【寫(xiě)在前面】

北京時(shí)間1月6日20時(shí)許，隸屬伊朗光輝海運(yùn)有限公司的巴拿馬籍油船“桑吉”號(hào)與香港籍貨船“長(zhǎng)峰水晶”輪在長(zhǎng)江口以東約160海里處相撞，導(dǎo)致“桑吉”號(hào)起火。事故發(fā)生時(shí)， “桑吉”號(hào)裝載11.13萬(wàn)噸凝析油與千余噸船用燃油。交通部動(dòng)用大量資源進(jìn)行應(yīng)急救援，但由于凝析油的持續(xù)揮發(fā)性與易燃易爆性，救援相對(duì)困難。持續(xù)燃燒8天后，“桑吉”號(hào)于1月14日突然發(fā)生爆炸，劇烈燃燒后于當(dāng)日16時(shí)45分沉沒(méi)，”桑吉”號(hào)上船員全部遇難。“桑吉”號(hào)沉沒(méi)之后，其泄漏的油品依然漂浮在海面，根據(jù)交通部截至1月22日的消息，現(xiàn)場(chǎng)累計(jì)出動(dòng)海事執(zhí)法船、專業(yè)救助船、海警船、清污船等共計(jì)71艘次開(kāi)展清污工作，累計(jì)清污面積107.2平方海里。

“桑吉”號(hào)的相撞與沉沒(méi)是一例非常明顯的由航運(yùn)造成的事故，亦是世界航運(yùn)史上首例油船載運(yùn)“凝析油”被撞失火的事故，為中國(guó)的海上溢油應(yīng)急能力敲響了警鐘。

2017年，中國(guó)首次超越美國(guó)成為全球最大的原油進(jìn)口國(guó)。中國(guó)海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示，2017年全年中國(guó)原油進(jìn)口量為4.2億噸，同比增長(zhǎng)10.1%。中國(guó)原油進(jìn)口很大一部分要靠海上船舶運(yùn)輸，大型油輪繁忙穿梭于各大港口。假設(shè)航運(yùn)技術(shù)（船舶構(gòu)造、導(dǎo)航技術(shù)、管理理念、法律法規(guī)等）在近些年來(lái)沒(méi)有大的變化，那么航運(yùn)給中國(guó)帶來(lái)的溢油應(yīng)急的風(fēng)險(xiǎn)注定在逐漸加大。

中國(guó)的海上船舶溢油事故應(yīng)急處理體系與龐大的進(jìn)口量是否匹配？一旦事故發(fā)生，依靠什么樣的機(jī)制進(jìn)行應(yīng)急、誰(shuí)來(lái)應(yīng)急？國(guó)際溢油應(yīng)急行業(yè)提供了哪些有益經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)在應(yīng)急指揮體系上還有哪些尚待彌補(bǔ)的空缺？2010年，美國(guó)墨西哥灣“深水地平線”石油鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸及災(zāi)難性的溢油事故，若遇到類似事故，中國(guó)能否從容應(yīng)對(duì)？

上述問(wèn)題，離我們并不遙遠(yuǎn)。在此，澎湃新聞（m.dbgt.com.cn）特邀曾在全球最大的由石油業(yè)界成立的應(yīng)急單位“溢油應(yīng)急有限公司”(Oil Spill Response Limited,OSRL)擔(dān)任溢油應(yīng)急專家的張兆譞為我們撰文介紹國(guó)際溢油應(yīng)急行業(yè)的發(fā)展史、中國(guó)溢油應(yīng)急的基本狀況，并對(duì)比國(guó)際上一些最佳實(shí)踐提出部分值得進(jìn)一步提升的建議。在OSRL履職期間，作者參與過(guò)大量溢油應(yīng)急項(xiàng)目，包括為突發(fā)溢油事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急制定解決方案、 為國(guó)際石油公司、國(guó)家石油公司以及政府提供應(yīng)急培訓(xùn)等等，積累了大量咨詢、培訓(xùn)以及現(xiàn)場(chǎng)處置經(jīng)驗(yàn)。 目前，作者在新加坡創(chuàng)立SRM Advisory咨詢培訓(xùn)公司，專門(mén)面向中國(guó)國(guó)內(nèi)提供溢油應(yīng)急與事故管理方面的咨詢與培訓(xùn)。

上一章中，作者梳理了國(guó)際溢油應(yīng)急發(fā)展史和中國(guó)歷史上的兩次大型溢油事故，剖析了中國(guó)溢油應(yīng)急現(xiàn)狀?；诖?，作者在本章中介紹了國(guó)際溢油應(yīng)急體系的他山之石，并對(duì)比國(guó)際溢油防備的最佳實(shí)踐，分析了中國(guó)的溢油應(yīng)急能力的完備性與現(xiàn)存問(wèn)題。

