高密度城市和城市病

在世界各地的超大城市，有成功的城市，也有失敗的城市；中小城市也有成功的城市，也有失敗的城市，所以超大城市和“城市病”是并非必然關(guān)聯(lián)的。超大城市的高密度往往被認(rèn)為是發(fā)展的困境，而實際上高密度卻恰恰是超大城市發(fā)展優(yōu)勢的體現(xiàn)。高密度帶來成本的降低和集聚效應(yīng)，擴(kuò)展了生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮，通過強(qiáng)化城市的多樣性增強(qiáng)城市的創(chuàng)新，同時深化人群之間的經(jīng)濟(jì)分工和社會交往，創(chuàng)造出富有活力和更加安全的城市。

即使在上海，我們也看到所謂“城市病”不是在高密度的中心城區(qū)，而是在相對低密度的城郊結(jié)合部，這也說明高密度并非會造成城市病。高密度某種意義上是更加繁榮和良好的城市治理，而真實的情況是因為城市發(fā)展的成功才導(dǎo)致了高密度的人口增長和聚集。超大城市中存在的貧困、擁擠、安全等問題不是因為高密度，而是表現(xiàn)為擁擠，因為擁擠有的時候恰恰不是高密度，而是低密度。高密度的城市能夠通過公共投資的增加改變擁擠，通過管理和服務(wù)水平的提高提高城市的效率。因此，超大城市成長過程中表現(xiàn)出的各種“城市病”不是由高密度帶來的，而是由于城市生活偏離于城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。同時，我們還看到，城市發(fā)展內(nèi)在地具有不斷提高高密度的趨勢，我們看到一些高密度的全球城市取得成功，這些城市甚至還在進(jìn)一步高密度化。

總之，高密度的超大城市并非就會帶來“城市病”。從人口的角度看，“城市病”的本質(zhì)在于人口的快速增長與城市的管理和服務(wù)能力不足的矛盾。因此，對高密度的超大城市實現(xiàn)有效治理，需要加強(qiáng)城市公共服務(wù)供給的水平，需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服務(wù)，應(yīng)該實行一種精細(xì)化的管理。

擴(kuò)展人口信息化的能力

人口是城市管理和服務(wù)的基礎(chǔ)，高密度城市的精細(xì)化管理需要切實認(rèn)識人口，把握人口狀況和變動，基于人口的現(xiàn)實需求提供多樣性和適應(yīng)性的管理服務(wù)。因此精細(xì)化管理首先要求可以獲得人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布和動態(tài)的精細(xì)化信息，基于人口的多樣性提供有針對性的管理服務(wù)。

城市管理和服務(wù)首先需要做到“心中有數(shù)”，因為人口數(shù)量是公共服務(wù)配置的基礎(chǔ)。對人口總量和多樣化的人口狀況的準(zhǔn)確把握，是城市管理和服務(wù)首先需要獲得的資料。例如上海有著400萬的流動兒童，有著460萬的戶籍老年人口，或者是接近500萬的常住老年人口，等等這些城市的基本人口學(xué)特征決定了城市管理和服務(wù)的基本任務(wù)。我們也看到城市郊區(qū)的入學(xué)難，實際上不是由于人口多造成的，而是由于教育資源的配置和人口的增長相脫節(jié)造成的，這些都說明把握好人口總量和多樣性的人口結(jié)構(gòu)對精細(xì)化城市管理非常重要。

在加強(qiáng)城市管理服務(wù)的過程中，尤其需要重視人口的結(jié)構(gòu)性和人口分布。即使在兩個人口數(shù)量類似的社區(qū)，如果一個社區(qū)老齡化程度較高、而另外一個社區(qū)少年兒童人口的比重更高，社區(qū)人口的差別性塑造出社區(qū)的不同特點，所需要的公共設(shè)施的配置也完全不同。對于超大城市來說，由于人口密度的提高帶來人口的多樣性，也使得不同的人口分別有著不同的具體需求，這些需求包括從懷孕、生育和圍產(chǎn)期服務(wù)，從0-3歲的托育托幼到人口的老年和死亡整個人口生命過程。不同教育程度、不同性別、收入不同的人口的需求也有所不同。更有針對性地把握人口特點，針對人口的具體需求才能實現(xiàn)精細(xì)化的管理。

