2015年春筆者在本專欄開篇時(shí)，曾嘗試討論奧巴馬政府的軍費(fèi)政治，涉及幾個(gè)問題：

（一）摘掉2011年《預(yù)算控制法案》 “帽子”是整個(gè)華盛頓的共識(shí)，符合白宮、兩黨、軍方、產(chǎn)業(yè)等利益攸關(guān)方的需要，但諷刺的是，沒有人能夠把美國(guó)拽出這一泥潭；

（二）兩黨關(guān)于軍費(fèi)的核心矛盾并非花錢多少，而是錢從哪里來，花到哪里去，是兩黨在政治理念、身份認(rèn)同和利益訴求的差異；

（三）除了政治問題，軍費(fèi)的屢次“難產(chǎn)”與爭(zhēng)議也伴隨著程序和操作層面的重要影響。

奧巴馬政府從未能擺脫這些因素的掣肘，在他任內(nèi)出現(xiàn)了針對(duì)2011年法案的三次短期妥協(xié)，但是最后一次妥協(xié)也只能維持到2017年。這意味著特朗普政府將有可能在2018財(cái)年面臨又一輪強(qiáng)制減支的沖擊。

日前，美國(guó)參眾兩院通過了協(xié)調(diào)版的7000億軍費(fèi)大單，一時(shí)間關(guān)于美國(guó)軍費(fèi)歷史性大漲的評(píng)論沸沸揚(yáng)揚(yáng)。而事實(shí)上，特朗普政府依舊沒有擺脫上述三個(gè)因素的影響，所謂劃時(shí)代的大單一定是會(huì)打折扣的。

美國(guó)軍費(fèi)如何誕（難）生（產(chǎn)）

11月14日，美國(guó)眾議院以356：70通過了7000億美元的2018財(cái)年軍費(fèi)授權(quán)法案。兩天后，參議院也通過了該法案，并送交特朗普簽字。法案包括6340億基礎(chǔ)軍費(fèi)與660億應(yīng)急海外行動(dòng)經(jīng)費(fèi)。這一美國(guó)歷史上數(shù)額最大的授權(quán)案旨在大幅提高軍人待遇，增強(qiáng)導(dǎo)彈防御與空海軍高技術(shù)裝備部署，改善美軍戰(zhàn)時(shí)平時(shí)行動(dòng)中日益凸顯的戰(zhàn)備水平問題。

這一數(shù)字超過了特朗普向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算案（6030基礎(chǔ)軍費(fèi)、650億應(yīng)急海外行動(dòng)經(jīng)費(fèi)），媒體關(guān)于“美軍獲得有史以來最高軍費(fèi)”的報(bào)道與渲染甚囂塵上。但是，這種理解是不準(zhǔn)確的。對(duì)于該授權(quán)案，2018財(cái)年美軍到底能得到多少錢，以及美國(guó)軍費(fèi)政治的現(xiàn)狀，有幾個(gè)問題需要澄清，首先是程序問題。

美國(guó)軍費(fèi)出臺(tái)過程比較復(fù)雜，每年年中到年尾中外媒體都會(huì)有“美國(guó)國(guó)會(huì)通過軍費(fèi)案”之類報(bào)道，例如今年七、九月份，媒體便分別熱炒過近7000億軍費(fèi)案被通過，那其實(shí)是眾議院與參議院各自通過的版本，只是階段性方案。此后兩個(gè)月時(shí)間，參眾兩院對(duì)兩個(gè)版本的授權(quán)法案進(jìn)行了協(xié)調(diào)，最終出臺(tái)了目前這一版授權(quán)法案。

由于政黨政治、國(guó)際環(huán)境和財(cái)政環(huán)境等因素的影響，美國(guó)軍費(fèi)越來越呈現(xiàn)“難產(chǎn)”的趨勢(shì)。簡(jiǎn)單來說，美國(guó)軍費(fèi)出臺(tái)需要三步：總統(tǒng)提交申請(qǐng)、國(guó)會(huì)批準(zhǔn)、總統(tǒng)簽字，法案生效。不過這是非常粗略的描述，實(shí)際過程要復(fù)雜得多，用圖表方式也許能夠更明確地予以呈現(xiàn)。

可見，美國(guó)軍費(fèi)出臺(tái)過程漫長(zhǎng)，涉及部門利益復(fù)雜，極易受到不同機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人的意識(shí)形態(tài)和政策偏好影響。此外，這些繁瑣步驟的每一步都可能無法按計(jì)劃時(shí)間完成，延遲時(shí)間從數(shù)周到數(shù)月不等。事實(shí)上，踢皮球已成為常態(tài)。而這種延遲本身也是軍費(fèi)案出臺(tái)困難的原因之一。

回到2018財(cái)年軍費(fèi)授權(quán)法案上。一個(gè)重要的程序問題在于——授權(quán)法案不等于撥款法案，而后者才是真正算數(shù)的那一個(gè)，雖然前者并非不重要。2018財(cái)年軍費(fèi)撥款法案達(dá)到同樣大數(shù)額的可能性要小得多。

