今天，你還會(huì)到燃?xì)夤尽㈦娏ζ髽I(yè)或銀行柜臺(tái)去排隊(duì)繳費(fèi)嗎？你需要專(zhuān)門(mén)跑一趟人社局去查詢(xún)醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)額度嗎？或者，你是否要親自去公安部門(mén)更新港澳通行證？在有些城市，答案是肯定的。但是在越來(lái)越多的城市，答案則是否定的。

得益于政府部門(mén)自身的技術(shù)更新和管理創(chuàng)新，以及支付寶、微信等第三方平臺(tái)的“黑科技”支持，中國(guó)有越來(lái)越多的城市在通過(guò)移動(dòng)終端和APP提供政務(wù)服務(wù)。交通違章查詢(xún)和繳費(fèi)、社保公積金查詢(xún)和繳納、醫(yī)院掛號(hào)付費(fèi)、各類(lèi)證照辦理等等，越來(lái)越多的政務(wù)服務(wù)可以通過(guò)手機(jī)“掃一掃”、指尖“點(diǎn)一點(diǎn)”和臉龐“刷一刷”就輕松搞定。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院講師鄭躍平研究團(tuán)隊(duì)2017年11月末發(fā)布的《移動(dòng)政務(wù)服務(wù)報(bào)告（2017）——?jiǎng)?chuàng)新與挑戰(zhàn)》顯示，截至2017年11月，全國(guó)有364個(gè)市縣開(kāi)通了“支付寶+城市服務(wù)”功能，居民可以通過(guò)支付寶辦理12大類(lèi)100項(xiàng)政務(wù)服務(wù)。與此同時(shí)，“微信+城市服務(wù)”也在全國(guó)遍地開(kāi)花，為人們通過(guò)手機(jī)辦理政務(wù)服務(wù)提供了便捷通道。

值得注意的是，各地在推動(dòng)這種新型政務(wù)服務(wù)模式的進(jìn)展方面千差萬(wàn)別。在移動(dòng)政務(wù)的合作提供方面，當(dāng)某些城市的老百姓樂(lè)享其成時(shí)，還有許多城市的民眾則在翹首以盼。一些城市提供多達(dá)上百種服務(wù)事項(xiàng)，而另一些城市則不足20項(xiàng)。這種第三方搭載的政務(wù)服務(wù)同傳統(tǒng)模式有何不同？為什么各地政府的反應(yīng)和表現(xiàn)如此不同？

移動(dòng)政務(wù)合作的提供模式

支付寶和微信同各地政府部門(mén)合作推出的移動(dòng)政務(wù)是一種混合模式，不同于政府線(xiàn)下政務(wù)大廳、線(xiàn)上政府網(wǎng)站和完全外包等方式。

傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)是由政府部門(mén)直接向民眾提供的，無(wú)論是采取線(xiàn)下或線(xiàn)上的形式。與此同時(shí)，一些政府部門(mén)會(huì)把某些政務(wù)服務(wù)完全外包給企業(yè)或非營(yíng)利組織，政府部門(mén)完全做“甩手掌柜”，由其獨(dú)立提供此類(lèi)服務(wù)。介乎上述兩種模式的中間狀態(tài)，移動(dòng)政務(wù)的合作提供是一種“企業(yè)搭臺(tái)，政府和企業(yè)共同唱戲”的多中心治理模式。在第三方平臺(tái)同政府合作的同時(shí)，政府部門(mén)的線(xiàn)上和線(xiàn)下渠道依然暢通，因此二者是一種多渠道并存的混合格局。

如圖1所示，在此模式下，政府部門(mén)依然通過(guò)線(xiàn)下和線(xiàn)上渠道向民眾提供政務(wù)服務(wù)。第三方平臺(tái)則獲得政府部門(mén)的授權(quán)與認(rèn)證，以更加便捷高效的方式提供同類(lèi)服務(wù)。第三方平臺(tái)發(fā)揮了媒介作用，銜接乃至重塑了政府與民眾之間的服務(wù)關(guān)系。由于第三方平臺(tái)是“一個(gè)入口，多種服務(wù)”，所以實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)的一體化和集成化，并為打破部門(mén)藩籬提供了潛能。

