探討住宅議題，首先要直面全球化下城鄉(xiāng)移民的城市處境，特別是不被社會福利制度所辨識，而導(dǎo)致邊緣化、弱勢、貧困與社會隔離。住宅，是人的基本需要，面對大量住宅需求，資本市場無法提供數(shù)量足夠，且勞工階級能負擔(dān)的住宅。住宅是城市治理的最重要社會議題，首要需求是如何提供弱勢群體可接受、可負擔(dān)的住所；如何避免社會隔離的現(xiàn)象，創(chuàng)造和諧社會；以及如何創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的城市。

弱勢群體住宅的三種做法

第一種是比較消極的做法，即集中在城市邊緣的非正規(guī)住宅，并常常伴隨著非正規(guī)經(jīng)濟。由于無法享有城市的基礎(chǔ)設(shè)施，因此造成一定的疾病威脅與社會不安全性。這種住宅多存在于發(fā)展中國家，如拉丁美洲與東南亞地區(qū)。巴西首都約有100萬人口，但城市周邊有700萬人口住在非正式住宅里，生活條件堪憂，沒有供水設(shè)施，常常由運水車運到社區(qū)，居民提著水桶買水。

第二種是自住住宅。自住住宅在歐洲很常見，政府無償提供土地與基本設(shè)施，以及財務(wù)支持、減稅或補貼措施，以降低自住住宅的市場進入門檻。

比較成功的案例如1919-1923年的維也納睦鄰運動（Settlement Movement in Vienna）。這個運動是小規(guī)模自發(fā)性發(fā)展起來的，通過鄰里之間互助而完成建造，一方面有技能的居民參與到建造運動中，一方面得到了地方政府的支持。這個模式的關(guān)鍵要素是，有優(yōu)秀的建筑師參與其中。1920年代，幾乎所有的優(yōu)秀建筑師都會參與社會住宅的建設(shè)，那一代建筑師把解決社會問題當做自己的責(zé)任。

自住住宅也有失敗案例，尤其是在拉丁美洲地區(qū)。比如智利的社會住宅由政府主導(dǎo)，項目多為幾萬人的住宅區(qū)，將低收入人群大量集中于一定區(qū)域，一般是遠離城市的地區(qū)，因而時常產(chǎn)生社會隔離的“囚禁效應(yīng)”（prison effect）。這些住宅常常設(shè)施簡陋，缺乏良好的開放空間和購物空間，也缺乏維護，引發(fā)了安全問題。

第三種就是社會住宅。其特征是：只租不售；資金由政府補助；控制租金；由第三方非營利機構(gòu)經(jīng)營管理；按社會條件分配住房。對于社會住宅的準入條件，各個國家的標準各有側(cè)重。比如，荷蘭傾向于提供給需要社會協(xié)助的群體，如單親母親，以幫助她們更容易地融入社會體系。

以歐洲社會住宅為例，大致上有兩種住房政策。一是狹義/針對性方案，比利時、意大利、西班牙等過采取了這種做法，由政府建造的低租金高補助住宅，提供給低收入群體。然而，這種做法有一些缺點。一方面，為了落實最低租金，必須大力資助建設(shè)費用；另一方面為了控制成本，會降低住宅品質(zhì)，房屋的使用年限也隨之下降。更糟的是，由于只提供給都市貧民，就意味著會產(chǎn)生此類住宅區(qū)的污名化與排斥現(xiàn)象，于是低品質(zhì)社會住宅與都市貧民的集合形成了都市貧民窟。此外，由于每戶的補貼金額很高，因此在住宅市場的占有率相對有限，比如意大利與比利時的社會住宅約占住宅市場的4%。

二是廣義/普遍性方案，德國、荷蘭、瑞典等國的社會住宅是面向廣義的大眾市場。這種住宅的租金相對提高，政府針對低收入群體會提供額外的補貼，而中產(chǎn)階級則須承擔(dān)部分建造成本。由于有這樣的彈性，為了達到中產(chǎn)階級能夠接受的住宅品質(zhì)，建造標準要比“狹義/針對性方案”的社會住宅高，并且這個模式由于操作彈性較大，可以進行大量提供。

