【編者按】

當?shù)貢r間2017年12月2日凌晨1時50分，美國國會參議院以51票對49票，通過了總規(guī)模為1.4萬億美元的稅改法案。這是三十多年以來，美國對稅法的最大一次調(diào)整。

此次參議院通過的減稅方案，仍需與11月16日眾議院通過的減稅版本彌合分歧后，才能呈交給總統(tǒng)特朗普簽署同意。預(yù)計當?shù)貢r間12月4日，參眾兩院代表將開始著手解決兩個版本之間的分歧，最終拿出一份法案呈交給特朗普。一切順利的話，特朗普將在今年底正式簽署該法案。

參議院此次通過的稅改方案的核心要點是，從2019年開始，將美國的公司稅從35%大幅降低至20%；同時降低家庭和個人的稅率，持續(xù)至2025年。

據(jù)各方人士和機構(gòu)意見，此次美國大規(guī)模稅改的正面效應(yīng)包括刺激美國經(jīng)濟增長、降低失業(yè)率、吸引美國海外資產(chǎn)回流等。負面效應(yīng)則包括增加赤字，據(jù)預(yù)測，即便考慮到減稅對經(jīng)濟的刺激，此番減稅還是會在未來十年給美國增加1萬億美元的聯(lián)邦赤字。

美國大規(guī)模減稅之舉也在中國引發(fā)強烈反響。那么，中國該如何應(yīng)對美國的減稅之舉以及隨后全球范圍內(nèi)可能興起的減稅熱潮？華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家、財政部財政科學(xué)研究所（現(xiàn)中國財政科學(xué)研究院）原所長賈康與中國財政科學(xué)研究院博士后歐純智女士，于本文中就上述問題提供了解答。

本文原刊于《中國黨政干部論壇》2017年第6期，原題“世界減稅潮背景下的中國方案”。文中觀點僅供參考。

近日美國特朗普政府公布減稅方案，有媒體稱這將掀起世界范圍的減稅潮，人們也在關(guān)注這一舉措對中國可能形成的“競爭”影響乃至“沖擊”，一時眾說紛紜。我們的基本看法簡述如下。

一、減稅是中國和美國的共同選項，并都有原已積累的理性認識和經(jīng)驗

美國早在20世紀80年代，即有所稱“里根經(jīng)濟學(xué)”指導(dǎo)的減稅實踐；中國也是從改革開放開始，就在力行“減稅讓利，搞活企業(yè)”的方略。兩國在減稅方面均已積累了相關(guān)經(jīng)驗，取得了積極的成果。

當下，在世界金融危機的負面影響需要繼續(xù)加以消除的背景下，美國新任總統(tǒng)特朗普要兌現(xiàn)其“大規(guī)模減稅”的競選承諾，中國要認識、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)而深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進一步簡政放權(quán)減稅，這是兩大經(jīng)濟體在稅收取向上的共性表現(xiàn)。作為共同的選項，其內(nèi)含的學(xué)理支撐因素也是一致的：需要以減稅進一步降低市場主體的實際負擔，在供給側(cè)激發(fā)微觀層面創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的潛力與活力。

“拉弗曲線”運用定量研究的曲線方式，至少在原理上定性地表明了一個最佳（宏觀）稅負點的存在，如果越過了這一點，雖然稅率設(shè)計得更高，但實際上政府的收入?yún)s會趨于下降，同時經(jīng)濟活動將明顯趨于低迷。所以，現(xiàn)實生活中的政策制定者，就需要把可能越過這一點的稅負因素調(diào)減下來，以優(yōu)化經(jīng)濟運行，同時從中長期看，這也將會優(yōu)化政府收入。（“拉弗曲線”以美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟?拉弗[Arthur Laffer，1940—]的名字命名?！幾ⅲ?/p>

在政府設(shè)計層面，美國已有當年供給學(xué)派政策主張之下的減稅方案的經(jīng)驗可資借鑒，中國則已有在三十余年間減稅讓利與稅制改革基礎(chǔ)上，近年以“營改增”為代表的“結(jié)構(gòu)性減稅”經(jīng)驗，以及其繼續(xù)貫徹實施的安排。

二、中國應(yīng)在進一步減稅的同時做好“全景圖”概念下的減負

在全球化時代，國際合作與競爭中的互動影響是客觀存在、必然發(fā)生的。特朗普減稅，也會吸引包括中國在內(nèi)的市場主體選擇“要素流動”方向而調(diào)整預(yù)期的機制競爭壓力。

中美之間“要素流動”的競爭絕不會僅僅由一個稅收因素決定，還廣泛涉及“高標準法治化營商環(huán)境”概念下眾多的其他因素，和由于國情發(fā)展階段等而客觀決定的其他“比較優(yōu)勢”因素。美國降低稅負，客觀上對中國降稅也會形成外部促進因素，但更為重要的是，中國的“降稅”與“降負”的關(guān)系，比美國要復(fù)雜得多，必須確立“全景圖”的視野。