過(guò)去政府部門(mén)之間存在嚴(yán)重的“信息孤島”現(xiàn)象，很難共享信息并為民眾提供一個(gè)端口的集成化政務(wù)服務(wù)。這使許多人不得不奔波往返于各地和各部門(mén)，疲于應(yīng)付各個(gè)部門(mén)提出的奇葩證明和循環(huán)證明（比如，“證明你是你”），整體服務(wù)體驗(yàn)很差。企業(yè)與政府合作提供移動(dòng)政務(wù)，則在很大程度上改變了這種碎片化的政務(wù)服務(wù)格局，使民眾可以享受“足不出戶(hù)”和全天候的優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)。與此同時(shí)，政府部門(mén)依然保留自己的服務(wù)提供渠道，可以避免完全依賴(lài)企業(yè)而會(huì)發(fā)生的外包風(fēng)險(xiǎn)。

移動(dòng)政務(wù)合作提供的理論框架

既然移動(dòng)政務(wù)的合作提供同政府單方面提供和完全外包相比有許多優(yōu)勢(shì)，那么各地政府的態(tài)度和進(jìn)展為何差異如此之大？對(duì)地方政府而言，同第三方平臺(tái)合作是一個(gè)新鮮事，并存在數(shù)據(jù)泄露的失敗風(fēng)險(xiǎn)。從創(chuàng)新采用和政策擴(kuò)散的角度來(lái)看，政府部門(mén)會(huì)綜合考慮許多因素，并做出是否及如何同第三方平臺(tái)合作的決策。我們結(jié)合相關(guān)理論，提出如下四個(gè)方面的影響因素，包括用戶(hù)需求、政府動(dòng)機(jī)、政府能力和府際關(guān)系（如圖2所示）。

首先，民眾對(duì)移動(dòng)政務(wù)的需求是推動(dòng)政府合作提供的關(guān)鍵因素之一。在人口較多、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)普及率較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，移動(dòng)政務(wù)的用戶(hù)基礎(chǔ)和需求程度會(huì)較大，并會(huì)加速政府部門(mén)的創(chuàng)新。在用戶(hù)需求較強(qiáng)的地區(qū)推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)，在得到廣泛使用和深度滲透的同時(shí)，也有利于最大化其投資價(jià)值。

其次，地方政府在同第三方平臺(tái)合作方面有不同的動(dòng)機(jī)，這同地方政府是否關(guān)心民生、是否有創(chuàng)新精神及是否面臨財(cái)政壓力密切相關(guān)。如果地方政府特別關(guān)注民生議題，它就更有動(dòng)力去創(chuàng)新移動(dòng)政務(wù)，并提升民眾體驗(yàn)。移動(dòng)政務(wù)的合作提供也要求政府部門(mén)有很強(qiáng)的創(chuàng)新精神，愿意接納新鮮事物并嘗試創(chuàng)新。財(cái)政壓力可能同移動(dòng)政務(wù)的合作提供存在U型曲線(xiàn)關(guān)系，即財(cái)政壓力大的地方政府會(huì)因?yàn)樨?cái)力吃緊而愿意與第三方合作提供移動(dòng)政務(wù)，從而低成本乃至免費(fèi)提供政務(wù)服務(wù)；另一方面，財(cái)力充沛的地方政府往往有更大的創(chuàng)新空間，更愿意探索創(chuàng)新性的服務(wù)模式。

再次，移動(dòng)政務(wù)的合作提供也同政府能力密切相關(guān)，特別是地方政府的信息技術(shù)能力和行政權(quán)限。在電子政務(wù)方面發(fā)展較好的城市，有較強(qiáng)的基礎(chǔ)去進(jìn)一步升級(jí)；而電子政務(wù)發(fā)展較差的城市，在自身難以獨(dú)立發(fā)展的情況下會(huì)更愿意謀求第三方平臺(tái)的介入。因此，政府自身的技術(shù)能力可能同移動(dòng)政務(wù)合作提供存在U型曲線(xiàn)關(guān)系。從政府的行政權(quán)限來(lái)看，行政級(jí)別越高的城市，政府同第三方平臺(tái)合作的自由裁量權(quán)更大，并更有可能“先行先試”。