與此同時，超大城市的人口又是不斷地發(fā)生變動。城市中的人口遷移流動具有動態(tài)性，城市中不斷有人口進(jìn)入城市和沉淀下來，并且發(fā)生著多期動態(tài)的家庭型遷移，遷移流動人口也逐步地離開城市。而在城市不同空間的人的活動又有著相當(dāng)?shù)膶崟r性，職業(yè)和居住的分離決定了人口的空間動態(tài)，構(gòu)成了城市的脈動。城市人口的就業(yè)通勤、休閑娛樂、生活消費和健康服務(wù)等等生活需求，所引發(fā)的空間動態(tài)性決定了城市各種公共設(shè)施的規(guī)劃配置和服務(wù)效率。因此，在不同空間范圍內(nèi)針對人口的基本生活需求決定居民生活圈的社會服務(wù)配置是必要的，而根據(jù)服務(wù)的可及性也有助于配置交通、實現(xiàn)區(qū)域和更大范圍內(nèi)公共設(shè)施的服務(wù)效率。人口的空間變動也內(nèi)生出城市運行的風(fēng)險，例如在元旦晚上人口娛樂的聚集是一種空間變化的臨時性動態(tài)，而這種人口動態(tài)也要求實施相適應(yīng)的及時的城市管理。城市的管理如果不能適應(yīng)人口的動態(tài)性進(jìn)行及時把握和預(yù)警，就可能對城市的生活帶來災(zāi)害。對高密度城市進(jìn)行有效治理，要求及時把握人口的動態(tài)性，才能及時判斷由于人口動態(tài)性所產(chǎn)生的需求和社會問題，從而提供相應(yīng)的應(yīng)對。

正是因為人口數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性意義，不斷擴(kuò)展人口信息化的能力構(gòu)成超大城市精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)。實有人口信息和實有住房信息等等數(shù)據(jù)整合在一起，對于城市的精細(xì)化管理非常必要。實際上，就人口信息化與城市管理服務(wù)來說，依靠10年一次的普查或者五年一次的小普查，其數(shù)據(jù)固然準(zhǔn)確（當(dāng)然對于普查數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確仍然是值得評估和調(diào)整的），但對于精細(xì)化的城市管理卻未必足夠。城市人口信息系統(tǒng)需要提高動態(tài)性和及時性，以及通過人口信息系統(tǒng)和相聯(lián)系的公共管理信息系統(tǒng)匹配銜接，通過人口信息系統(tǒng)和社會信用信息系統(tǒng)良好銜接，通過人口信息系統(tǒng)和住房系統(tǒng)的有效銜接，通過人口信息系統(tǒng)和交通監(jiān)控信息系統(tǒng)的有限銜接，各種信息系統(tǒng)的信息共享和信息服務(wù)水平的提高，對于城市精細(xì)化管理實現(xiàn)至關(guān)重要。在人口信息化建設(shè)的過程中，除了要繼續(xù)發(fā)展政府部門的登記信息系統(tǒng)的信息服務(wù)能力，使其更加精細(xì)化動態(tài)化，城市也應(yīng)該適應(yīng)人口大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，從而加強(qiáng)管理和服務(wù)能力。在人口老齡化、人口少子女化，以及人口結(jié)構(gòu)和空間優(yōu)化過程中，人口信息化應(yīng)用的擴(kuò)展對于強(qiáng)化城市管理和服務(wù)的潛力是空前巨大的。這也進(jìn)一步說明了技術(shù)在城市治理中具有突出的作用，使得高密度城市更高效率的管理和服務(wù)是可能而且可行的。在人類活動的過程中產(chǎn)生大量數(shù)字化的印跡，這些數(shù)字性的記錄對于城市管理和服務(wù)能力而言是重要的資源。因此基于人口信息化的智慧城市建設(shè)，對接人口的需求和城市管理，使得精細(xì)化的和不斷精細(xì)化的城市管理有可能實現(xiàn)。

人口對城市管理服務(wù)過程的參與

對人口要素的把握有利于加強(qiáng)對超大城市的管理和服務(wù)，而城市實現(xiàn)精細(xì)化管理的關(guān)鍵在于，并不能將人口僅僅作為管理和服務(wù)的對象，更主要的是，地區(qū)的人口通過自身的參與，及表達(dá)其利益和需求，才使得城市的精細(xì)化管理得到可能。

