日本把中小企業(yè)看作是日本經(jīng)濟的基礎，它在強化日本經(jīng)濟活力方面發(fā)揮著重要使命。早在昭和三十一年（1956年），日本就制定了《分包價款遲延支付等防止法》（簡稱《分包法》），是世界上最早通過立法禁止拖欠中小企業(yè)分包價款的國家。

60多年來，日本政府通過不斷完善《分包法》、加強監(jiān)管制度、建立“分包調(diào)解寺”體制、推進《合作伙伴宣言》等措施，在防止遲延支付中小企業(yè)分包款項上取得了較好效果。雖然分包制是日本特有的交易體制，但其中大企業(yè)與中小企業(yè)在分包中的關系仍具有普遍性。研究和借鑒日本防止拖欠中小企業(yè)分包價款等措施，對于我國支持中小企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈建設具有重要意義。

一、設立和完善《分包法》，規(guī)范分包交易

設立《分包法》是日本政府防止遲延支付的基礎性措施，旨在“取締發(fā)包企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位”，使分包交易公正化，保護承包企業(yè)合法利益。

該法的主管機關為公正交易委員會（下文簡稱“公正委”）。其適用對象范圍是：發(fā)包的大型企業(yè)資本額3億日元以上、承包之中小企業(yè)資本額在3億日元以下；或發(fā)包企業(yè)資本額在3億日元以下1000萬日元以上，承包企業(yè)資本額在1000萬日元以上時。

該法隨經(jīng)濟發(fā)展不斷修改完善，昭和年代（1956-1973）先后修改完善4次，平成年代（1989-2019）又修改了5次。日本《分包法》有以下主要特點：

1.它是《反壟斷法》的補充。遲延支付分包價款屬違反日本《反壟斷法》第十九條不正當交易中的“濫用市場優(yōu)勢”。制定《分包法》，是為了提供一個比反壟斷法更簡單的處理程序，來及時保護中小企業(yè)承包商的利益。所以，該法也具有中小企業(yè)法律的性質(zhì)，成為中小企業(yè)政策的重要支柱。

2.《分包法》的規(guī)制對象是發(fā)包企業(yè)，它不僅禁止遲延支付，還禁止其他各種濫用市場優(yōu)勢地位的行為。該法規(guī)定,發(fā)包企業(yè)有4項義務和11項禁止行為。

4項義務是：

①書面訂單義務。發(fā)包企業(yè)必須將記載有分包內(nèi)容、價款金額、價款支付日期和方式等事項的書面文件交給承包方；

②制作和保存發(fā)包文件義務。如違反以上兩項，對發(fā)包者課予最高50萬日元的罰款；

③確定支付分包價款日期的義務，自收到分包企業(yè)交付產(chǎn)品和服務之日起60天以內(nèi)，且應以盡可能短的期間內(nèi)支付分包款項；

④支付逾期利息的義務，須以14.6%的年利率支付逾期利息。

11項禁止行為是：

①無故拒絕收貨；

②遲延支付分包款；

③降低分包價；

④無理退貨；

⑤設定明顯低于正常市場價的分包價；

⑥強制購買發(fā)包方指定的物品和服務；

⑦對舉報者打擊報復；

⑧提前結算發(fā)包方提供的原材料對價；

⑨發(fā)行難以貼現(xiàn)的票據(jù)（指超過90～120天的商業(yè)票據(jù)）；

⑩要求承包商提供不正當經(jīng)濟利益；

?對訂單進行不正當變更等。

由此可見，該法對中小企業(yè)在分包交易中合法利益的保護是全方位的。

3.《分包法》具有指導性。為幫助發(fā)包企業(yè)自覺遵守法律，該法對發(fā)包企業(yè)的義務和禁止行為都有清晰的定義；日本公正委還制定《關于分包價款支付遲延等防止法的運用基準》，對《分包法》中各條規(guī)定做更為詳盡的說明，按不同行業(yè)特點對分包委托提出合規(guī)基準，并編寫違規(guī)典型案例，為發(fā)包業(yè)務的合規(guī)提供清晰的指導。