享有住宅是所有人的權(quán)利，提供住房是社會的責(zé)任

荷蘭早在1901年就頒布住宅法案，是世界上最早的住宅法案，提出“享有住宅是所有人的權(quán)利，提供住房是社會的責(zé)任”，作為送給女王的禮物，象征著和諧社會的意義。

該法案在國家層面上確立了社會住宅體系，并奠定了現(xiàn)代城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。荷蘭住房法案的指導(dǎo)方針雖然經(jīng)歷近一個世紀的政治與全球局勢的變化，主要城市如阿姆斯特丹、鹿特丹等在二十世紀20、30年代的擴張與規(guī)劃，都是基于“提供住房是公共責(zé)任”這一原則。

為了確保房屋得到恰當?shù)木S護和修復(fù)，地方政府采取了兩個主要手段：“建筑禁令”和“空屋征用”。在荷蘭，對于閑置空屋，政府可以強制征收；對于缺乏維修的房屋，政府也可以強制介入，以便推進房屋后續(xù)的維護機制。

在荷蘭，大概60%的民眾都可申請社會住宅，無論是中等收入者，還是大學(xué)生，也不需要是家庭。這樣一來，就能靈活地調(diào)整住宅區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，使不同的社會階層、不同收入人群共享同一個社區(qū)，共用游樂場、學(xué)校、購物中心等設(shè)施。由于中高收入家庭與低收入家庭的孩子們在一起上學(xué)，從小玩在一塊兒，就能自然而然達到社會融合。

荷蘭社會住宅建立了一個健康的、可攤還的財務(wù)計劃，以避免土地及房地產(chǎn)的投機行為。其財務(wù)循環(huán)的規(guī)律是：

（1）將房租設(shè)定在中等收入居民無需補貼即可負擔(dān)的價格上，只針對低收入者提供租金補貼；

（2）補貼來自國家借貸，需從租金收入中償還借貸；

（3）通過土地政策（尤其是土地租賃體系）限制社會住宅成本，以保障低租金；

（4）政府以整個社會住宅作為擔(dān)保，與銀行協(xié)商將借貸攤還期的長度設(shè)定為長達50年，并政策性地降低攤還總額；

（5）由于借貸攤還期足夠長，在建設(shè)成本回收后，租金成為純收益。這個收益會投入新的社會住宅開發(fā)，或用于社會住宅的維護，形成財務(wù)循環(huán)；

（6）對于可售的社會住宅，規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓給私人，只能轉(zhuǎn)讓給政府，以避免投機炒房。

阿姆斯特丹自19世紀末開始實施土地租賃制度。1942年起，阿姆斯特丹市政府停止出售公有土地，并且開始買回土地，全市80%的土地所有權(quán)為公有，設(shè)定90年批租使用權(quán)，使得政府對土地使用和地價的調(diào)控具有很大的權(quán)力。在這樣的情況下，社會住宅在住宅市場的占有率高達60-80%。即使在新自由主義私有化的大浪潮下，仍有大比例的居民居住在社會住宅中。

以阿姆斯特丹作為一個縮影，可以看到荷蘭的社會住宅在不同階段的形式。第一個階段是1920年代以阿姆斯特丹學(xué)院派為代表，很多著名建筑師都投入社會住宅的建設(shè)，當時的概念是要使社會住宅擁有高品質(zhì)，要讓勞工階級有家的驕傲感，在細節(jié)處理上非常注重美學(xué)。第二階段是受到田園城市影響的1930年代，住宅通過大量的綠地來塑造社區(qū)空間。第三階段是1960年代的預(yù)制結(jié)構(gòu)，使社會住宅得以快速興建，維修簡易，造價低，因此出現(xiàn)了高層社會住宅。

阿姆斯特丹學(xué)派（School of Amsterdam），1921年的社會住宅。本文圖片均由作者提供。

社會住宅的經(jīng)營管理

社會住宅的經(jīng)營管理有三種形式。一是住宅公法人（Public housing corporations），例如阿姆斯特丹市政府住宅部門中負責(zé)社會住宅的機構(gòu)。1980年代以后，一些政府社會住宅機構(gòu)開始私有化，以擁有較靈活的市場競爭力，但其董事會中仍有政府席位，并以非營利為主。但此制度容易產(chǎn)生球員兼裁判的現(xiàn)象，政府是住宅提供者，那么誰來監(jiān)督住宅公法人？為了避免官官相護和裙帶關(guān)系，市政府一方面要給予住宅公法人相當獨立的地位，另一方面要保證獨立監(jiān)督與控制管理之間不能有太多聯(lián)系。

