【編者按】

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2017年12月2日凌晨1時(shí)50分，美國國會參議院以51票對49票，通過了總規(guī)模為1.4萬億美元的稅改法案。這是三十多年以來，美國對稅法的最大一次調(diào)整。

此次參議院通過的減稅方案，仍需與11月16日眾議院通過的減稅版本彌合分歧后，才能呈交給總統(tǒng)特朗普簽署同意。預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月4日，參眾兩院代表將開始著手解決兩個(gè)版本之間的分歧，最終拿出一份法案呈交給特朗普。一切順利的話，特朗普將在今年底正式簽署該法案。

參議院此次通過的稅改方案的核心要點(diǎn)是，從2019年開始，將美國的公司稅從35%大幅降低至20%；同時(shí)降低家庭和個(gè)人的稅率，持續(xù)至2025年。

據(jù)各方人士和機(jī)構(gòu)意見，此次美國大規(guī)模稅改的正面效應(yīng)包括刺激美國經(jīng)濟(jì)增長、降低失業(yè)率、吸引美國海外資產(chǎn)回流等。負(fù)面效應(yīng)則包括增加赤字，據(jù)預(yù)測，即便考慮到減稅對經(jīng)濟(jì)的刺激，此番減稅還是會在未來十年給美國增加1萬億美元的聯(lián)邦赤字。

美國大規(guī)模減稅之舉也在中國引發(fā)強(qiáng)烈反響。那么，中國該如何應(yīng)對美國的減稅之舉以及隨后全球范圍內(nèi)可能興起的減稅熱潮？華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（現(xiàn)中國財(cái)政科學(xué)研究院）原所長賈康與中國財(cái)政科學(xué)研究院博士后歐純智女士，于本文中就上述問題提供了解答。

本文原刊于《中國黨政干部論壇》2017年第6期，原題“世界減稅潮背景下的中國方案”。文中觀點(diǎn)僅供參考。

近日美國特朗普政府公布減稅方案，有媒體稱這將掀起世界范圍的減稅潮，人們也在關(guān)注這一舉措對中國可能形成的“競爭”影響乃至“沖擊”，一時(shí)眾說紛紜。我們的基本看法簡述如下。

一、減稅是中國和美國的共同選項(xiàng)，并都有原已積累的理性認(rèn)識和經(jīng)驗(yàn)

美國早在20世紀(jì)80年代，即有所稱“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”指導(dǎo)的減稅實(shí)踐；中國也是從改革開放開始，就在力行“減稅讓利，搞活企業(yè)”的方略。兩國在減稅方面均已積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，取得了積極的成果。

當(dāng)下，在世界金融危機(jī)的負(fù)面影響需要繼續(xù)加以消除的背景下，美國新任總統(tǒng)特朗普要兌現(xiàn)其“大規(guī)模減稅”的競選承諾，中國要認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)而深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)減稅，這是兩大經(jīng)濟(jì)體在稅收取向上的共性表現(xiàn)。作為共同的選項(xiàng)，其內(nèi)含的學(xué)理支撐因素也是一致的：需要以減稅進(jìn)一步降低市場主體的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在供給側(cè)激發(fā)微觀層面創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的潛力與活力。

“拉弗曲線”運(yùn)用定量研究的曲線方式，至少在原理上定性地表明了一個(gè)最佳（宏觀）稅負(fù)點(diǎn)的存在，如果越過了這一點(diǎn)，雖然稅率設(shè)計(jì)得更高，但實(shí)際上政府的收入?yún)s會趨于下降，同時(shí)經(jīng)濟(jì)活動將明顯趨于低迷。所以，現(xiàn)實(shí)生活中的政策制定者，就需要把可能越過這一點(diǎn)的稅負(fù)因素調(diào)減下來，以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，同時(shí)從中長期看，這也將會優(yōu)化政府收入。（“拉弗曲線”以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟?拉弗[Arthur Laffer，1940—]的名字命名?！幾ⅲ?/p>