二、加強監(jiān)管制度建設 及時查處和監(jiān)督違規(guī)行為

1.通過政府定期調(diào)查及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。鑒于發(fā)包企業(yè)具有市場優(yōu)勢地位，中小企業(yè)為保持承包業(yè)務，以及害怕遭到報復很少會舉報發(fā)包企業(yè)。故日本政府并不寄希望于中小企業(yè)前來投訴，而是通過定期書面調(diào)查對分包交易予以嚴格監(jiān)督。

調(diào)查由日本中小企業(yè)廳和公正委合作進行，每年一次，在全國范圍內(nèi)對發(fā)包企業(yè)和承包中小企業(yè)進行書面問卷調(diào)查。該項調(diào)查于2020年開始改為網(wǎng)上發(fā)放書面問卷。中小企業(yè)廳還派出交易調(diào)查員對相關發(fā)包企業(yè)進行現(xiàn)場檢查。2020年對約5萬家發(fā)包企業(yè)和30萬家承包中小企業(yè)進行了書面調(diào)查，對357家發(fā)包企業(yè)進行了現(xiàn)場檢查。當年查處的違規(guī)案件達8393件主要是通過書面調(diào)查發(fā)現(xiàn)的。其中由中小企業(yè)廳交辦的1件，由承包企業(yè)主動舉報的101件，舉報案件僅占查處案件總數(shù)的1.2%。

自2008年到2020年間，日本中小企業(yè)廳和公正委共發(fā)出3070154件書面調(diào)查，其中對發(fā)包企業(yè)的調(diào)查數(shù)為554561件，收到警告文書的發(fā)包企業(yè)有87936家，被現(xiàn)場檢查的發(fā)包企業(yè)13104家，對11862家發(fā)包企業(yè)做出勸告或指導等行政處理。

從違規(guī)案件的構成比例看，2020年（令和二年）發(fā)生的違規(guī)案件中，列前5位的是遲延支付4738件（占59.4%）、降低分包價格1471件（占18.4%）、設定明顯低于正常市場價格的分包價830件（占10.4%）、發(fā)行難以兌現(xiàn)的票據(jù)314件（占3.4%）和不正當?shù)睦嬉?97件（占3.7%）。

2.及時處理違規(guī)案件有效規(guī)范分包交易。日本公正委對認定的違規(guī)發(fā)包企業(yè)的處理包括給予“勸告”“指導”等行政處理，以及課以“罰款”的刑事處分。

對輕微違規(guī)行為，一般給予“指導”的行政處理：由公正委發(fā)出指導意見，指出存在的違規(guī)行為，責成立即改正，恢復承包中小企業(yè)被侵害的利益，并在公正委指導下完善合規(guī)管理制度。2020年給予“指導”處理的案件有8107件。企業(yè)因違規(guī)被指導不會在全國公示，但既然是一種處分，就仍會對企業(yè)信譽產(chǎn)生不利影響。

對違規(guī)嚴重的，給予“勸告”處理：由公正委發(fā)出勸告通知，指出違規(guī)行為，責令立即改正，恢復承包中小企業(yè)被侵害的利益，在公正委指導下完善合規(guī)制度，并將違規(guī)行為在全國公示。2020年度給予“勸告”處理的發(fā)包企業(yè)為4例。公正委每年都公布接受勸告處分企業(yè)的名單及其違規(guī)內(nèi)容，這對于企業(yè)的信譽會產(chǎn)生很大負面影響。為鼓勵發(fā)包企業(yè)主動改正錯誤，對于那些能主動向公正委申報違規(guī)并改正的可以免除勸告處分。對于那些違反第1、第2項義務的，又不主動改正，甚至抵制調(diào)查的將有被罰款的風險。

2020年度違規(guī)案件中，承包中小企業(yè)遭受的不利影響相當于5.4億日元，通過責令216家發(fā)包公司向6354家中小企業(yè)返回分包價款等措施，不利影響全部得到恢復，其中返還被降低的分包價金額3.72億日元（2019年返還19.62億日元）、支付被遲延支付的金額0.94億日元（2019年為3.2億日元）。