在了解了中國(guó)面臨著不斷增長(zhǎng)的溢油風(fēng)險(xiǎn)后，我們還需要知道一旦這種事故發(fā)生，中國(guó)使用什么樣的機(jī)制進(jìn)行應(yīng)急，才能繼而討論應(yīng)急能力的建設(shè)問(wèn)題。

首先，大家必須得清楚，任何國(guó)家發(fā)生重大海上事故，無(wú)論肇事方是誰(shuí)，一定是由政府主導(dǎo)進(jìn)行應(yīng)急。先舉一個(gè)大國(guó)的例子：美國(guó)。

美國(guó)是世界第一能源消耗國(guó)，因而其無(wú)論是石油的勘探生產(chǎn)還是油輪的運(yùn)輸帶來(lái)的溢油風(fēng)險(xiǎn)都是相對(duì)較高的。如果美國(guó)海域發(fā)生大型溢油事故，一般是由美國(guó)海警（U.S. Coast Guard - 簡(jiǎn)稱USCG）作為牽頭單位，協(xié)同政府與企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行應(yīng)急。類似于墨西哥灣Deepwater Horizon號(hào)（又稱深水地平線號(hào)）井噴爆炸溢油這樣的事故，就是美國(guó)海警領(lǐng)導(dǎo)各方面力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)的。而當(dāng)時(shí)的應(yīng)急指揮機(jī)制，就是聯(lián)邦政府、州政府以及企業(yè)進(jìn)行的聯(lián)合指揮。

再舉一個(gè)小國(guó)的例子：新加坡。新加坡地處馬六甲海峽，其密集的航運(yùn)業(yè)為其帶來(lái)了巨大的財(cái)富，也帶來(lái)了高頻率的船舶溢油事故。如果新加坡海域發(fā)生大型溢油事故，一般是新加坡海事及港務(wù)管理局（Maritime Port Authority–簡(jiǎn)稱MPA）協(xié)調(diào)政府與企業(yè)資源進(jìn)行應(yīng)急。像新加坡發(fā)生過(guò)的1997年Evoikos號(hào)事故和2010年的Bunga Kelana 3這樣的事故，都是由新加坡海事及港務(wù)管理局協(xié)調(diào)各部分力量進(jìn)行的應(yīng)急作業(yè)。

“Deepwater Horizon”號(hào)爆炸井噴溢油事故。圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)

相比之下，中國(guó)海上應(yīng)急的運(yùn)作機(jī)制要稍微復(fù)雜一些。因?yàn)橹袊?guó)的海上溢油應(yīng)急涉及到三條線，一條線是國(guó)土資源部以及其下屬的海洋局，一條線是交通運(yùn)輸部以及其下屬的海事局，還有一條線是2008年設(shè)立的環(huán)保部。如果海上出現(xiàn)了溢油事故，究竟是誰(shuí)應(yīng)該成為牽頭單位呢？這就涉及到我國(guó)出臺(tái)的三個(gè)重要的法律法規(guī)：《防治船舶污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》。

《防治船舶污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：

國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作。

《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：

國(guó)家海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海洋工程環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理，并接受國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：

國(guó)家海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。

國(guó)家海事行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國(guó)籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門(mén)參與調(diào)查處理。

簡(jiǎn)單總結(jié)一下就是：拋開(kāi)漁船與軍艦不談（漁船由漁業(yè)部負(fù)責(zé)，軍艦由軍隊(duì)負(fù)責(zé)），海上的所有的船，都?xì)w交通部下的海事局負(fù)責(zé)，海上所有的非船類固定設(shè)施，都?xì)w國(guó)土資源部下的海洋局監(jiān)督。在海上溢油這件事上，環(huán)保部主要是一個(gè)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用。但是真正出現(xiàn)重大海上溢油事故了，其實(shí)海洋局和海事局都有責(zé)任參與，而這時(shí)的主導(dǎo)權(quán)歸屬海事局的上級(jí)單位交通部，而海洋局主要提供支持以及海洋監(jiān)測(cè)等輔助工作。

如何定義“重大海上溢油事故”呢？交通部給出的界定是滿足以下情形之一即可：（一）事故處理所需的應(yīng)急能力已超出單個(gè)省級(jí)行政區(qū)或單個(gè)行業(yè)部門(mén)處理能力的；（二）故事可能對(duì)環(huán)境、政治和社會(huì)敏感目標(biāo)造成重大影響的；（三）預(yù)計(jì)溢油量在1000噸（含）以上的。