在政府設(shè)計(jì)層面，美國已有當(dāng)年供給學(xué)派政策主張之下的減稅方案的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，中國則已有在三十余年間減稅讓利與稅制改革基礎(chǔ)上，近年以“營改增”為代表的“結(jié)構(gòu)性減稅”經(jīng)驗(yàn)，以及其繼續(xù)貫徹實(shí)施的安排。

二、中國應(yīng)在進(jìn)一步減稅的同時(shí)做好“全景圖”概念下的減負(fù)

在全球化時(shí)代，國際合作與競爭中的互動影響是客觀存在、必然發(fā)生的。特朗普減稅，也會吸引包括中國在內(nèi)的市場主體選擇“要素流動”方向而調(diào)整預(yù)期的機(jī)制競爭壓力。

中美之間“要素流動”的競爭絕不會僅僅由一個(gè)稅收因素決定，還廣泛涉及“高標(biāo)準(zhǔn)法治化營商環(huán)境”概念下眾多的其他因素，和由于國情發(fā)展階段等而客觀決定的其他“比較優(yōu)勢”因素。美國降低稅負(fù)，客觀上對中國降稅也會形成外部促進(jìn)因素，但更為重要的是，中國的“降稅”與“降負(fù)”的關(guān)系，比美國要復(fù)雜得多，必須確立“全景圖”的視野。

以中國“正稅”負(fù)擔(dān)而言（即狹義的宏觀稅負(fù)而言），現(xiàn)在不到GDP的20%，并不比美國高，但說到“稅外負(fù)擔(dān)”中的政府行政性收費(fèi)、社?！拔咫U(xiǎn)一金”繳納等負(fù)擔(dān)（合成廣義的宏觀稅負(fù)），中國已接近35%，不算低了，特別是這些眾多的稅外負(fù)擔(dān)給市場主體實(shí)際造成的負(fù)擔(dān)還涉及和包括了未統(tǒng)計(jì)的時(shí)間成本、隱性成本、綜合成本等。中國應(yīng)由此痛下決心，以深化配套改革來減負(fù)。

我們認(rèn)為，必須指明，“減稅”在中國決不代表減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的全部問題，甚至已不是企業(yè)減負(fù)的最主要問題，關(guān)鍵是在中國“全景圖”之下如何能夠“啃硬骨頭”，把減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)中正稅之外的負(fù)擔(dān)做實(shí)做好。

三、中美稅制結(jié)構(gòu)不同，減稅方向各有側(cè)重

特朗普的減稅主要是大幅削減企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，中國的減稅方向則不在此。

因?yàn)橹袊钠髽I(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率早已下調(diào)到大企業(yè)的25%和小企業(yè)普遍的“減半征收”，還有地方政府廣泛提供的“三免五減”等，已沒有美國從35%水平向下調(diào)為15%（初定，可能達(dá)不到）的空間。個(gè)人所得稅方面，我們也與美國差異很大，美國個(gè)人所得稅占美國聯(lián)邦政府稅收收入的47%左右（同時(shí)也對州與地方政府作出10%左右的貢獻(xiàn)），我們只占全部稅收收入的6%左右，也沒有減此稅的空間。（“三免五減”，即前三年免所得稅,后五年減半征收所得稅?！幾ⅲ?/p>

中國的稅收制度結(jié)構(gòu)是以間接稅（增值稅、消費(fèi)稅等）為主體的框架，應(yīng)借鑒一般市場經(jīng)濟(jì)體的共性經(jīng)驗(yàn)，把十八屆三中全會指明的“逐漸提高直接稅比重”的稅制改革任務(wù)真正貫徹落實(shí)。如能真正構(gòu)建、培育起具有“自動穩(wěn)定器”和“抽肥補(bǔ)瘦”優(yōu)化全社會再分配功能的直接稅體系，中國也就具備了進(jìn)一步考慮削減間接稅負(fù)擔(dān)的“本錢”與可能。這樣一來，我們要完成的，實(shí)為減稅、減負(fù)（稅外負(fù)擔(dān)）和適當(dāng)增稅（增直接稅）的配套改革任務(wù)。