3.把遵守《分包法》列入合規(guī)管理內(nèi)容。日本中小企業(yè)廳和公正委在《關于分包貨款支付遲延等防止法的運用基準》中明確提出，為了防止違法行為的發(fā)生，明確要求發(fā)包企業(yè)經(jīng)營者必須建立以CEO為核心的合規(guī)管理體系，制定合規(guī)手冊，并指導企業(yè)的采購外協(xié)負責人等人員認真學習貫徹《分包法》，嚴防遲延支付等違規(guī)行為發(fā)生，該項工作由中小企業(yè)廳和公正委負責指導。

三、建立“分包寺”體制，化解分包交易糾紛

為了規(guī)范、促進和振興分包交易，由日本中小企業(yè)廳委托公益財團法人全國中小企業(yè)振興機關協(xié)會設立“分包寺”，并由該協(xié)會與各都道府縣中小企業(yè)振興協(xié)會（中小企業(yè)支援中心）合作建立了47個區(qū)域分包寺，形成了遍布全國的分包交易服務機構體系。分包寺的總部設在全國中小企業(yè)振興機關協(xié)會，負責管理全國分包寺業(yè)務的運行。

“分包寺”的基本服務是三項：

一是為分包交易雙方提供免費咨詢。如中小企業(yè)遇到發(fā)包方遲延支付、原材料暴漲但發(fā)包企業(yè)不接受分包產(chǎn)品和服務價格上調(diào)、多年的訂貨關系突然被發(fā)包方停止等問題都可以向分包寺咨詢；發(fā)包方如果對于發(fā)包中的一些做法是否符合《分包法》規(guī)定有疑問也可以向分包寺咨詢。

二是為分包交易糾紛提供調(diào)解。在分包價格、交貨日期、付款方式等方面發(fā)生爭議時，雙方都可以向分包寺提出申請，由其委派律師或咨詢專家進行調(diào)解協(xié)商。作為替代性爭議解決方案（Alternative Dispute Resolution-ADR），分包寺的調(diào)解是由當事人私下進行的，協(xié)商的地點、時間也可由當事人雙方自由確定。

三是對分包交易進行指導、輔導。從實際運作情況看，分包寺體系在優(yōu)化分包交易，保護中小企業(yè)利益，以及協(xié)調(diào)解決分包交易雙方糾紛方面都發(fā)揮了重要的作用。2020年分包寺咨詢總數(shù)達9727件，其中遲延支付爭議占19.6%、降低分包價格占5.9%、停止分包業(yè)務占5.8%。

四、加強啟發(fā)引導 預防違規(guī)行為發(fā)生

日本高度重視通過正面教育引導以預防違法行為發(fā)生，主要措施有：

1.加強普及教育，提高合規(guī)意識。日本公正委和中小企業(yè)廳每年都分別舉辦數(shù)十個各種各樣的講習會、研討班，對發(fā)包企業(yè)進行《分包法》以及禁止濫用優(yōu)勢地位等基本知識的教育。公正委與中小企業(yè)廳合作，于每年11月聯(lián)合舉辦“分包交易合理化推進月”，集中一段時間開展《分包法》的宣傳教育。

日本中小企業(yè)廳為各行業(yè)逐個制定分包指導方針，內(nèi)容包括禁止行為解釋、違法典型案例分析和執(zhí)行分包法的最佳實踐，目前已經(jīng)先后發(fā)布了16個行業(yè)的指導方針。還動員各都道府縣中小企業(yè)支持機構，以及商會行業(yè)協(xié)會開展各種講習會、培訓班、發(fā)表文章宣傳《分包法》規(guī)定等活動，普及《分包法》的宗旨、規(guī)定。

2021年，為應對疫情和國際市場變化帶來的嚴峻形勢，日本公正委、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合向1400個商會協(xié)會發(fā)函，要求他們推動會員中的發(fā)包商盡快并盡可能以現(xiàn)金支付分包價款，并提出擬于2026年完全廢止以票據(jù)支付分包費的政策。