最后，各地政府不是在“真空”在運(yùn)行，而是會(huì)受到上級(jí)和同級(jí)政府的影響。從府際競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)的角度而言，如果鄰近城市大力發(fā)展移動(dòng)政務(wù)，那么本地城市政府會(huì)更有可能跟進(jìn)發(fā)展。在“上行下效”的背景下，來(lái)自上級(jí)政府的推動(dòng)和鼓勵(lì)，也會(huì)使本地城市政府更有動(dòng)力去發(fā)展移動(dòng)政務(wù)。

研究發(fā)現(xiàn)：移動(dòng)政務(wù)合作提供的驅(qū)動(dòng)因素

為驗(yàn)證上述研究假設(shè)是否成立，我們使用中國(guó)近300個(gè)地級(jí)以上城市2015至2017年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。2017年3月全國(guó)兩會(huì)期間，新華社客戶(hù)端與支付寶聯(lián)合推出“查一查你的城市‘觸網(wǎng)’有多深”的互動(dòng)活動(dòng)，邀請(qǐng)人們曬一曬各地的“觸網(wǎng)指數(shù)”。我們據(jù)此查詢(xún)了各個(gè)城市通過(guò)支付寶可以辦理的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量（如下圖所示）。

我們通過(guò)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和其他評(píng)估報(bào)告，搜集了上述各個(gè)變量的橫截面數(shù)據(jù)。通過(guò)多元回歸分析，我們發(fā)現(xiàn)移動(dòng)政務(wù)的合作提供的確受到上述四個(gè)方面因素的影響。

首先，用戶(hù)需求的影響較為明顯，特別是人口規(guī)模越大和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)普及率越高的城市，移動(dòng)政務(wù)合作提供的數(shù)量越多。以人均GDP來(lái)衡量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不影響移動(dòng)政務(wù)的合作提供，說(shuō)明它不是一個(gè)主要因素。

其次，政府的動(dòng)機(jī)和能力都對(duì)移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。就政府動(dòng)機(jī)來(lái)說(shuō)，城市政府創(chuàng)新程度同移動(dòng)政務(wù)高度正相關(guān)，但是民生導(dǎo)向和財(cái)政壓力則不顯著。我們使用教育支出占財(cái)政支出的比重來(lái)衡量民生導(dǎo)向，這可能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。移動(dòng)政務(wù)的合作提供近乎免費(fèi)，政府在這方面對(duì)財(cái)政資源的依賴(lài)度也不高，所以財(cái)政壓力可能不是主要因素。

研究顯示，行政級(jí)別越高（如副省級(jí)城市），移動(dòng)政務(wù)的合作提供項(xiàng)目數(shù)量越多。有趣的是，以政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果衡量，城市電子政務(wù)發(fā)展水平同移動(dòng)政務(wù)合作提供存在U型關(guān)系。這說(shuō)明在同第三方平臺(tái)合作方面，政府自身的技術(shù)能力太強(qiáng)或太弱都有可能實(shí)現(xiàn)，盡管這是出于不同的原因。

最后，在府際關(guān)系方面，省內(nèi)城市間的相互競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)合作提供的關(guān)鍵因素，而省級(jí)政府的推動(dòng)不是關(guān)鍵影響因素。如果同省其他城市同第三方平臺(tái)合作去大力發(fā)展移動(dòng)政務(wù)，那么本地城市政府也會(huì)效仿和追趕。我們以各省級(jí)政府同支付寶簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議為衡量指標(biāo)，但是城市本身可能有很強(qiáng)的自主性，所以上級(jí)推動(dòng)的影響并不明顯。

上述研究表明，移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展同技術(shù)推動(dòng)、市場(chǎng)拉動(dòng)和政府促進(jìn)等因素都有密不可分的聯(lián)系，而這些方面也是推進(jìn)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展需要考慮的重點(diǎn)方向。