四、中國除減稅、減負(fù)、稅改外，還應(yīng)該做好兩件大事

中國稅制與美國有極大不同，中國必須“量體裁衣”。除必要的繼續(xù)減稅、稅外的企業(yè)降負(fù)和積極的稅改之外，中國至少還應(yīng)抓住兩件大事不放：一是政府精簡機(jī)構(gòu)，壓低行政成本開支；二是大力推進(jìn)PPP創(chuàng)新，以融資合作提升績效。

由財(cái)政“三元悖論”可知，減稅會衍生一個(gè)新問題，即在保證政府財(cái)政赤字可控的前提下使公共服務(wù)供給支出受限。如何在實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)、不擴(kuò)大政府赤字的同時(shí)，盡可能保證公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，是政策制定者需要深入思考的關(guān)鍵所在。這就需要抓住在中國使既有財(cái)政“三元悖論”式制約邊界外推擴(kuò)圍或內(nèi)部松動的創(chuàng)新方式：努力縮小政府規(guī)模與充分發(fā)展PPP（政府與社會資本合作）的必要性由此便更加凸顯了。（財(cái)政“三元悖論”是指，在財(cái)政經(jīng)常性支出的管理水平、政府的行政成本水平和政府舉債資金融資乘數(shù)既定情況下，財(cái)政分配中減少稅收、增加公共福利和控制政府債務(wù)及赤字水平三大目標(biāo)，至多只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)其中兩項(xiàng)，而不可能全部實(shí)現(xiàn)。詳見賈康、蘇京春：《財(cái)政分配“三元悖論”制約及其緩解路徑分析》，《財(cái)政研究》2012年第10期?！幾ⅲ?/p>

以“大部制”、“扁平化”改革縮小政府規(guī)模。大部制（以歸并和減少政府機(jī)構(gòu)為代表）與扁平化（以省直管縣為代表）的改革方向早已確立，但十余年間的推進(jìn)還十分有限。政府機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置過多，由各層級過多引出的問題是行政成本高，而且部門權(quán)力派生的明的“收費(fèi)權(quán)”和暗的“設(shè)租權(quán)”情況還較多，使企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)抬高，也使政府開支中的行政成本（自身運(yùn)轉(zhuǎn)的維持費(fèi)用）居高不下。顯然，行政收費(fèi)減免等涉及大部制改革等實(shí)質(zhì)性問題，一方面要對企業(yè)降費(fèi)，另一方面要精簡政府機(jī)構(gòu)，從而進(jìn)一步降低行政開支來保障公共開支。

由此看來，在改革中縮小政府規(guī)模是降費(fèi)、降行政成本并服務(wù)于改善民生的不二選擇。所以必須這樣理解：中國式減稅降負(fù)不是單純靠稅務(wù)部門能夠獨(dú)立完成的任務(wù)，需要各部門、整個(gè)體系的配套改革聯(lián)動。即便我們在減降正稅上空間已有限，未來動作不會太大（直接稅逐步替代間接稅則需要稅制改革的大決心、大動作），但通過優(yōu)化政府規(guī)模，依然可以取得削減企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的效果，對沖特朗普“稅收洼地”的吸引力。

由于縮小政府規(guī)模的改革是一場“啃硬骨頭”的硬仗，更需要各方凝聚共識，積極研討可行操作方案，力求付諸實(shí)施。只有這樣，才能達(dá)到更少稅外負(fù)擔(dān)、更少行政開支的目的，也才能在財(cái)政“三元悖論”與中國實(shí)際制約的邊界之內(nèi)，形成減稅、控制赤字債務(wù)和加大公共支出的新的組合空間，以優(yōu)化公共資源配置。

