外部軍援對(duì)一場戰(zhàn)爭來說意味著什么？有人認(rèn)為它能夠改變戰(zhàn)場態(tài)勢甚至戰(zhàn)爭走向；也有人認(rèn)為它只能部分影響博弈籌碼分布。有人認(rèn)為，它不過是延長了代理人戰(zhàn)爭，是更長的放血；也有人認(rèn)為，這是對(duì)自衛(wèi)一方的必要支持，是急救輸血。從不同的立場和利益出發(fā)，對(duì)軍事援助自然有著不同判斷。僅從地緣政治和安全的功能主義角度來說，美西方此番對(duì)烏“輸血”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其謀劃潛在地區(qū)沖突背景下的大國對(duì)抗將有著重要的借鑒意義。

據(jù)美國防部公布的清單，2月24日以來，美國援烏裝備包括一千多套毒刺防空系統(tǒng)、五千多件標(biāo)槍反坦克導(dǎo)彈、七百余架彈簧刀無人機(jī)、數(shù)部海馬斯火箭炮系統(tǒng)、90門M777榴彈炮和18萬枚炮彈、72輛榴炮牽引車、17部反炮兵雷達(dá)、4部反迫擊炮雷達(dá)、16架米-17直升機(jī)、數(shù)百輛多用途輪式車輛、200輛M113裝甲運(yùn)兵車、7.5萬套單兵防護(hù)裝備、鳳凰幽靈無人機(jī)、戰(zhàn)術(shù)通訊系統(tǒng)、夜視裝置、熱成像系統(tǒng)、光學(xué)和激光測距儀、商業(yè)/衛(wèi)星地圖服務(wù)、爆炸物處理防護(hù)設(shè)備、核生化輻射防護(hù)設(shè)備、電子干擾設(shè)備，以及戰(zhàn)場醫(yī)療用品等等。

從資金方面來講，根據(jù)美國務(wù)院政治軍事事務(wù)局5月初公布的數(shù)據(jù)，2月24日以來美對(duì)烏“安全援助”總價(jià)值超過38億美元，自2014年以來，美對(duì)烏軍援超65億美元，其中既涵蓋裝備也有人員培訓(xùn)，目標(biāo)既包括烏軍自身和境內(nèi)行動(dòng)能力建設(shè)也包括提高與北約的互操作性。5月21日，拜登簽署新的對(duì)烏援助法案，價(jià)值高達(dá)400億美元，不過烏克蘭只能從中直接得到一部分，涉及武器裝備和培訓(xùn)、維持政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、人道援助等，這筆錢里還包括美國自身補(bǔ)充裝備庫存和歐洲司令部行動(dòng)與部署的90億和39億等開支。

對(duì)于卷入沖突的非正式盟友或伙伴國，美國在不直接下場時(shí)，除了給予情報(bào)和輿論支援，更重要的是確保對(duì)其運(yùn)輸通暢和安全，拉長其戰(zhàn)時(shí)“血槽”，進(jìn)而達(dá)到消耗并拖垮其對(duì)手的目的。

具體到烏克蘭沖突，美國及其北約盟國依靠完整的援助機(jī)制、健全的戰(zhàn)略投送能力，以及戰(zhàn)區(qū)內(nèi)政治外交后勤基礎(chǔ)設(shè)施等，使烏軍在沖突中“補(bǔ)血”甚至戰(zhàn)場換裝（備）成為可能，雖不一定能最終影響戰(zhàn)爭結(jié)局。其中牽扯到同盟體系、援助機(jī)制、庫存管理、軍工生產(chǎn)、運(yùn)輸保障、人員培訓(xùn)等問題，我們先從機(jī)制談起。

誰在管錢？

美國對(duì)外援助的法律基礎(chǔ)是1961年《對(duì)外援助法案》（FAA），大體上有兩項(xiàng)——國務(wù)院“國外行動(dòng)與相關(guān)項(xiàng)目”（SFOPS）下的外交行動(dòng)撥款措施，和“農(nóng)業(yè)撥款措施”中的國際糧食援助條款。不過冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多的美國對(duì)外援助不再計(jì)入這兩項(xiàng)預(yù)算，對(duì)外“安全援助”（SA）尤其如此。