既然大型事故應(yīng)急的主導(dǎo)是由交通部負(fù)責(zé)，那么接下來(lái)會(huì)談到的應(yīng)急能力建設(shè)也就由交通部來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。這就是為什么《國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃（2015 - 2020年）》是由交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)改委印發(fā)的。另外，主要負(fù)責(zé)溢油應(yīng)急的與“海上搜救中心”同身異名的“海上溢油應(yīng)急中心”也是由交通運(yùn)輸部管理。

不過(guò)，重大海上溢油事故的應(yīng)急是需要涉及很多部門(mén)，所以這種大型事故發(fā)生時(shí)，交通部會(huì)啟動(dòng)“國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度”，在這個(gè)制度下，交通部將聯(lián)合二十多個(gè)會(huì)議成員單元（國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦、外交部、發(fā)改委、海洋局、海事局、環(huán)保部、安全生產(chǎn)局、公安、救撈等）共同討論并作出應(yīng)急指揮的決策。在應(yīng)急決策的指導(dǎo)下，各應(yīng)急資源就會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行應(yīng)急作業(yè)。在應(yīng)急資源調(diào)動(dòng)方面，交通部通常會(huì)調(diào)動(dòng)政府資源、國(guó)企資源、以及其他資源三部分進(jìn)行應(yīng)急。政府資源包括中央及各地海洋局、海事局、公安、軍隊(duì)等應(yīng)急資源。國(guó)企資源是以三桶油（中石油、中石化、中海油）為代表的國(guó)家石油企業(yè)的應(yīng)急資源。其他資源包括應(yīng)急救援單位、私企、漁民、志愿者等。其中，前兩部分為應(yīng)急主要力量。

受溢油污染的海岸線的清理。圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)

溢油應(yīng)急的能力建設(shè)

中國(guó)從國(guó)家層面開(kāi)始主動(dòng)防備溢油應(yīng)急，還得從2010年大連7.16油罐溢油說(shuō)起。2010年大連溢油后，《關(guān)于重大海上溢油應(yīng)急處置牽頭部門(mén)和職責(zé)分工的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕203號(hào)）提出交通運(yùn)輸部會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》（國(guó)函〔2012〕167號(hào)）要求研究編制國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃。

接受了這個(gè)重任之后，交通部對(duì)中國(guó)溢油應(yīng)急能力做過(guò)一些分析，并總結(jié)出了中國(guó)溢油應(yīng)急方面的三大問(wèn)題：

1. 溢油應(yīng)急缺乏統(tǒng)一指揮，難以形成合力

—部際聯(lián)席會(huì)議制度剛剛建立，協(xié)作機(jī)制體制尚未完全形成

—應(yīng)急信息未實(shí)現(xiàn)充分共享，應(yīng)急資源難以進(jìn)行有效調(diào)配

2. 監(jiān)視監(jiān)測(cè)時(shí)效性和準(zhǔn)確性不高，難以反映溢油發(fā)展態(tài)勢(shì)

—遙感監(jiān)視數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)傳輸，數(shù)據(jù)解譯準(zhǔn)確性有待提高

—監(jiān)測(cè)船舶泊穩(wěn)性難以滿足事故現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)作業(yè)的需要

3. 綜合應(yīng)急處置能力不強(qiáng)，應(yīng)急能力難以有效發(fā)揮

—設(shè)備庫(kù)簽約船舶難以按時(shí)履約，應(yīng)急設(shè)施缺少專業(yè)運(yùn)維

—岸線清污能力尚未形成，路上接受處置力不足

—應(yīng)急隊(duì)伍缺乏演練，專業(yè)性不高

這三個(gè)問(wèn)題的提出，是比較中肯的。當(dāng)然，第二個(gè)問(wèn)題屬于偏技術(shù)性問(wèn)題，解決難度相對(duì)較低。而第一個(gè)問(wèn)題與第三個(gè)問(wèn)題，才是中國(guó)溢油應(yīng)急的主要癥結(jié)所在，而且第一個(gè)問(wèn)題的根本解決方案，涉及到中國(guó)應(yīng)急體系的建立，其實(shí)是超出交通部能力范圍的，這部分我在后文中會(huì)繼續(xù)提到。