第二種形式較為普遍，即以非營利組織（Non-profit organizations）來經(jīng)營管理社會住宅。非營利組織多為基金會或協(xié)會，把政府的監(jiān)督控制單純化，也加強了居民的參與。非營利組織的經(jīng)營規(guī)模有彈性，最小規(guī)模是依據(jù)組織管理能力和維護效率而定，一般不小于1000個住宅單元，以保證規(guī)模經(jīng)濟。在大多數(shù)歐洲國家，可以看到其規(guī)模在日益增加。

第三種形式為住宅合作社（Housing Co-operatives），即自有住宅與出租住宅的中間管理機構(gòu)，這種形式在荷蘭很常見。住宅合作社由居住區(qū)居民組成，房屋承租者和自持者的權(quán)利幾乎相同，可以把居住權(quán)留給下一代或其他家庭成員，但房屋的承租者和所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓對象都必須是合作社，不允許私自轉(zhuǎn)讓。此外，轉(zhuǎn)讓給合作社的售價是根據(jù)原承購價加上通貨膨脹指數(shù)的補償金。通過這個辦法排除投機炒房和價格不合理的問題，契合“住宅不是商品”以及“人人有居所”的原則。

多樣性的住宅發(fā)展與都市更新

荷蘭社會住宅的演變，一方面朝向了多樣性的住宅發(fā)展，另一方面是在重點項目中與城市更新相結(jié)合。

1990年代，荷蘭中央政府、地方市政府以及社會住宅法人共同發(fā)展了新策略：多樣性的住宅方案（differentiated housing）。這些方案有以下幾項特征：首先是消除隔離，要求社會住宅的興建朝向自有住宅與社會住宅混合搭配，致力于融合不同的社會階層。

其次是具有更強的機能性混合。過去的社會住宅沒有與商業(yè)設(shè)施、小規(guī)模辦公空間和小店鋪相混合，導(dǎo)致大部分社會住宅在夜間沒有人氣。因此新策略中的商住混合，特別重視與小型企業(yè)及辦公相結(jié)合的商業(yè)及文化活動。

最后一個特征是，住宅供給不再以統(tǒng)計數(shù)據(jù)平均水平為目標，而更重視個體差異的多樣化價值。荷蘭的住宅發(fā)展采取社會價值的立場，認為人的價值觀和生活是有差異性的，沒有所謂的“大眾”，城市乃由非常多的小眾組成，而這些小眾并不是由經(jīng)濟收入界定，而是有種種不同的特殊需求及期待。例如剛踏入社會的大學(xué)畢業(yè)生，收入不高，但與退休教授或企業(yè)家有共同的價值觀，因而可以住在一起。在城市幾百萬人口中抽取出不同面向的小眾，如果給他們提供適當?shù)淖≌?，他們就會愿意住在一起?/p>

“眾多的小眾”這個概念轉(zhuǎn)變非常重要。即不應(yīng)只用量化指標來界定人群，住宅的設(shè)施、環(huán)境和裝修，都要根據(jù)各類社群的不同生活方式、行為模式、價值體系來創(chuàng)造多樣性住宅，提高整個住宅計劃的品質(zhì)，而政府與住宅公法人都必須學(xué)會操作和經(jīng)營多樣性的住宅。在差異性中找出相容性來解決社會矛盾，對社會融合提供了很大助力。