近些年，對(duì)外軍援約占美國外援總額的三分之一，多數(shù)由國務(wù)院出面資助，國防部負(fù)責(zé)實(shí)施。主要機(jī)制為國務(wù)院管理的 “外國軍事融資”(FMF)、“國際軍事教育與培訓(xùn)”(IMET)與“維和行動(dòng)”(PKO) 這三個(gè)賬戶，賬內(nèi)資金都屬于SFOPS撥款。其中，F(xiàn)MF規(guī)模最大，主要向外國政府贈(zèng)款用于購買美國軍事裝備，并在“對(duì)外軍售”（FMS）項(xiàng)目下提供訓(xùn)練支持。

國務(wù)院通過其政軍事務(wù)局，對(duì)FMF、IMET、PKO， 以及其他個(gè)別國別項(xiàng)目，如“巴基斯坦反叛亂能力基金”(PCCF)，進(jìn)行管理，特別是資金分配。除了裝備，人員知識(shí)和技能培訓(xùn)也是軍援項(xiàng)目的重要組成部分。通過這些賬戶所提供的資金，五角大樓國防安全合作局（DSCA）具體負(fù)責(zé)軍援的實(shí)施。

此外，還有一些不在1961年外援法案授權(quán)范圍內(nèi)的SA項(xiàng)目，這些項(xiàng)目無需經(jīng)過國務(wù)院，而是由五角大樓直接管理，從其財(cái)年撥款中出資。SA項(xiàng)目同樣包括培訓(xùn)、裝備和其他支持聯(lián)盟軍事行動(dòng)或合作伙伴的項(xiàng)目。2002年以來，在全球反恐行動(dòng)的帽子下，五角大樓每財(cái)年所獲撥款中都有類似FMF項(xiàng)目的直接外援款項(xiàng)。

SA項(xiàng)目的法律基礎(chǔ)是《美國法典》第10卷第333款國防部訓(xùn)練和裝備權(quán)責(zé)中伙伴能力建設(shè)的部分，主要指五角大樓臨時(shí)或針對(duì)具體國家的援助項(xiàng)目。在阿富汗和伊拉克的“阿富汗安全部隊(duì)基金”（ASFF）和“伊拉克安全部隊(duì)基金”（ISFF），在伊拉克和敘利亞的“反ISIS訓(xùn)練和裝備基金”(CTEF)，以及“烏克蘭安全援助計(jì)劃”(USAI)都屬此類，項(xiàng)目的錢由五角大樓自己做主。前述400億大單里有60億便屬于USAI。

本世紀(jì)以來，絕大多數(shù)美援屬于贈(zèng)予。而在上世紀(jì)60年代至80年代中后期，貸款作為美援的主要模式之一，曾占到援助總額的1/3，之后開始大幅下降，本世紀(jì)初占比已經(jīng)不足1%。特朗普政府曾想改變這一點(diǎn)，認(rèn)為顧慮受援國的債務(wù)償還能力只會(huì)讓美國吃虧，但未獲得國會(huì)支持。

當(dāng)然，贈(zèng)予并不等于白送，多數(shù)美援甚至不用出門回流，而是直接留在美國，用以購買美國產(chǎn)品，也就是所謂的“捆綁援助”。事實(shí)上，除了對(duì)以色列的部分軍援項(xiàng)目，多數(shù)美援項(xiàng)目都會(huì)捆綁購買美國裝備和美國提供的訓(xùn)練與培訓(xùn)服務(wù)。

值得一提的是，4月底，美國“復(fù)活”了《租借法案》，目的在于提高非贈(zèng)予軍援的效率，降低門檻，減少手續(xù)。雖然拜登政府不一定會(huì)啟用這一法案，但它至少給美援多開了一道門。而“多開門”也正是美國軍援機(jī)制的一個(gè)特點(diǎn)。

如何花錢？

當(dāng)前關(guān)于美援的討論主要集中在戰(zhàn)時(shí)“輸血”措施，但美援作為塑造區(qū)域軍事態(tài)勢的一種方式，平時(shí)的工作同樣十分重要。像烏克蘭這樣的重點(diǎn)方向，美援遠(yuǎn)在戰(zhàn)爭之前就開始了。

2014年克里米亞事件發(fā)生前，美國政府每年向?yàn)蹩颂m提供價(jià)值約1億美元的軍事援助?？死锩讈喪录笾?022年初，援助總額超過了25億美元，其中13億來自五角大樓自己支配的USAI項(xiàng)目。

從援烏裝備看，奧巴馬政府僅提供非致命及輔助裝備，例如車輛、偵察無人機(jī)、夜視和戰(zhàn)場救護(hù)裝備。在奧巴馬執(zhí)政的最后兩年，向?yàn)跆峁晕淦鞯膭?dòng)議已在行政部門和國會(huì)進(jìn)行討論，但直到特朗普上臺(tái)才開始實(shí)施。