以中國“正稅”負擔而言（即狹義的宏觀稅負而言），現(xiàn)在不到GDP的20%，并不比美國高，但說到“稅外負擔”中的政府行政性收費、社?！拔咫U一金”繳納等負擔（合成廣義的宏觀稅負），中國已接近35%，不算低了，特別是這些眾多的稅外負擔給市場主體實際造成的負擔還涉及和包括了未統(tǒng)計的時間成本、隱性成本、綜合成本等。中國應(yīng)由此痛下決心，以深化配套改革來減負。

我們認為，必須指明，“減稅”在中國決不代表減輕企業(yè)負擔的全部問題，甚至已不是企業(yè)減負的最主要問題，關(guān)鍵是在中國“全景圖”之下如何能夠“啃硬骨頭”，把減輕企業(yè)負擔中正稅之外的負擔做實做好。

三、中美稅制結(jié)構(gòu)不同，減稅方向各有側(cè)重

特朗普的減稅主要是大幅削減企業(yè)所得稅和個人所得稅，中國的減稅方向則不在此。

因為中國的企業(yè)所得稅標準稅率早已下調(diào)到大企業(yè)的25%和小企業(yè)普遍的“減半征收”，還有地方政府廣泛提供的“三免五減”等，已沒有美國從35%水平向下調(diào)為15%（初定，可能達不到）的空間。個人所得稅方面，我們也與美國差異很大，美國個人所得稅占美國聯(lián)邦政府稅收收入的47%左右（同時也對州與地方政府作出10%左右的貢獻），我們只占全部稅收收入的6%左右，也沒有減此稅的空間。（“三免五減”，即前三年免所得稅,后五年減半征收所得稅?！幾ⅲ?/p>

中國的稅收制度結(jié)構(gòu)是以間接稅（增值稅、消費稅等）為主體的框架，應(yīng)借鑒一般市場經(jīng)濟體的共性經(jīng)驗，把十八屆三中全會指明的“逐漸提高直接稅比重”的稅制改革任務(wù)真正貫徹落實。如能真正構(gòu)建、培育起具有“自動穩(wěn)定器”和“抽肥補瘦”優(yōu)化全社會再分配功能的直接稅體系，中國也就具備了進一步考慮削減間接稅負擔的“本錢”與可能。這樣一來，我們要完成的，實為減稅、減負（稅外負擔）和適當增稅（增直接稅）的配套改革任務(wù)。

四、中國除減稅、減負、稅改外，還應(yīng)該做好兩件大事

中國稅制與美國有極大不同，中國必須“量體裁衣”。除必要的繼續(xù)減稅、稅外的企業(yè)降負和積極的稅改之外，中國至少還應(yīng)抓住兩件大事不放：一是政府精簡機構(gòu)，壓低行政成本開支；二是大力推進PPP創(chuàng)新，以融資合作提升績效。

由財政“三元悖論”可知，減稅會衍生一個新問題，即在保證政府財政赤字可控的前提下使公共服務(wù)供給支出受限。如何在實現(xiàn)降低企業(yè)綜合負擔、不擴大政府赤字的同時，盡可能保證公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，是政策制定者需要深入思考的關(guān)鍵所在。這就需要抓住在中國使既有財政“三元悖論”式制約邊界外推擴圍或內(nèi)部松動的創(chuàng)新方式：努力縮小政府規(guī)模與充分發(fā)展PPP（政府與社會資本合作）的必要性由此便更加凸顯了。（財政“三元悖論”是指，在財政經(jīng)常性支出的管理水平、政府的行政成本水平和政府舉債資金融資乘數(shù)既定情況下，財政分配中減少稅收、增加公共福利和控制政府債務(wù)及赤字水平三大目標，至多只能同時實現(xiàn)其中兩項，而不可能全部實現(xiàn)。詳見賈康、蘇京春：《財政分配“三元悖論”制約及其緩解路徑分析》，《財政研究》2012年第10期?！幾ⅲ?/p>

以“大部制”、“扁平化”改革縮小政府規(guī)模。大部制（以歸并和減少政府機構(gòu)為代表）與扁平化（以省直管縣為代表）的改革方向早已確立，但十余年間的推進還十分有限。政府機構(gòu)、部門設(shè)置過多，由各層級過多引出的問題是行政成本高，而且部門權(quán)力派生的明的“收費權(quán)”和暗的“設(shè)租權(quán)”情況還較多，使企業(yè)實際負擔抬高，也使政府開支中的行政成本（自身運轉(zhuǎn)的維持費用）居高不下。顯然，行政收費減免等涉及大部制改革等實質(zhì)性問題，一方面要對企業(yè)降費，另一方面要精簡政府機構(gòu)，從而進一步降低行政開支來保障公共開支。