需要說(shuō)明的是，我們這里關(guān)注的主要是民眾（需求方）和政府（合作方）的角色，而無(wú)法考慮供給方（支付寶）對(duì)各地政府的影響。毫無(wú)疑問(wèn)，企業(yè)在戰(zhàn)略布局和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)方面可能對(duì)不同城市采取不同政策。但是，企業(yè)決策也同樣受到用戶(hù)需求、政府動(dòng)機(jī)和能力等因素的左右，因此我們的分析也同樣適用。比如，第三方平臺(tái)更傾向于在一線(xiàn)城市、用戶(hù)基礎(chǔ)大和政府積極有力的地區(qū)率先推進(jìn)并示范引領(lǐng)。

值得注意的是，地方政府可能會(huì)與不同企業(yè)開(kāi)展合作。比如，作為競(jìng)爭(zhēng)方的微信也提供城市服務(wù)，那么它同支付寶是互補(bǔ)還是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系？數(shù)據(jù)顯示，支付寶與微信的城市服務(wù)數(shù)量存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)大于0.7），說(shuō)明地方政府在同二者合作時(shí)并沒(méi)有特別的偏好，同一家企業(yè)合作就更有可能同另一家合作。但是，對(duì)支付寶和微信的總部所在地（杭州和深圳）而言，本地政府支持的色彩可能會(huì)更強(qiáng)。比如，支付寶最新于2014年在杭州測(cè)試其城市服務(wù)功能，然后才在2015年以后向全國(guó)逐步推廣。

結(jié)語(yǔ)：“彎道超車(chē)”的無(wú)限可能

研究顯示，用戶(hù)規(guī)模較大、政府創(chuàng)新程度較強(qiáng)、行政級(jí)別較高和府際競(jìng)爭(zhēng)程度較激烈的城市，移動(dòng)政務(wù)的合作提供水平更高。這一發(fā)現(xiàn)解釋了為什么城市之間移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的差距較大，并為推進(jìn)和深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

政府部門(mén)同第三方平臺(tái)合作，有可能使中國(guó)在數(shù)字政府服務(wù)領(lǐng)域趕超發(fā)達(dá)國(guó)家。隨著數(shù)字安全問(wèn)題的日益凸顯，財(cái)力吃緊和技術(shù)匱乏的城市政府亟需外力支持。就此而言，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭為城市政府破解技術(shù)短板乃至實(shí)現(xiàn)中國(guó)在電子政務(wù)領(lǐng)域的“彎道超車(chē)”提供了無(wú)限可能。因此，進(jìn)一步推動(dòng)政府部門(mén)同第三方平臺(tái)合作提供移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，可以作為激活“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的突破口，為帶動(dòng)政府創(chuàng)新與改革提供有力杠桿。當(dāng)然，在此過(guò)程中要加強(qiáng)政府部門(mén)的合同管理和過(guò)程控制能力，避免被商業(yè)利益綁架或誘發(fā)跨部門(mén)合作風(fēng)險(xiǎn)。

本研究揭示的影響因素為理解移動(dòng)政務(wù)合作提供的各地差異提供了參考依據(jù)，也為推進(jìn)移動(dòng)政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展提供了初步線(xiàn)索。當(dāng)然，本研究的局限在于使用的是截面數(shù)據(jù)，在變量衡量方面還需要改進(jìn)，而這些都有待于未來(lái)研究加以深化和拓展。

（本文即將刊發(fā)于《公共管理評(píng)論》2018 年第1期，原題：“需求驅(qū)動(dòng)、政府能力與移動(dòng)政務(wù)合作提供：對(duì)中國(guó)地級(jí)市的實(shí)證研究”。由作者本人改寫(xiě)，相關(guān)技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。作者感謝中國(guó)人民大學(xué)土地管理系2015級(jí)本科生在數(shù)據(jù)收集方面提供的支持，特別是高赫同學(xué)的統(tǒng)籌工作。）