2.創(chuàng)建《合作伙伴宣言》機制，樹立融合互利共同發(fā)展的理念。其機制是：由日本內(nèi)閣“開拓未來伙伴關系建設推進會事務局”（以下簡稱事務局），制定《宣言》模板、規(guī)約和標識，企業(yè)經(jīng)申報并獲“事務局”批準，在日本中小企業(yè)振興機構協(xié)會門戶網(wǎng)站上發(fā)布《宣言》，承諾遵守《中小企業(yè)分包振興法》和《分包法》有關對發(fā)包企業(yè)的各種規(guī)定，致力于糾正各種妨礙與客戶建立合作關系的交易行為，提出在整個供應鏈中與業(yè)務合作伙伴互利共贏的措施。發(fā)表宣言的企業(yè)，有權將《宣言》標識用于企業(yè)宣傳和企業(yè)公關活動。如果發(fā)現(xiàn)宣言企業(yè)未履行承諾，主管大臣將取消其宣言企業(yè)的資格。

《宣言》機制于2021年6月建立，到年底宣言企業(yè)為4000家，而到今年5月27日宣言企業(yè)已有9277家，發(fā)展非常迅速。該制度雖然剛剛起步，但在優(yōu)化分包交易，保護弱勢中小企業(yè)，在供應鏈中合理負擔成本、分享利潤，促進增長和分配良性循環(huán)方面都已取得較好效果。據(jù)日本中小企業(yè)廳的問卷調(diào)查，發(fā)包企業(yè)中有九成以上都已“意識到與供應商協(xié)商交易條件”，承包方企業(yè)中有五成“切實感受到宣言的效果”。

五、啟示和建議

遲延支付中小企業(yè)款項等違規(guī)行為，嚴重威中小企業(yè)生存和發(fā)展。2020年7月，我國實施《保障中小企業(yè)款項支付條例》，并取得一定成效，但遲延支付等濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行仍然普遍存在。日本的措施和經(jīng)驗，為我們更好貫徹落實《條例》，防止遲延支付提供了不少有益的啟示：

1.防止遲延支付等違規(guī)行為須常抓不懈并有制度設計。在市場競爭中企業(yè)只要擁有發(fā)包的條件優(yōu)勢就有可能發(fā)生濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行為。日本經(jīng)驗表明防止遲延支付須幾十年如一日常抓不懈，這就需要進行專門的制度設計。為有效防止遲延支付等違規(guī)行為，建立保護中小微企業(yè)利益的長效機制，我國急需建立起從專門立法到監(jiān)管制度、調(diào)查執(zhí)法、咨詢調(diào)解、宣傳教育等一整套防止遲延支付等濫用市場優(yōu)勢違規(guī)行為的制度和機制。

2.揭發(fā)遲延支付等違規(guī)行為要以監(jiān)管機構的直接調(diào)查為主。由于發(fā)包企業(yè)具有市場優(yōu)勢地位，絕大多數(shù)中小微企業(yè)不會就遲延支付向政府提起訴狀，在此情況下即使有專門的立法也無法落實。為有效遏制遲延支付等違規(guī)行為，建議借鑒日、英等國經(jīng)驗，指定專門的行政和監(jiān)管機構每年就遲延支付等禁止行為進行大范圍的定期書面調(diào)查，以迅速發(fā)現(xiàn)并及時嚴肅查處違規(guī)行為，有效改進中小微企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。

3.堅持加強監(jiān)管和正面教育引導調(diào)解相結合的方針。對遲延支付等違規(guī)行必須加強監(jiān)管、嚴肅查處。同時要加強相關立法、政策的宣傳教育，要通過開展多種主題教育活動，激勵發(fā)包企業(yè)樹立大中小企業(yè)合作共贏的理念，在產(chǎn)業(yè)鏈分包交易中兼顧好中小企業(yè)利益，禁止各種濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行為，惟有這樣才能從根本上防止遲延支付等濫用市場優(yōu)勢的行為。

（作者浦文昌為全國工商聯(lián)智庫委員會委員，無錫民營經(jīng)濟和民間組織研究所高級研究員）