由此看來，在改革中縮小政府規(guī)模是降費、降行政成本并服務(wù)于改善民生的不二選擇。所以必須這樣理解：中國式減稅降負不是單純靠稅務(wù)部門能夠獨立完成的任務(wù)，需要各部門、整個體系的配套改革聯(lián)動。即便我們在減降正稅上空間已有限，未來動作不會太大（直接稅逐步替代間接稅則需要稅制改革的大決心、大動作），但通過優(yōu)化政府規(guī)模，依然可以取得削減企業(yè)實際負擔的效果，對沖特朗普“稅收洼地”的吸引力。

由于縮小政府規(guī)模的改革是一場“啃硬骨頭”的硬仗，更需要各方凝聚共識，積極研討可行操作方案，力求付諸實施。只有這樣，才能達到更少稅外負擔、更少行政開支的目的，也才能在財政“三元悖論”與中國實際制約的邊界之內(nèi)，形成減稅、控制赤字債務(wù)和加大公共支出的新的組合空間，以優(yōu)化公共資源配置。

積極推進PPP這一制度供給創(chuàng)新，擴大融資提升績效。政府發(fā)揮職能是現(xiàn)代國家治理不可缺少的組成要素，由此，政府規(guī)模不可能無限小，這使得我們必須在供給機制上關(guān)注除縮小政府規(guī)模之外的一項另辟蹊徑的創(chuàng)新，即在傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方面別開生面、定將有所建樹的PPP。

以公共支出形成基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給是政府的責任之一，需要持續(xù)穩(wěn)定的資金支撐。傳統(tǒng)上，我國的公共服務(wù)供給由政府獨家提供，然而，許多不盡如人意的地方不容忽視：

一是以稅收方式籌資往往導(dǎo)致供給不足，而以赤字方式支付往往導(dǎo)致公共債務(wù)膨脹和代際負擔不公。二是上下級政府之間信息不對稱，權(quán)責不清晰，上級政府無法準確判斷下級政府的真實需求，地方政府之間為了爭奪財政資金而“創(chuàng)造必需”的競爭現(xiàn)象會加劇區(qū)域差異和若干不均。三是政府支出用于公共工程等項目建設(shè)，往往引發(fā)超概算、拖工期、低質(zhì)量以及竣工使用后服務(wù)水平差等多年來為人所詬病的問題。

千年之交后，我國進入中等收入階段，民眾的公共服務(wù)需求被進一步激活。多方壓力之下，財政赤字率已于近年升高至3%，地方財政也持續(xù)增壓，截至2016年年末，我國地方政府的債務(wù)余額約為17. 2萬億元?？梢灶A(yù)見，在減稅降負的過程中，至少短期內(nèi)財政收入趨緊，如果其他條件不變，不增加政府財政赤字與舉債規(guī)模的情況下，可用于公共服務(wù)供給的資金就會進一步減少。如果單純靠財政資金支持公共服務(wù)供給，供給能力不足與績效難達意愿將是顯而易見的，財政“三元悖論”制約之下的捉襟見肘更是無法得到改善，還會加劇矛盾的凸顯。

現(xiàn)階段，面對經(jīng)濟社會發(fā)展對國家治理提出的更高要求，以PPP創(chuàng)新拉動政府體外業(yè)已十分雄厚的民間資本、社會資金，與政府形成合作伙伴式有效供給來適應(yīng)公共服務(wù)的多元需求，從種種公共工程相關(guān)的“托底”事項和發(fā)展事項來改善民生、增進公共福利滿足民眾訴求，是公共服務(wù)供給機制的有效升級。特別是，這還將使政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)在伙伴關(guān)系中形成“1+1+1＞3”的績效提升機制，不僅使政府少花錢、多辦事，而且能辦好事、獲好評。

憑借PPP這一制度供給創(chuàng)新，可把財政“三元悖論”在中國的制約邊界實際上形成安全的外推。其多種正面效應(yīng)，在政府、民眾、企業(yè)受益之外，還涉及促進混合所有制改革、引領(lǐng)新常態(tài)中對沖經(jīng)濟下行壓力和倒逼、催化法治化等方面。PPP作為制度供給的偉大創(chuàng)新，在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當中，能夠在保證減稅降負以及適當控制財政赤字的同時，更多更好增加公共服務(wù)供給。

（本文原刊于《中國黨政干部論壇》2017年第6期，原題：“世界減稅潮背景下的中國方案”。略加重新編輯，文中編注為澎湃新聞編者所加，并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）