改革開放至今，上海的城市管理可分為三階段：改革開放初期至2000年，建管并舉，以破解“三難”（交通難、住房難、環(huán)境難）頑疾為主要任務(wù)；2001-2006年，以人為本、管理為重、安全為先，以迎接“世博”盛會(huì)，夯實(shí)“綜合管理”為主要任務(wù)；2017年至今，邁入精細(xì)化管理，以用好“三心一針”（繡花般的細(xì)心、耐心、卓越心和繡花針法），構(gòu)建四梁八柱為主要特點(diǎn)。

經(jīng)過四十余年的實(shí)踐和探索，上海在應(yīng)對(duì)超大城市運(yùn)行的各類復(fù)雜問題的過程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并在城市管理的精細(xì)化方面進(jìn)行了全面探索。

2021年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)組織編寫《新時(shí)代上?！叭嗣癯鞘小苯ㄔO(shè)的探索與實(shí)踐叢書》，其中《像繡花一樣管理超大城市——城市管理精細(xì)化卷》系統(tǒng)回顧近年來上海加強(qiáng)城市管理精細(xì)化工作、推進(jìn)人民城市建設(shè)的探索與實(shí)踐。該書從法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化和社會(huì)化（四化）四種主要“針法”，結(jié)合案例詳述上海如何進(jìn)行精細(xì)化管理。同濟(jì)大學(xué)超大城市精細(xì)化治理研究院參與編寫。

在《法治化拉起城市管理“警戒線”》一章中，編寫組從上海城市管理領(lǐng)域的立法、修法、執(zhí)法和普法等環(huán)節(jié)切入，剖析法治思維在管理過程中的應(yīng)用，印證法治化建設(shè)在城市管理中的根本性作用。我們摘編了該章節(jié)的部分內(nèi)容，解釋城市管理中法治化的必要性，并挑選一個(gè)最具代表性的案例，以饗讀者。

一直以來，上海始終把法治作為治理體系和治理能力建設(shè)的重要基石，立足超大城市管理需求，不斷細(xì)化、優(yōu)化法制保障。

2021年初，駕車駛?cè)隚50滬渝高速汾湖道口，進(jìn)入上海地界時(shí)，坐在副駕的林先生收到了一條短信—“《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》于2020年11月1日起施行，依法防控，人人有責(zé)。加強(qiáng)自我健康管理，增強(qiáng)自我防護(hù)意識(shí)，勤洗手、分餐、使用公筷公勺。進(jìn)入機(jī)場(chǎng)、火車站、公交、地鐵等公共場(chǎng)所按要求佩戴口罩，保持社交距離……”

“公共場(chǎng)所不戴口罩在上海是違法的。”林先生轉(zhuǎn)過頭告訴同車友人，并從口袋里掏出了口罩。

《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，在呼吸道傳染病流行期間，進(jìn)入公共場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)按照要求佩戴口罩，并保持社交距離。如今，公共場(chǎng)所戴口罩不僅是文明習(xí)慣，也是上海市民理應(yīng)恪守的法定義務(wù)。

如何運(yùn)用法治思維與法治方式規(guī)范城市公共秩序，使工作有法可依、于法有據(jù)，是現(xiàn)代城市建設(shè)和管理的必然要求和重要內(nèi)容。從實(shí)現(xiàn)城市管理的精細(xì)化目標(biāo)來看，管理手段的精準(zhǔn)有效應(yīng)當(dāng)滿足可規(guī)范執(zhí)行的基本要求，而手段的規(guī)范化則要求建立、健全、完善的法律法規(guī)體系，提升法律資源的顆粒度和精致度，以高度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)則意識(shí)和法治精神，為城市管理的高效運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和精致的行為導(dǎo)則。一方面依法治民、治事，用法律法規(guī)約束公民的行為；另一方面依法治權(quán)、治官，規(guī)范政府機(jī)關(guān)及其公職人員的行為，用法律法規(guī)來控制公權(quán)力的行使。可以說，城市管理法治化不斷完善的過程本身，就是“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的重要實(shí)踐。