積極推進(jìn)PPP這一制度供給創(chuàng)新，擴(kuò)大融資提升績效。政府發(fā)揮職能是現(xiàn)代國家治理不可缺少的組成要素，由此，政府規(guī)模不可能無限小，這使得我們必須在供給機(jī)制上關(guān)注除縮小政府規(guī)模之外的一項(xiàng)另辟蹊徑的創(chuàng)新，即在傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方面別開生面、定將有所建樹的PPP。

以公共支出形成基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給是政府的責(zé)任之一，需要持續(xù)穩(wěn)定的資金支撐。傳統(tǒng)上，我國的公共服務(wù)供給由政府獨(dú)家提供，然而，許多不盡如人意的地方不容忽視：

一是以稅收方式籌資往往導(dǎo)致供給不足，而以赤字方式支付往往導(dǎo)致公共債務(wù)膨脹和代際負(fù)擔(dān)不公。二是上下級政府之間信息不對稱，權(quán)責(zé)不清晰，上級政府無法準(zhǔn)確判斷下級政府的真實(shí)需求，地方政府之間為了爭奪財(cái)政資金而“創(chuàng)造必需”的競爭現(xiàn)象會加劇區(qū)域差異和若干不均。三是政府支出用于公共工程等項(xiàng)目建設(shè)，往往引發(fā)超概算、拖工期、低質(zhì)量以及竣工使用后服務(wù)水平差等多年來為人所詬病的問題。

千年之交后，我國進(jìn)入中等收入階段，民眾的公共服務(wù)需求被進(jìn)一步激活。多方壓力之下，財(cái)政赤字率已于近年升高至3%，地方財(cái)政也持續(xù)增壓，截至2016年年末，我國地方政府的債務(wù)余額約為17. 2萬億元?？梢灶A(yù)見，在減稅降負(fù)的過程中，至少短期內(nèi)財(cái)政收入趨緊，如果其他條件不變，不增加政府財(cái)政赤字與舉債規(guī)模的情況下，可用于公共服務(wù)供給的資金就會進(jìn)一步減少。如果單純靠財(cái)政資金支持公共服務(wù)供給，供給能力不足與績效難達(dá)意愿將是顯而易見的，財(cái)政“三元悖論”制約之下的捉襟見肘更是無法得到改善，還會加劇矛盾的凸顯。

現(xiàn)階段，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對國家治理提出的更高要求，以PPP創(chuàng)新拉動政府體外業(yè)已十分雄厚的民間資本、社會資金，與政府形成合作伙伴式有效供給來適應(yīng)公共服務(wù)的多元需求，從種種公共工程相關(guān)的“托底”事項(xiàng)和發(fā)展事項(xiàng)來改善民生、增進(jìn)公共福利滿足民眾訴求，是公共服務(wù)供給機(jī)制的有效升級。特別是，這還將使政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)在伙伴關(guān)系中形成“1+1+1＞3”的績效提升機(jī)制，不僅使政府少花錢、多辦事，而且能辦好事、獲好評。

憑借PPP這一制度供給創(chuàng)新，可把財(cái)政“三元悖論”在中國的制約邊界實(shí)際上形成安全的外推。其多種正面效應(yīng)，在政府、民眾、企業(yè)受益之外，還涉及促進(jìn)混合所有制改革、引領(lǐng)新常態(tài)中對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力和倒逼、催化法治化等方面。PPP作為制度供給的偉大創(chuàng)新，在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當(dāng)中，能夠在保證減稅降負(fù)以及適當(dāng)控制財(cái)政赤字的同時(shí)，更多更好增加公共服務(wù)供給。

（本文原刊于《中國黨政干部論壇》2017年第6期，原題：“世界減稅潮背景下的中國方案”。略加重新編輯，文中編注為澎湃新聞編者所加，并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）