針對(duì)提出來(lái)的問(wèn)題，交通部經(jīng)過(guò)多年的調(diào)查研究、風(fēng)險(xiǎn)分析、布局考量，并通過(guò)一套量化的方法論，編寫(xiě)了《國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急規(guī)劃（2015-2020年）》（后稱《規(guī)劃》）。本規(guī)劃在2015年底得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在2016年初由交通部和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)。里面?zhèn)戎赜懻摰囊缬蛻?yīng)急能力建設(shè)主要包括五個(gè)部分。下面，我們分別來(lái)了解一下這五個(gè)部分的規(guī)劃與現(xiàn)狀。

1. 應(yīng)急組織指揮能力建設(shè)

《規(guī)劃》中，這一部分的主要內(nèi)容是完善船舶預(yù)案、建設(shè)應(yīng)急信息系統(tǒng)與服務(wù)體系。但是交通部提出的解決方案，只是從其職能范圍內(nèi)與技術(shù)層面解決問(wèn)題。而應(yīng)急組織指揮能力建設(shè)，要從三個(gè)層面來(lái)看。從高層面來(lái)看，涉及到中國(guó)整個(gè)國(guó)家的應(yīng)急體系，在這方面，中國(guó)還沒(méi)有一套成熟的應(yīng)急體系或者方法論來(lái)支撐整個(gè)國(guó)家的應(yīng)急，這個(gè)短板在后來(lái)2015年發(fā)生的8.12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故中就間接的體現(xiàn)了出來(lái)。從中層面來(lái)講，海上溢油的應(yīng)急指揮涉及到部際聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)作機(jī)制。但是這個(gè)機(jī)制建立時(shí)間不久，應(yīng)用與演練機(jī)會(huì)相對(duì)較少，所以還在摸索與研究中。從低層面來(lái)講，應(yīng)急指揮涉及到事故管理團(tuán)隊(duì)如何協(xié)調(diào)下面來(lái)自不同應(yīng)急機(jī)構(gòu)與單位的協(xié)同作業(yè)。如果沒(méi)有有效的機(jī)制與系統(tǒng)來(lái)協(xié)調(diào)溢油應(yīng)急中的大量資源，就很容易造成應(yīng)急中資源管理混亂，資源無(wú)法有效利用乃至資源浪費(fèi)等問(wèn)題。因而應(yīng)急組織指揮能力方面，除了交通部提出的預(yù)案與信息體系的建設(shè)，還有很多更高層面的工作需要進(jìn)行。

2. 應(yīng)急監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

《規(guī)劃》中這部分的內(nèi)容主要是要提高船舶、飛機(jī)以及其他多手段（衛(wèi)星遙感、航空雷達(dá)等手段）溢油監(jiān)視能力。剛才提到過(guò)，這方面的工作是純技術(shù)性的，難度相對(duì)較低，只要有足夠的投入，積極學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合一些國(guó)內(nèi)的科研結(jié)果，應(yīng)該是可以短時(shí)間內(nèi)有較大提高的。在國(guó)際上，溢油漂移的模擬、船舶與飛機(jī)的偵查、衛(wèi)星的遙感、甚至在無(wú)人機(jī)用于溢油事故的偵查使用方面，都有很多的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)可以直接學(xué)習(xí)。

3. 應(yīng)急清除控制能力建設(shè)

這部分其實(shí)是整個(gè)《規(guī)劃》的重點(diǎn)部分。也是硬件與資金投入最大部分。主要任務(wù)就是在中國(guó)海岸線布局并新建應(yīng)急設(shè)備庫(kù)與應(yīng)急環(huán)保船。交通部通過(guò)量化的方式提出了一個(gè)非常全面的計(jì)劃。《規(guī)劃》中，這部分的建設(shè)分成了三個(gè)方面，給大家簡(jiǎn)單歸納一下每一方面的目標(biāo)和現(xiàn)狀：

海上溢油清除：

一方面又分為溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)和溢油應(yīng)急船舶兩個(gè)部分。分別從中央政府、中央企業(yè)（以三桶油為主的石油企業(yè)）以及地方力量（清污公司或地方政府）三個(gè)層面建設(shè)設(shè)備庫(kù)與應(yīng)急船舶。至2017年，中央政府已建立設(shè)備庫(kù)16個(gè)，新建設(shè)備庫(kù)12個(gè)（丹東、營(yíng)口、錦州、天津、日照、臺(tái)州、溫州、福州、汕頭、深圳、湛江、三亞），已建船舶4艘。而中央企業(yè)（三桶油為主的油企）本身就需要應(yīng)對(duì)其溢油應(yīng)急的風(fēng)險(xiǎn)，所以已經(jīng)現(xiàn)有15座溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，但仍按要求擴(kuò)建了惠州設(shè)備庫(kù)，并已建成溢油應(yīng)急船舶22艘、新建5艘布局在東營(yíng)、寧波、惠州、珠海、三亞。地方政府與企業(yè)方面，已建成溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)135座，另新建13座設(shè)備庫(kù)于丹東、寧德、福州、莆田、廈門(mén)、漳州、汕頭、惠州、三亞等地。已完成建設(shè)應(yīng)急船舶223艘，新建6艘大型溢油應(yīng)急船舶布局于煙臺(tái)、臺(tái)州、福州（2艘）、泉州、廣州。