人口群體的多樣性衍生出豐富的需求，難以通過整齊劃一的基于人口數(shù)量的供給得到解決，實現(xiàn)精細(xì)化管理，需要基于城市人口的主體地位，通過他們需求的充分展現(xiàn)、通過他們在城市生活的充分展開，從中才能夠發(fā)現(xiàn)科學(xué)和系統(tǒng)的管理和服務(wù)的對策方案。只有基于城市中不同個體的需求得到充分的表達(dá)，人口因素才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫?，并使得城市治理能夠適應(yīng)城市的人口狀況，滿足不同人口群體的需求。因此，單純從數(shù)字上了解到城市中有多少兒童、多少婦女、多少老人、多少失能人口并非足夠，需要這些人口群體的利益需求得到表達(dá)和進(jìn)入公共政策議程，城市的精細(xì)化管理才能實現(xiàn)。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的話語權(quán)，如果忽略和拒絕了某些人口群體在城市中的具體生活和市民權(quán)利。城市的管理和服務(wù)則難以實現(xiàn)精細(xì)化和有效性，甚至有可能會轉(zhuǎn)變?yōu)楸畴x于人口需求、控制人口需求的公共政策。

人口本身是城市管理服務(wù)的提供者

人的積極參與所匯聚的社會力量構(gòu)成不斷提升城市管理與服務(wù)的積極力量，從而和政府與市場力量共同結(jié)合在一起，為城市人口提供必須和必要的服務(wù)。

從這個意義來說，城市人口不僅是城市管理和服務(wù)的需求者，同時是城市管理和服務(wù)的供給力量。突出的例子是城市中的老年人口。我們往往將老年人口作為是城市中服務(wù)和撫養(yǎng)的對象，但是老年人口中的相當(dāng)部分也是有勞動能力的人力資源，能夠為社會和社區(qū)創(chuàng)造服務(wù)和財富。城市的財富創(chuàng)造離不開人口的增長和參與，而人口增長過程中所產(chǎn)生的管理和服務(wù)的需要，歸根到底仍然是由人口的參與和貢獻(xiàn)滿足的。人口的經(jīng)濟(jì)參與、社會服務(wù)和志愿者參與，都是在人口增長和高密度城市中推動了管理和服務(wù)的主動力量。

城市人口在管理和服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)和勞動力參與、以及社會參與，本身使得城市人口成為城市管理和服務(wù)的供給者，并因此促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)社會繁榮。因此，認(rèn)為人口增長造成管理服務(wù)供給不足的困境實際上不應(yīng)該存在，因為人口本身為城市不斷創(chuàng)造財富，以及構(gòu)成了不斷提供管理服務(wù)供給的能動主體。在這個意義上看，對于超大城市和高密度城市的人口增長，固然構(gòu)成城市管理服務(wù)的需求者，也是推動城市管理服務(wù)發(fā)展的供給力量。城市部門只需要合理分配城市作為增長機(jī)器所創(chuàng)造的財富，通過制度手段引導(dǎo)人口活力轉(zhuǎn)化為管理和服務(wù)的供給，自然能夠促進(jìn)實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更豐富和更高效率的管理和服務(wù)供給。

長期以來，我們在城市的管理和服務(wù)中總是強(qiáng)調(diào)由上到下的政府供給。政府供給需要基于人們的需求，在人口增長、人口密度增加和人口日益多樣性的城市治理中，政府的直接管控能力總是有限的。精細(xì)化的城市管理需要動員人口對其城市生活過程中的參與和貢獻(xiàn)，動員各種社會力量才能提供有針對性的服務(wù)和更為豐富的服務(wù)。并因此形成政府與社會力量的協(xié)同治理實踐和機(jī)制建設(shè)。人口不僅是服務(wù)的對象，同時構(gòu)成服務(wù)的主體。通過服務(wù)于人口，以及充分發(fā)揮蘊(yùn)藏在人口多樣性中的社會力量，才能更好地實現(xiàn)高密度城市的精細(xì)化管理，才能夠在一個高密度城市中根本上破除“城市病”。

超大城市在人口增長過程中，通過更密集的、多樣的和包容的管理和服務(wù)體系建設(shè)，才能更好地實現(xiàn)精密化的城市發(fā)展和治理。城市的高密度化是城市生命力和發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，超大城市的人口集聚和高密度性是上海發(fā)展成就的結(jié)果，也構(gòu)成上海全球城市建設(shè)的重要人力資源。超大城市的不斷發(fā)展不是要通過降低人口密度來加以限制，而是要更加支持高密度城市的發(fā)展和治理，基于人口狀況和變動，動員人口的參與和人力資源作用的發(fā)揮，通過精細(xì)化的城市管理和服務(wù)來塑造出卓越和成功的城市，并促進(jìn)城市中所有成員生活福祉的提高。

[本文系作者在上海市社會科學(xué)界第十五屆（2017年）學(xué)術(shù)年會“超大城市主題專場”的發(fā)言，原題為：“人口因素和高密度城市的精細(xì)化管理”，本文經(jīng)作者審定。]