Bijlmermeer更新計劃

Bijlmermeer住宅區(qū)位于阿姆斯特丹東南面。在1950年代住房短缺、城市擴張，1960年代老城區(qū)衰頹的背景下，受到國際現(xiàn)代建筑協(xié)會的影響，Bijlmermeer于1970年代開發(fā)，目標是一座單一社會住宅功能的衛(wèi)星城市，擁有10萬人口、31個街區(qū)，12500個住宅單元分布在10層高的住宅樓里。社區(qū)采用現(xiàn)代主義的規(guī)劃方式：人車分離，汽車停到連接周邊公路的立體停車場；地面全是綠化空間，巨大的庭院猶如公園只準行人與自行車進入；六角形的建筑形態(tài)象征沒有空間差異的平等主義，標準化、大量重復(fù)的預(yù)制構(gòu)件的高樓代表烏托邦現(xiàn)代化。當時的建筑師，設(shè)想會吸引大量中產(chǎn)階級住到這里，但事與愿違。

1970年開發(fā)的Bijlmermeer住宅區(qū)。

一些有社會反省性的建筑師提出了一種危機感，他們認為這種大規(guī)模社會住宅的興建會帶來很大的社會問題。但當時的市長急于政績表現(xiàn)，認為大量的社會住宅象征社會福利，而執(zhí)意執(zhí)行該計劃。實施后的Bijlmermeer社區(qū)產(chǎn)生了很大問題：建成三四年后入住率只達到30%；資金跟不上如此大規(guī)模的建設(shè)，導(dǎo)致許多配套設(shè)施（例如游泳池，運動中心）停滯；巨大的綠地庭院也因疏于維護而荒廢；原本預(yù)設(shè)的中產(chǎn)階級并沒有大量搬進來，而且遠離城市的生活成本遠高于市中心，中產(chǎn)階級陸續(xù)搬離，這里就成為低收入與弱勢人群的聚集地；閑置空間成為社區(qū)死角和犯罪溫床。

1970年代的租客運動。

到了1970年代，社會住宅承租戶要求政府改善頹敗的家園，逐步形成了1980年代到1990年代的更新計劃。更新計劃首先訴求住宅形式的多樣性：拆掉一半的高層建筑；改造高層建筑，一、二層引進辦公或商業(yè)，如理發(fā)店和雜貨店，形成混合使用；區(qū)分出不同區(qū)域，賦予每個片區(qū)庭院獨有的特色；拆除公路邊的立體停車場，設(shè)置臨近住宅的停車空間；將公共綠地區(qū)分為私人庭院以及只有同棟樓住戶可以進出的半私人花園，減少大型公共空間以達到更好的社會掌控；重新整合了購物、教育和娛樂等高品質(zhì)服務(wù)設(shè)施，包括新穎而設(shè)計細致的中央公園；支持當?shù)氐纳鐓^(qū)參與。

最重要的是，這么長時間的更新計劃需要大量的居民參與，尤其是大量的移民。更新之后的Bijlmermeer成為了區(qū)域文化引擎，更新后的公共設(shè)施為很多節(jié)慶活動提供了場地。2017年的密斯·凡·德羅獎頒給了da Flat Klelburg項目：它是一個未被改造掉的長排屋，作為社會住宅歷史上的一種建筑形式被保留下來。這個項目從500多個競賽方案中脫穎而出，項目只做了一樓公共空間廊道的改造，建筑單元內(nèi)部保留了毛坯房，以使更多的居民能參與其中。

Bijlmermeer社區(qū)的改造項目de Flat Kleiburg (do-it-yourself)獲得2017年密斯·凡·德羅獎。

阿姆斯特丹東側(cè)港區(qū)的重建計劃

阿姆斯特丹東側(cè)港區(qū)的重建計劃。

阿姆斯特丹東側(cè)港區(qū)是1988年的第一代國家重點項目，由于港口慢慢往北海移動，城市內(nèi)的碼頭就閑置了，這些閑置的土地變成最好的再利用區(qū)域。該地區(qū)占地面積將近80公頃，分布在4個人工半島及鄰近碼頭上。項目共建造了5500戶住宅，以及辦公空間、購物商場和其他服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)多樣性住宅方案，包括從補貼住宅到運河邊高檔單戶豪宅的不同級別的住宅，社會住宅與私有住宅各占一半，以后者補貼前者。該項目由總規(guī)劃師承擔(dān)總體規(guī)劃，總體規(guī)劃下有三位獨立建筑師進行各別碼頭的設(shè)計，設(shè)計任務(wù)為：每公頃建100套住宅單元，社會住宅與私人住宅各半。