岸線溢油清除：

岸線溢油清除能力是通過(guò)將可清除的油污噸位分配給沿海各省來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在大連、唐山、天津、連云港、上海、欽州建立5000噸大型岸線清污設(shè)備庫(kù)。在秦皇島、東營(yíng)、青島、嘉興、寧波、舟山、泉州、廈門(mén)、漳州、深圳、東莞、廣州、湛江、?？?、儋州、北海建立3000噸中型岸線清污設(shè)備庫(kù)。在其余沿海各市建立1000噸小型岸線清污設(shè)備庫(kù)。

溢油應(yīng)急回收物的陸上接收處置：

含油垃圾的處理是溢油應(yīng)急常見(jiàn)的一大瓶頸，也是應(yīng)急作業(yè)中常常被忽略的問(wèn)題。交通部非常明智地意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題并做出相應(yīng)規(guī)劃。對(duì)于回收物陸上接收處置能力規(guī)劃，基本目標(biāo)為沿海各省處置能力達(dá)到1萬(wàn)噸，廣東省（海岸線較長(zhǎng)）處置能力達(dá)到2萬(wàn)噸，高風(fēng)險(xiǎn)集中海域處置能力達(dá)到3萬(wàn)噸。這就保證了回收的含油垃圾能夠得到及時(shí)有效的處理，避免了含油垃圾的累積造成的應(yīng)急作業(yè)中止。

海上溢油的圍控。圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)

4. 應(yīng)急隊(duì)伍能力建設(shè)

在這一方面，交通部提出要組建三部分隊(duì)伍：組織指揮人員隊(duì)伍、監(jiān)視監(jiān)測(cè)人員隊(duì)伍、應(yīng)急處置人員隊(duì)伍，并在國(guó)家、企業(yè)與志愿者三個(gè)層面培養(yǎng)這些應(yīng)急隊(duì)伍。同時(shí)也提出要強(qiáng)化這些隊(duì)伍的培訓(xùn)與演習(xí)。

值得一提的是，交通部對(duì)于三個(gè)隊(duì)伍的劃分和國(guó)際常見(jiàn)的劃分是有一些區(qū)別的。其實(shí)監(jiān)視監(jiān)測(cè)人員與應(yīng)急處置人員其實(shí)都是現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急人員的一部分，只是分工不同。這里提倡大家借鑒國(guó)際海事組織（IMO）在《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC90）中對(duì)于應(yīng)急三個(gè)層面的人員隊(duì)伍的劃分：行政支持與高級(jí)管理人員、應(yīng)急指揮人員或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員。

筆者在下一章里會(huì)具體介紹這三部分人員各負(fù)責(zé)什么職責(zé)。培訓(xùn)和演習(xí)在國(guó)際石油行業(yè)有非常完善的體系與方法，這些體系與方法，包括國(guó)際海事組織認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)化的一級(jí)二級(jí)三級(jí)溢油應(yīng)急培訓(xùn)，以及不同演習(xí)的設(shè)計(jì)與實(shí)施方法等，在中國(guó)還沒(méi)有完全普及。因而中國(guó)在溢油應(yīng)急隊(duì)伍能力建設(shè)方面還有很大提升空間。

碼頭圍油欄布放實(shí)操培訓(xùn)。本文作者供圖

5. 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)取決于國(guó)家的政策與法律法規(guī)，是要結(jié)合中國(guó)國(guó)情來(lái)設(shè)定的?？紤]到筆者很少參與這方面的工作，就不在這里給大家進(jìn)行解釋了。

國(guó)際溢油防備關(guān)鍵要素

了解了中國(guó)溢油應(yīng)急能力建設(shè)的基本狀況之后，我們?cè)賮?lái)了解一下國(guó)際溢油防備的最佳實(shí)踐，并以對(duì)比的方式來(lái)分析中國(guó)的溢油應(yīng)急能力是否全面與完備。在2010年國(guó)際海事組織（IMO）出版的《溢油風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》（IMO 2010 Manual Oil Spill Risk Assessment）中把溢油應(yīng)急所需要的元素分成了法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急設(shè)備與支持資源、培訓(xùn)以及演習(xí)五大部分。