2018、2019兩年，特朗普政府除了繼續(xù)提供夜視、醫(yī)療、通訊、指揮與控制、運(yùn)輸裝備和器材外，首次向?yàn)跆峁┝藰?biāo)槍反坦克導(dǎo)彈、美制RPG火箭筒、狙擊步槍，和退役巡邏艇等。2020年6月，美國國會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)2.5億美元的一攬子援烏計(jì)劃，在原有的輕武器之外，特別強(qiáng)調(diào)了空中和海上態(tài)勢感知能力、指揮和控制能力、安全通信能力和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)能力。

2021年3月，拜登政府首次對(duì)烏軍援，這項(xiàng)1.25億的單子涵蓋2艘巡邏艇和24部反炮兵雷達(dá)，以及對(duì)烏軍進(jìn)行衛(wèi)星圖像識(shí)別和分析、戰(zhàn)場醫(yī)護(hù)與作戰(zhàn)疏散等方面的培訓(xùn)。同年6月、8月、9月和12月，五角大樓分別在原有的USAI框架和新簽署的美烏“戰(zhàn)略防務(wù)框架”（SDF）基礎(chǔ)上，向?yàn)蹩颂m提供了總額4.1億的援助——除了繼續(xù)提供單兵反坦克裝備和非致命裝備器材，還強(qiáng)調(diào)在國防工業(yè)改革、黑海安全、網(wǎng)絡(luò)安全與情報(bào)共享等方面的合作。2022年1月，美國準(zhǔn)許其盟友向?yàn)蹩颂m提供美制武器裝備。

對(duì)于烏克蘭，美國有多重的“輸血”機(jī)制。2月24日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，3.22億的FMF賬戶資金隨即被啟用，這是顯性和直接的援助。除此之外，F(xiàn)MF賬戶還引入了“第三方轉(zhuǎn)讓”（TPT）機(jī)制，在戰(zhàn)爭前后啟用了3.91億美元用于美國在東歐和巴爾干地區(qū)的盟國，以便它們?cè)谥г疄蹩颂m之后進(jìn)行裝備補(bǔ)充。這是對(duì)烏克蘭的一種間接援助。

2021年，通過FMF和IMET賬戶，五角大樓分別執(zhí)行了1.15億美元和300萬美元的對(duì)烏援助。2022年第一季度，五角大樓通過USAI項(xiàng)目援烏超過3億美元，這筆賬在前一年為2.75億。除了這些項(xiàng)目，美國務(wù)院與五角大樓還設(shè)有“全球安全應(yīng)急基金”（GSCF），2014年以來向?yàn)跆峁┝?200萬美元，用于裝備、訓(xùn)練和顧問服務(wù)。

FMF賬戶中的資金既用于 “對(duì)外軍事銷售”（FMS），也用于“直接商業(yè)銷售”（DCS）。前者是政府間協(xié)議，戰(zhàn)前幾年銷售總額約5.9億美元；后者2015年以來總計(jì)2.7億美元，涉及彈藥、火控系統(tǒng)、激光設(shè)備、制導(dǎo)設(shè)備、軍用電子設(shè)備等。此類貿(mào)易之外，美國還通過“過剩防務(wù)設(shè)備”（EDA）項(xiàng)目向?yàn)蹩颂m“倒手”了少量裝備，包括4艘通過FMF賬戶資金修繕的巡邏艇和米-17直升機(jī)（早先購自俄羅斯，并計(jì)劃交予阿富汗前政府）。

除了上述國務(wù)院和五角大樓管理的軍援項(xiàng)目，此番俄烏沖突中還有一個(gè)很重要的軍援機(jī)制——“總統(tǒng)調(diào)撥授權(quán)”（PDA）。這里的“調(diào)撥”以及其他譯法如“撥款”、“動(dòng)用資金”等，都不完全準(zhǔn)確，對(duì)應(yīng)原詞“drawdown”在金融語境下有“提款”的含義，在軍事語境下有“裁撤”和“削減”的含義。具體而言，PDA授權(quán)美國總統(tǒng)可以不經(jīng)國會(huì)直接從美軍自身裝備庫存中調(diào)撥裝備贈(zèng)與受援國，或是提供服務(wù)。2021年9月以來，拜登政府已9次通過PDA機(jī)制向?yàn)蹩颂m提供了價(jià)值約35億美元的援助，包括4月8億和5月1億美元。