從總平面圖來看，其中一個碼頭圍合出一個內(nèi)陸開發(fā)空間，通過小運河創(chuàng)造彼此連通的精致住宅。另一位建筑師的做法則完全不同，碼頭上安排兩個中心住宅，其他是排屋式以及沿著運河的高檔私有住宅。四層樓的排屋看不出哪個是私有住宅、哪個是社會住宅，二者完全融合在一起。

阿姆斯特丹東側(cè)港區(qū)重建后（Eastern Docklands: KNSM eiland）

阿姆斯特丹GWL自來水廠的改造

阿姆斯特丹GWL自來水廠改造計劃可以說是徹底實踐“眾多小眾”這個概念。

這個自來水廠改造計劃的概念是生態(tài)無車的住宅區(qū)。該基地比鄰19世紀的舊城區(qū)，占地6公頃，規(guī)劃建造600個住宅單元和一些商業(yè)文化設(shè)施，其中，水塔、水閘等設(shè)施修復(fù)改造為餐廳、辦公和文化中心。住宅的類別為：50%社會住宅，25%提供給中等收入者的有補貼的自用住宅，25%豪華住宅。

該項目的特殊之處是沒有私人停車場，只提供共享的停車單元（5個住宅單元1個停車位），但有很多庭院和花園。很多人懷疑這可行嗎？但實際上還沒有完工就已銷售一空，這就是小眾概念的運用，讓城市里具有共同生活價值的人群共享和共融。比如，有一個剛畢業(yè)的學(xué)生住在這里十年多，兩房的住宅單元房租4、5千人民幣，而且有自己的小庭院。他的樓上就是一位CEO，他們交流很多關(guān)于園藝或環(huán)保的觀念。這個案例把多樣性住宅實踐到了極限，而且非常成功。

阿姆斯特丹GWL自來水廠的改造。

從荷蘭的社會住宅可以看到我們自身的問題，我們至今仍停留于住宅的形式主義，而荷蘭更強調(diào)生活品質(zhì)。

當然，社會住宅并不是解決所有社會問題的靈丹妙藥，甚至一些社會住宅強化了社會隔離，制造了更多社會問題。關(guān)鍵在于做法與理念是否具有一致性，社會住宅也必須隨著社會的發(fā)展和需求保持彈性與調(diào)整。

社會住宅對于城市文化、城市自明性、和諧社會、減緩社會沖突起到一定作用，同時也為社會可持續(xù)性做出貢獻。而其中，認識到城市人口不再是“抽象的大眾”，而是多數(shù)“具體的小眾”基于不同價值觀與生活方式的組合，是荷蘭經(jīng)驗的重大貢獻。因此住宅設(shè)計必須要反映出生活價值觀的多樣性，而不是以收入作為唯一的衡量準則。

建筑師在社會住宅中扮演很重要的角色，建筑師的挑戰(zhàn)是如何通過空間設(shè)計，讓多樣的小眾在空間中產(chǎn)生共融。好的社會理念若沒有好的設(shè)計概念和執(zhí)行方案，就無法被實踐出來。建筑師其實是社會責(zé)任的承擔(dān)者與服務(wù)者。當然，這與當下建筑界的情況有很大的差距。

荷蘭社會住宅案例對規(guī)劃建筑專業(yè)的啟發(fā)是，跨領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)越來越重要。我們必須對全球脈絡(luò)下的地域性議題有所掌握，對城市治理要有敏感度，對信息化時代的新興產(chǎn)業(yè)有所認識。原本技術(shù)掛帥的規(guī)劃已經(jīng)不合時宜，未來的規(guī)劃越來越朝向使社會、文化、經(jīng)濟、空間相結(jié)合的規(guī)劃趨勢。

【作者系國際城市論壇（IFoU）執(zhí)行長。本文經(jīng)《鄉(xiāng)愁經(jīng)濟》媒體社授權(quán)轉(zhuǎn)載，原文《王秋元：荷蘭社會住宅的發(fā)展與挑戰(zhàn)》于2017年9月22日發(fā)表于“鄉(xiāng)愁經(jīng)濟”微信公眾號】