法律法規(guī)

所有溢油應(yīng)急作業(yè)都必須在國(guó)家的法律框架下進(jìn)行。這些法律法規(guī)不但包含行政方面的要求，也會(huì)涉及很多技術(shù)方面的要求，包括溢油應(yīng)急的部門(mén)分工、應(yīng)急人員安全要求、消油劑的儲(chǔ)存與使用政策、含油廢棄垃圾的運(yùn)輸與處理、海岸線的清理要求等內(nèi)容。同時(shí)，法律法規(guī)也應(yīng)該闡明溢油應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該包含哪些基本元素，以方便溢油應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際應(yīng)急時(shí)為應(yīng)急指揮做指導(dǎo)，而不會(huì)為應(yīng)急人員產(chǎn)生困擾。

在前文分析國(guó)際溢油發(fā)展史時(shí)我們也已經(jīng)看到，由于溢油應(yīng)急行業(yè)的被動(dòng)性，很多的法律法規(guī)是靠事故本身來(lái)推進(jìn)的。所以中國(guó)的立法也會(huì)隨著我們遇到的事故而不斷完善。但是中國(guó)也是很多國(guó)際公約的締約國(guó)，所以國(guó)際的立法也會(huì)將《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC90）以及《1969年國(guó)際油污損害責(zé)任公約》這樣的國(guó)際公約內(nèi)容納入法律法規(guī)。

值得一提的是，在Deepwater Horizon號(hào)這樣的大型海下井噴溢油事故中，由于溢油量巨大，傳統(tǒng)的圍控與回收技術(shù)只回收了3%的溢油。而很大部分溢油的控制是依賴于非常規(guī)技術(shù)，包括海下井控、消油劑的使用與海上溢油的焚燒。但是因?yàn)橹袊?guó)還沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)這樣大型的溢油，因而在使用這些非常規(guī)技術(shù)的法律法規(guī)要求方面還在發(fā)展和探索中。

大連溢油以后，由于渤海灣的水域特點(diǎn)，中國(guó)海洋局對(duì)于化學(xué)性消油劑使用的監(jiān)管是非常嚴(yán)格的，再考慮到國(guó)產(chǎn)消油劑常有2-5年的保質(zhì)期限，因而中國(guó)在消油劑的儲(chǔ)備量上并不多。這很可能會(huì)制約以后南?？碧缴a(chǎn)過(guò)程中一旦出現(xiàn)大型溢油事故時(shí)消油劑的使用。

應(yīng)急預(yù)案

溢油應(yīng)急預(yù)案的編寫(xiě)過(guò)程實(shí)際是了解與完善溢油應(yīng)急能力的過(guò)程。因?yàn)橐粋€(gè)完備的預(yù)案應(yīng)該包括以下基本信息：溢油的風(fēng)險(xiǎn)分析、周邊可能受到影響的自然環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息、針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的不同應(yīng)急處置方法、實(shí)施這些方法的應(yīng)急能力與資源分布以及動(dòng)員過(guò)程。預(yù)案還應(yīng)該包括應(yīng)急組織架構(gòu)、每個(gè)職位的責(zé)任與義務(wù)、組織協(xié)調(diào)所有應(yīng)急單位的機(jī)制等內(nèi)容。同時(shí)，一個(gè)預(yù)案應(yīng)該根據(jù)情況不斷更新。在一個(gè)大的框架下，應(yīng)急預(yù)案可以分為多個(gè)層級(jí)，包括危機(jī)管理預(yù)案、事故應(yīng)急綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)處置方案等很多層。

應(yīng)急設(shè)備與支持資源

每個(gè)溢油應(yīng)急處置方法都需要大量的應(yīng)急設(shè)備與資源來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，配備設(shè)備的同時(shí)，還要考慮這些設(shè)備與支持性資源以及其使用時(shí)的正確性、安全性、有效性等因素。這些專業(yè)和非專業(yè)的設(shè)備與支持性資源通常來(lái)自政府和企業(yè)，因而儲(chǔ)備與獲得這些設(shè)備與資源的機(jī)制就顯得十分重要。作為《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(OPRC90)的締約國(guó)，公約中也有提到國(guó)際應(yīng)急資源的快速調(diào)動(dòng)也有助于提高分級(jí)應(yīng)急的效率。在這一方面，區(qū)域性的框架協(xié)議就顯得非常重要。中、日、韓、俄四國(guó)制定過(guò)《西北太平洋地區(qū)海上和沿岸環(huán)境保護(hù)管理和發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》（NOWPAP）,在這個(gè)計(jì)劃制定之后，成員國(guó)還建立了區(qū)域溢油應(yīng)急合作機(jī)制，以應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的溢油突發(fā)事故。這就是為什么本次“桑吉”號(hào)的救援，不但涉及了中國(guó)調(diào)動(dòng)的大量船舶與飛機(jī)，還有日本和韓國(guó)調(diào)動(dòng)來(lái)的船舶支持。