與誰共進(jìn)退？

此外，美國還在邊境安全、常規(guī)武器銷毀、戰(zhàn)區(qū)聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)等方面加強(qiáng)了與烏合作，并使之與北約框架形成實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)。嚴(yán)格地說，這些機(jī)制和框架不屬于美國的軍援平臺(tái)，但在美國、美軍內(nèi)部卻是援烏整體統(tǒng)籌不可分割的一部分。

早在1991年，烏克蘭便作為伙伴國加入了北約的“北大西洋合作委員會(huì)”，1994年加入“和平伙伴項(xiàng)目”。1997年，雙方組建“北約-烏克蘭委員會(huì)”，這是他們協(xié)商安全問題的平臺(tái)。此外，北約還下設(shè)專門的“烏克蘭工作計(jì)劃軍事委員會(huì)”，協(xié)調(diào)雙方的聯(lián)合軍演。

近年來，烏克蘭多次參加與美國、北約和歐盟的雙邊和多邊軍事演習(xí)，2020年取得北約“增強(qiáng)機(jī)會(huì)（能力增強(qiáng)）伙伴”地位，成為繼澳大利亞、芬蘭、格魯吉亞、約旦和瑞典之后的第六個(gè)“加強(qiáng)版”北約伙伴國。至此，烏克蘭在軍標(biāo)、訓(xùn)練、演習(xí)、信息情報(bào)交流、裝備互操作性、合作平臺(tái)等方面已經(jīng)成為一定意義上北約的實(shí)質(zhì)“編外成員”。

除了北約，美軍歐洲司令部在對(duì)烏軍援中也扮演著重要角色。歐洲司令部防務(wù)合作辦公室（ODC）直接負(fù)責(zé)與烏國防部和武裝部隊(duì)對(duì)接，提供軍事裝備、訓(xùn)練、培教，在戰(zhàn)術(shù)、行動(dòng)和戰(zhàn)略各層面都有所涉及。前述FMF、IMET、FMS、年度兩軍交流互動(dòng)等項(xiàng)目均由該辦公室協(xié)調(diào)管理。此外，ODC還負(fù)責(zé)歐洲司令部的人道支援項(xiàng)目（HAP），協(xié)助美國防部顧問團(tuán)工作。

總之，美國對(duì)烏軍援是一張龐大而復(fù)雜的政策網(wǎng)，單靠國務(wù)院、五角大樓、歐洲司令部或是美國盟友任何一方都無法支撐，需要各方的配合。在這次俄烏沖突中，根據(jù)五角大樓的官方介紹和表態(tài)，協(xié)調(diào)工作還是比較順暢的?？紤]到多個(gè)龐雜官僚體系內(nèi)部及它們之間必然存在的效率和協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)，做到這一點(diǎn)頗為不易。

五角大樓特別強(qiáng)調(diào)了過去幾個(gè)月PDA機(jī)制的流程和高效運(yùn)作，值得關(guān)注：首先，五角大樓、歐洲司令部同烏方共同制訂裝備需求清單，同時(shí)由五角大樓政策部門在美國國內(nèi)、盟友及伙伴國之間推進(jìn)裝備庫存、生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)脑u(píng)估與協(xié)調(diào)，繼而評(píng)估美軍工體系補(bǔ)充庫存的能力和效率。接下來，國防安全合作局將清單交給各軍種部，由軍種部對(duì)調(diào)撥裝備的戰(zhàn)備影響做出評(píng)估。下一步，參聯(lián)會(huì)主席提出正式建議與備忘錄并呈交防長，由后者批準(zhǔn)調(diào)撥計(jì)劃。這之后，調(diào)撥裝備開始打包?？偨y(tǒng)對(duì)調(diào)撥計(jì)劃實(shí)施發(fā)布命令。最后，國務(wù)卿簽署備忘錄，國防安全合作局負(fù)責(zé)實(shí)施。五角大樓驕傲地宣稱，這一流程最短兩三天就能走完。

當(dāng)然，上述流程僅僅是美國對(duì)烏軍援故事的開始，至于軍援的效果和效率如何，還取決于諸多其他的因素。作為美國在大國競爭定位下的軍事介入模式之一，軍援問題值得持續(xù)關(guān)注。俄烏沖突系二戰(zhàn)后歐陸規(guī)模最大的常規(guī)戰(zhàn)爭，美援機(jī)制和政策網(wǎng)絡(luò)，在此番實(shí)踐后有可能會(huì)進(jìn)一步迭代完善。從有備而少患的角度出發(fā)，這是美國潛在軍事對(duì)手需要納入審慎考量的一點(diǎn)。

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祁昊天，系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。