管理手段的規(guī)范化還有利于克服運(yùn)動(dòng)式、經(jīng)驗(yàn)式治理的弊端，提高城市治理的長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性。管理手段規(guī)范化的內(nèi)容里也包括：各類公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給中多方主體權(quán)利與義務(wù)的明確劃分，組織管理和運(yùn)行規(guī)則的確定為各類治理主體提供行為規(guī)范，為公眾的權(quán)利行使提供基準(zhǔn)和依據(jù)，引導(dǎo)城市管理法律法規(guī)成為社會(huì)共識(shí)和行為準(zhǔn)則。

對(duì)于政府而言，管理手段的法治化在于明確職責(zé)及其行為規(guī)范，加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過法治政府的建設(shè)，促使原先固有的領(lǐng)導(dǎo)決策式政府轉(zhuǎn)向法律決策性政府。對(duì)于市民而言，作為城市的主體，市民有權(quán)利也有義務(wù)提升法治素養(yǎng)和法律意識(shí)，能夠?qū)π姓^程和管理效果建立合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政的有效監(jiān)督。由此可見，法治是城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心標(biāo)志，也是城市治理的亮眼名片。

理想的法治化狀態(tài)是“法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，立法、執(zhí)法和普法缺一不可，特別對(duì)于有著海派文化傳承的上海，其地域文化里本身就具有契約文明的基礎(chǔ)。

上海是全國(guó)第一個(gè)立法實(shí)施垃圾分類的城市，從2019年7月1日到現(xiàn)在，形成了上海示范、全國(guó)圍觀的局面。對(duì)于上海而言，立法既是上級(jí)要求的任務(wù)，也是此前垃圾分類工作進(jìn)展到一定階段產(chǎn)生的內(nèi)生需求。截至目前，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》已推行兩年有余，垃圾分類已經(jīng)走進(jìn)了每一個(gè)上海人的日常生活，良好的自律精神、消費(fèi)習(xí)慣和環(huán)保意識(shí)也正在逐步凝聚成上海的集體意識(shí)，彰顯了這座城市的文明。

案例：精細(xì)管控——以《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》為例

2005-2010年，上海生活垃圾平均年增長(zhǎng)率約3%，2011-2017年的年平均增長(zhǎng)率為4%，2014年以后的年增率更達(dá)到了5%。而傳統(tǒng)的垃圾處理方式，不論是焚燒還是填埋，都會(huì)帶來顯而易見的問題：占用上萬畝土地，蚊蠅亂飛，污水四溢，臭氣熏天，嚴(yán)重污染土壤和地下水環(huán)境……不計(jì)其數(shù)的垃圾還在威脅著各種野生動(dòng)物的生命，排進(jìn)河流、海洋的垃圾侵占了水生生物的棲息空間，導(dǎo)致其誤食死亡，甚至物種滅絕。同時(shí)垃圾焚燒帶來的二噁英是地球上最致命的有毒物質(zhì)之一，焚燒排放后可遠(yuǎn)距離擴(kuò)散，污染物一旦進(jìn)入人體會(huì)長(zhǎng)久駐留，最終致癌?！袄鴩恰币选氨R城下”。

推行垃圾分類可以有效地提高垃圾處理效率，降低處理成本，減少土地消耗與環(huán)境污染，帶動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，節(jié)約資源，變廢為寶，具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三方面的效益。然而，要做好生活垃圾分類就必須改變?nèi)藗兊男袨榱?xí)慣，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。其他國(guó)家的生活垃圾精細(xì)化治理往往經(jīng)歷了幾十年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間的努力。因此，做好垃圾分類的立法工作既是動(dòng)員起全部力量的需要，也是對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行主動(dòng)謀劃、全程管控最有力的教育與引導(dǎo)。

在大范圍問卷調(diào)查和充分審議的基礎(chǔ)上，上海市人大于2019年1月審議通過了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，宣布于2019年7月1日起正式實(shí)施，上海的垃圾分類由此進(jìn)入“硬約束”時(shí)代。