培訓(xùn)

剛才提到的設(shè)備和支持性資源等硬實(shí)力的建設(shè)在現(xiàn)在的中國(guó)不是一個(gè)難題。因?yàn)橹袊?guó)的綜合國(guó)力強(qiáng)大，財(cái)政預(yù)算充足，因而對(duì)于硬實(shí)力的部署效率應(yīng)該是高于世界其他任何國(guó)家的。但是接下來(lái)要談的培訓(xùn)與演習(xí)這樣的軟實(shí)力，是需要逐漸培養(yǎng)的。首先，溢油應(yīng)急人員應(yīng)該是一個(gè)高度專業(yè)化的隊(duì)伍，這些應(yīng)急人員的組成和應(yīng)急設(shè)備的配備應(yīng)該是配套的，并且同時(shí)與溢油應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)所匹配。如果購(gòu)買大量應(yīng)急設(shè)備，但卻缺少足夠的維護(hù)與操作設(shè)備的應(yīng)急人員，在事故發(fā)生的時(shí)候就難以發(fā)揮這些設(shè)備的作用。其次，所謂的應(yīng)急人員，并不僅僅是大家普遍理解的那種溢油應(yīng)急設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)操作員，而是在應(yīng)急的各個(gè)層面扮演不同角色的一群專業(yè)人員，這些角色在應(yīng)急預(yù)案中有不同的職責(zé)與責(zé)任。因而，組建專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍并為其提供不同層次的溢油應(yīng)急專業(yè)培訓(xùn)并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作。

根據(jù)《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC90）的要求，國(guó)際海事組織將溢油應(yīng)急的培訓(xùn)分成了三個(gè)層面，這三個(gè)層面是針對(duì)溢油應(yīng)集中不同角色的：

一級(jí)培訓(xùn)針對(duì)的是負(fù)責(zé)溢油應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)的操作人員，注重培訓(xùn)的是溢油應(yīng)急基礎(chǔ)知識(shí)、現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急與設(shè)備的操作。

二級(jí)培訓(xùn)針對(duì)的是應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督或者應(yīng)急指揮中心的應(yīng)急指揮人員，除了溢油應(yīng)急基礎(chǔ)知識(shí)外，這部分人員還需要對(duì)溢油事故的各個(gè)處置方法有非常深入的了解，同時(shí)還要掌握應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)的相關(guān)知識(shí)。

三級(jí)培訓(xùn)針對(duì)的是政府與企業(yè)的高級(jí)管理人員，這些人員不直接參與溢油應(yīng)急，因而只需要對(duì)溢油應(yīng)急知識(shí)有個(gè)簡(jiǎn)單了解即可，而他們更需要學(xué)習(xí)的是如何在更高層面對(duì)事故應(yīng)急進(jìn)行管理與支持。

另外，無(wú)論是哪一個(gè)層面的培訓(xùn)，都要有人員的流動(dòng)和技能的遺忘帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因而制定一個(gè)持續(xù)性的培訓(xùn)計(jì)劃對(duì)于專業(yè)應(yīng)急團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)至關(guān)緊要。

最后，除了專業(yè)人員之外，還要考慮到海岸線清理時(shí)臨時(shí)征用的軍人、公安、承包商與志愿者等兼職人員。這些人員應(yīng)該在有簡(jiǎn)單的安全提示、應(yīng)急作業(yè)通報(bào)與勞保用品使用培訓(xùn)之后再開(kāi)展應(yīng)急作業(yè)（這部分人員大多數(shù)參與的是海岸線的清理工作），以保證他們?cè)谧鳂I(yè)時(shí)的安全與高效。2010年大連7.16溢油事故發(fā)生的時(shí)候，就征用了很多漁民和志愿者進(jìn)行海岸線清理，但是當(dāng)時(shí)很大部分的漁民和志愿者并沒(méi)有專業(yè)培訓(xùn)、安全提示、和個(gè)人防護(hù)用品的配送，這不但影響他們?cè)谝缬蛻?yīng)急時(shí)的工作效率，也使得他們暴露在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)之下。

海上圍油欄布放實(shí)操培訓(xùn)。本文作者供圖

演習(xí)