事實(shí)上，在2018財(cái)年預(yù)算的整個(gè)醞釀過程中，所有已出現(xiàn)的數(shù)字都低于這次通過的授權(quán)案——白宮提出的預(yù)算請(qǐng)求為6680億；國(guó)會(huì)預(yù)算決議為5990億；眾議員武裝力量委員會(huì)授權(quán)案為6670億；參議院武裝力量委員會(huì)授權(quán)案為6920億。

在近十年的多數(shù)年份中，總統(tǒng)提出的預(yù)算申請(qǐng)都是高于國(guó)會(huì)批款的，但是今年的授權(quán)案卻顯著高于特朗普的要求。雖然特朗普從競(jìng)選開始便一直標(biāo)榜要強(qiáng)軍、擴(kuò)軍，糾正前任在這方面的過錯(cuò)，但是正如在處理內(nèi)部及府院協(xié)調(diào)方面所一再表現(xiàn)的那樣，他在軍費(fèi)問題上釋放出來的信號(hào)往往模棱兩可，甚至自相矛盾。

總之，授權(quán)案上這7000億不能被視作美軍未來開支水平的直接指標(biāo)。即便上面那些低于7000億的數(shù)字，想要實(shí)現(xiàn)也不容易。背后的關(guān)鍵，還是2011年預(yù)算控制法案。

預(yù)算帽的魔咒

六年前的11月，《2011預(yù)算控制法案》生效。作為1985年《格拉姆-魯?shù)侣?霍靈斯法案》的“重生版”，2011年法案設(shè)置了為期10年的預(yù)算帽。在軍費(fèi)方面，該法案要求2011-2021年的軍費(fèi)開支比奧巴馬提出的十年開支請(qǐng)求少1萬(wàn)億美元，每年軍費(fèi)不得超過5490億美元。

《格拉姆-魯?shù)侣?霍靈斯法案》創(chuàng)造了強(qiáng)制減支這柄雙刃劍，并在上世紀(jì)八九十年代多次觸發(fā)，2011年法案也依賴它作為執(zhí)行機(jī)制。強(qiáng)制減支的殺傷力在于，當(dāng)你缺錢時(shí)，不能按照優(yōu)先次序削減開支，而必須在每件事上按同等比例削減。

2011年之后，強(qiáng)制減支只在2013年出現(xiàn)過一次。強(qiáng)制減支被觸發(fā)有兩個(gè)先決條件：國(guó)會(huì)在知道預(yù)算帽被突破的情況下，依然批準(zhǔn)大于規(guī)定水平的預(yù)算撥款案（注意，不是授權(quán)案）；繼而總統(tǒng)在明知強(qiáng)制減支后果的情況下，依然簽署該法案。從這兩點(diǎn)來看，即便在四面透風(fēng)、錯(cuò)誤頻出的特朗普政府，強(qiáng)制減支出現(xiàn)的可能性也不是很大。換句話說，最后的撥款案一定會(huì)以某種上拽下拉的方式滿足2011年法案的規(guī)定。

所謂下拉，便是撥款案給出一個(gè)有效低于授權(quán)案的數(shù)字。而上拽，則是修訂2011年法案，臨時(shí)提高預(yù)算帽水平，并掩耳盜鈴似地鉆應(yīng)急海外行動(dòng)賬戶的空子，正如2012、13、15年所發(fā)生的。這三次修訂提高了13-17年的預(yù)算帽水平，使得2011年法案對(duì)軍費(fèi)的影響并沒有軍方及共和黨鷹派所痛陳得那么嚴(yán)重，也使相應(yīng)財(cái)年的“超標(biāo)”軍費(fèi)得以通過。最近一次的修訂案使得2017年的軍費(fèi)達(dá)到5510億，而非11年法案規(guī)定的5490億上限。但是此次修訂案也已失效。

根據(jù)民主、共和兩黨在該法案生效以來的交鋒史，以及特朗普上臺(tái)以來府院和兩黨關(guān)系，一勞永逸的大妥協(xié)依然是不可能的。因此，預(yù)算帽仍是終極挑戰(zhàn)，而小修小補(bǔ)依然是軍費(fèi)通過的最現(xiàn)實(shí)途徑。

12月8日：將被錯(cuò)過的死線

正如表1所顯示的，由于2018年預(yù)算案并未在新財(cái)年開始（10月1日）之前搞定，美國(guó)政府部門（包括美軍）目前的運(yùn)行已經(jīng)是在依靠臨時(shí)撥款決議。而該決議的有效期截止12月8日。

也就是說， 8日國(guó)會(huì)與白宮將不得不在三個(gè)選項(xiàng)中進(jìn)行選擇：通過預(yù)算控制法案（或修訂版）所允許的2018財(cái)年撥款法案；未能通過預(yù)算案而繼續(xù)以新的一輪臨時(shí)撥款決議“得過且過”；政府暫時(shí)關(guān)門。在目前這種黨爭(zhēng)的環(huán)境下，尋求軟著陸并非易事，8號(hào)的死線很有可能是會(huì)被錯(cuò)過的。

