立起符合我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，加大對(duì)老年人康復(fù)護(hù)理的支持，降低其因疾病和養(yǎng)老陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

重點(diǎn)人群二：農(nóng)民。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民增收的重點(diǎn)，是強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民從“農(nóng)”中獲取更多收益。可考慮的對(duì)策，包括三個(gè)方面。一是推動(dòng)土地確權(quán)頒證、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變、探索建立新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，力爭(zhēng)使農(nóng)民從擁有的土地資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取更多收益。二是探索實(shí)施宅基地制度改革，通過放開城鎮(zhèn)人口到農(nóng)村購(gòu)買宅基地和住房的限制，以城鄉(xiāng)要素一體化促進(jìn)農(nóng)民增收。三是探索能夠增加農(nóng)民收入的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能實(shí)現(xiàn)渠道，包括經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市辦法的推廣，等等。