溢油事故并不是每天會(huì)發(fā)生的，因此溢油應(yīng)急的模擬演習(xí)成為衡量溢油應(yīng)急能力是否有缺陷與短板的一個(gè)關(guān)鍵因素。一套完整的演習(xí)計(jì)劃應(yīng)包括不同的演習(xí)類型，以檢測(cè)應(yīng)急環(huán)節(jié)中的不同方面。常見(jiàn)的演習(xí)包括簡(jiǎn)單的事故通報(bào)與信息溝通演習(xí)、應(yīng)急指揮桌面推演、設(shè)備動(dòng)員與布放演習(xí)、以及包含以上各個(gè)類型的大型模擬綜合演練。

要注意，演習(xí)不是閱兵，不是“形象工程”，也不是在海上動(dòng)員飛機(jī)和船只或者布放一條圍油欄那么簡(jiǎn)單。一個(gè)演習(xí)應(yīng)該有其明確的目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)設(shè)計(jì)場(chǎng)景，并利用這個(gè)場(chǎng)景檢驗(yàn)出應(yīng)急的各個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。因此，一般情況下，演習(xí)越接近實(shí)際應(yīng)急，越容易暴露問(wèn)題。大型模擬演練應(yīng)該考察的范圍一般包括應(yīng)急指揮、戰(zhàn)略決策、作業(yè)掌控、以及現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備操作等多個(gè)層面。同時(shí)，這些大型模擬綜合演練也可以與培訓(xùn)、研討會(huì)、桌面推演等相結(jié)合，以達(dá)到更好的效果。

總之，大型模擬綜合演練側(cè)重的不僅僅是規(guī)模，也不是大批應(yīng)急設(shè)備在海面的簡(jiǎn)單疊加，而是應(yīng)急各方面能力的一個(gè)有機(jī)結(jié)合。

石油企業(yè)事故指揮系統(tǒng)ICS演習(xí)。本文作者供圖

應(yīng)急體系

上面提到了國(guó)際海事組織（IMO）出版的《溢油風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》中提及的應(yīng)急防備的五個(gè)方面，并沒(méi)有談到應(yīng)急體系。這主要是因?yàn)閼?yīng)急體系本身是比溢油應(yīng)急高一個(gè)層面的問(wèn)題，其次應(yīng)急體系本身就應(yīng)該在法律法規(guī)以及應(yīng)急預(yù)案中有所體現(xiàn)。但是筆者想把應(yīng)急體系單獨(dú)拿出來(lái)作為第六方面解釋一下，主要是因?yàn)閼?yīng)急機(jī)制或體系的缺乏的確是中國(guó)在應(yīng)急能力（尤其是海上大型溢油這樣的大型事故應(yīng)對(duì)上）上一個(gè)非常重要的短板，也是我們?cè)趹?yīng)急中一直忽略的問(wèn)題。

那么應(yīng)急體系到底是什么呢，就是一套系統(tǒng)的理論與方法來(lái)規(guī)范發(fā)生事故時(shí)：應(yīng)急機(jī)制如何？誰(shuí)負(fù)責(zé)指揮？各層級(jí)的應(yīng)急人員的責(zé)任分工和工作權(quán)限是什么？如何進(jìn)行授權(quán)？應(yīng)急決策的流程是什么？資源應(yīng)該如何整合、追蹤、管理？各機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何協(xié)同作業(yè)？應(yīng)該統(tǒng)一使用什么溝通方式？等等。在最理想的情況下，這些問(wèn)題應(yīng)該由一個(gè)完整的應(yīng)急體系所涵蓋，這種體系在中國(guó)地方政府或者部分企業(yè)尚有一些模型在被檢驗(yàn)與實(shí)踐的。但是很多類似溢油應(yīng)急、恐怖襲擊、大型火災(zāi)、地震救災(zāi)等特大事故的應(yīng)急，需要國(guó)家級(jí)的應(yīng)急體系來(lái)解決以上問(wèn)題。中國(guó)在全國(guó)層面還缺少這么一個(gè)完整的方法論對(duì)大型應(yīng)急進(jìn)行指導(dǎo)。而很多例如美國(guó)德國(guó)等西方國(guó)家，在漫長(zhǎng)的災(zāi)難應(yīng)急歷史中，已經(jīng)慢慢總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)并歸納出了適合自己國(guó)家的應(yīng)急體系。其中最具有代表性的就是美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）在2004年推出的國(guó)家事故管理系統(tǒng)（NIMS - National Incident Management System），這個(gè)系統(tǒng)從國(guó)家層面為美國(guó)無(wú)論政府還是企業(yè)的各層級(jí)的事故應(yīng)急提供了理論基礎(chǔ)。