上周二，由于特朗普在推特上的挑釁，民主黨參眾兩院領(lǐng)袖佩洛西與舒默拒絕了與特朗普關(guān)于預(yù)算妥協(xié)方案的會(huì)晤。該會(huì)晤被重新安排在12月7日，8日死線的前一天。除了時(shí)間緊迫之外，兩黨和府院還需要在移民（特別是幼兒）、醫(yī)保、災(zāi)后救援等問題上取得妥協(xié)，并對(duì)兩院剛剛分別通過的減稅法案進(jìn)行最終的協(xié)調(diào)。共和黨的大佬們希望能夠在8日之后獲得至少兩周的臨時(shí)撥款決議作為緩沖，并在12月22日之前搞定這些棘手問題，過一個(gè)輕松的圣誕節(jié)和新年。但是從目前形勢(shì)來看，22日之前達(dá)成移民問題的妥協(xié)和完成軍費(fèi)撥款案的編列幾乎是不可能的，第三個(gè)臨時(shí)撥款決議很可能是必要的。也就是說，2018年1月初，2018財(cái)年開始三個(gè)月后，這些問題才能最終解決。

之所以軍費(fèi)問題如此棘手，一方面共和黨與民主黨之間的路線之爭(zhēng)依然是主旋律。共和黨雖然掌握了參眾兩院，但民主黨的相對(duì)劣勢(shì)并不大，特別是在參議院。任何撥款案的通過都將取決于民主黨人的態(tài)度，而民主黨人在軍費(fèi)與非國(guó)防開支同比例掛鉤的問題上一向非常堅(jiān)決。

自2011年軍費(fèi)被兩黨作為籌碼以來，政爭(zhēng)與黨爭(zhēng)一直表現(xiàn)為開源與節(jié)流之爭(zhēng)。特朗普從競(jìng)選時(shí)期開始便不斷強(qiáng)調(diào)通過提高效率與減少浪費(fèi)同時(shí)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)軍與減稅兩個(gè)目標(biāo)。但是在美國(guó)最近十年黨爭(zhēng)的背景下，減稅與擴(kuò)軍的根本矛盾始終在于軍事與非軍事開支的關(guān)系。奧巴馬政府?dāng)?shù)年來解決預(yù)算僵局的立場(chǎng)是增加基礎(chǔ)軍費(fèi)、取消應(yīng)急海外行動(dòng)賬戶、同比例增加非軍費(fèi)開支，兩黨之間的根本矛盾始終得不到解決。

2018年中期選舉，民主黨雄心勃勃，如果共和黨建制派無法重新凝聚黨內(nèi)團(tuán)結(jié)打造競(jìng)選形象，例如特朗普所支持的阿拉巴馬州參議員候選人摩爾帶著性侵劣跡成功登上國(guó)會(huì)山，那么民主黨在中期選舉中是很有可能奪回主動(dòng)權(quán)的。這些也都降低了民主黨向共和黨妥協(xié)的可能性。

兩黨之爭(zhēng)并非軍費(fèi)黨爭(zhēng)的全部。就軍費(fèi)問題而言，共和黨內(nèi)部又分為國(guó)防鷹派、溫和派和預(yù)算保守派。國(guó)防鷹派希望看到軍費(fèi)的大幅增加，預(yù)算保守派則希望整體削減開支降低財(cái)政赤字、減少政府對(duì)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而溫和派則反對(duì)劇烈的非軍費(fèi)開支削減。在最近幾次預(yù)算出臺(tái)過程中，共和黨都未能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)協(xié)調(diào)。

第三個(gè)因素就是程序問題。如前所述，12月8日的死線將近，參眾兩院的兩黨大佬這次的拖字訣把自己逼到了墻角。再考慮到本屆美國(guó)國(guó)會(huì)處理各種爭(zhēng)議和矛盾的能力、白宮應(yīng)對(duì)府院關(guān)系和兩黨關(guān)系的能力、特朗普政府內(nèi)部的不斷自亂陣腳，出現(xiàn)順暢妥協(xié)方案的難度是可以想見的。

總之，目前美軍所面臨的軍費(fèi)局面，并不像7000億大單那樣看上去一片光明。撥款案不可能像授權(quán)案一樣 “慷慨”；國(guó)會(huì)格局和府院關(guān)系加大了妥協(xié)難度；府院政治精英拖字訣玩過了頭，把自己緊緊套在程序政治的枷鎖上。與此同時(shí)，美軍面臨著高技術(shù)裝備日益增長(zhǎng)的費(fèi)用、海外戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)行動(dòng)的持續(xù)壓力與損耗、人員與裝備的戰(zhàn)備水平等各方面的壓力。五角大樓（及其政經(jīng)盟友）收到意外圣誕大禮的希望并不大，仍然要在軍種、任務(wù)、裝備、人員等一系列問題上“掙扎”著權(quán)衡。