這次立法明確了上海垃圾分類工作中的幾個(gè)重點(diǎn)。一是怎么分？上海從20世紀(jì)90年代就開始探索垃圾分類，幾經(jīng)變化，2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”。條例審議過程中，市人大常委會(huì)設(shè)計(jì)了一套面向廣大市民的調(diào)查問卷，結(jié)果顯示多數(shù)市民對(duì)“四分法”表示認(rèn)可。

上海市生活垃圾分類投放指南

二是誰來管？在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三個(gè)層面，條例規(guī)定了“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式，明確了街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作內(nèi)容，對(duì)涉事各方的責(zé)任歸屬也一一羅列。如，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個(gè)人是分類投放的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分別投放至相應(yīng)的收集容器；各投放點(diǎn)要設(shè)立分類投放管理責(zé)任人制度，明確其權(quán)利義務(wù)；對(duì)于不按標(biāo)準(zhǔn)分類的垃圾，收運(yùn)單位可以拒絕接收，逾期不改正的，可處以罰款等。

三是源頭減量怎么做？條例提出了包括推進(jìn)產(chǎn)品包裝物、快遞包裝物減量工作等在內(nèi)的具體事項(xiàng)。如，旅館不得主動(dòng)提供一次性日用品，餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動(dòng)提供免費(fèi)的一次性筷子、調(diào)羹等餐具。在上海，使用“餓了么”或“美團(tuán)”等App點(diǎn)外賣時(shí)，每個(gè)商家都要提供專門的餐具選項(xiàng)，并給予“按需提供”的提醒。

四是如何實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)”管理？條例嚴(yán)格規(guī)范收運(yùn)和轉(zhuǎn)運(yùn)行為，明確收運(yùn)單位必須使用專用車輛和船舶實(shí)行密閉運(yùn)輸，不得混裝、混運(yùn)；建立“不分類、不收運(yùn)；不分類、不處置”的監(jiān)督機(jī)制，保障全程分類的實(shí)現(xiàn)。

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施后，一篇名為《一張圖看懂上海生活垃圾分類》的公眾號(hào)文章在朋友圈里瘋狂“刷屏”。有人調(diào)侃，“魔都人”快被垃圾分類“逼瘋了”，每天早上一出門就要接受“儂是什么垃圾”的靈魂拷問。

調(diào)侃歸調(diào)侃，但如果走到小區(qū)里問問“垃圾分類好不好”，即使是七八十歲的老奶奶都會(huì)回答你：“好！現(xiàn)在環(huán)境污染這么嚴(yán)重，阿拉有義務(wù)為環(huán)保作點(diǎn)貢獻(xiàn)?！蓖菩袃赡甓嘁詠?，垃圾分類已經(jīng)走進(jìn)了每一個(gè)上海人的日常生活。大家以“分”為榮，以“不分”為恥。

觀察上海的各個(gè)角落，可以發(fā)現(xiàn)許多因?yàn)槔诸惗诎l(fā)生改變的地方：位于東海之濱、距離市中心東南約70公里的老港—這個(gè)“消化”全上海約50%的生活垃圾末端處理的填埋場(chǎng)，竟然成了綠蔭環(huán)繞的生態(tài)保護(hù)展示窗口；在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“濕垃圾不出小區(qū)”的新涇六村，侯阿姨投送到小區(qū)垃圾箱房的濕垃圾，經(jīng)智能設(shè)備集中處理4小時(shí)后，變成了有機(jī)肥，又被侯阿姨拿回家養(yǎng)花；在“限塑令”頒布后的世紀(jì)聯(lián)華魯班店，柜臺(tái)上貼心地準(zhǔn)備了上貨用剩下的小紙箱等簡(jiǎn)易包裝供顧客使用……

上海老港生態(tài)環(huán)保基地是全球最大垃圾焚燒廠和醫(yī)廢處置設(shè)施

新涇六村“濕垃圾不出小區(qū)”

發(fā)生在工廠、小區(qū)、超市、填埋場(chǎng)的變化，正是全民參與、全程管控的真實(shí)寫照。截至2020年末，上海已初步建成全程分類系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾100%無害化處理，居民區(qū)和單位生活垃圾分類達(dá)標(biāo)率雙雙超過95%，生活垃圾資源回收利用率達(dá)到38%。垃圾分類讓上海更加宜居，更有溫度。

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