今年已經是上海市政府強力推動垃圾分類工作的第八個年頭。2018年伊始，《上海市2018年-2020年環(huán)保和建設三年行動計劃（綱要）》（以下簡稱三年行動計劃）發(fā)布。其中特別強調了對垃圾分類工作的持續(xù)有效推進。

實際上，垃圾分類已經突破了通過輿論宣傳提高民眾意識的階段。2017年7月，上海交通大學民意與輿情調查研究中心基于35個城市的調查顯示，高達90.3%的民眾表示愿意進行垃圾分類?，F(xiàn)在的關鍵問題是，政策如何科學有效地實施。

近期，筆者就上海垃圾分類的政策實施狀況與面臨的挑戰(zhàn)等議題, 在選取的徐匯區(qū)J社區(qū)、長寧區(qū)Z小區(qū)、閔行區(qū)C社區(qū)，通過線上的問卷調查與線下的深入訪談，對居民和基層政府管理人員進行了調研，調查樣本超過300個。調查發(fā)現(xiàn)，垃圾分類面臨的挑戰(zhàn)和壓力日益增強，核心原因在于治理思路的不清晰。

首先，垃圾分類應該靠“罰”而不是“獎”。

為了鼓勵居民進行垃圾分類，上海市推出了“綠色賬戶”政策。通過垃圾分類積分，居民可獲得相應的物質獎勵和公共服務?！熬G色賬戶”行動實施五年多來，注冊開通賬戶的民眾日益增加，但實施效果極其有限，主要原因有兩個：

1、賬戶積分往往集中于早上和傍晚的固定時間段，與民眾的生活和工作時間存在一定沖突；

2、積分獎勵力度有限，特別是對于中青年的吸引力不高。

目前對于“綠色賬戶”使用度比較高的人群，仍然集中于60歲以上的老年群體，當被問及“綠色賬戶對于上海垃圾分類的推動動力如何”時，老年群體的認可度也最高。

但另外一個問題，“推動垃圾分類采取‘收費政策’或者‘懲罰措施’比‘綠色賬戶’采取的獎勵方式更為有效，您同意這種說法嗎”，60歲以上的老年群體的認可度也同樣遠遠高于中青年群體。

訪談中發(fā)現(xiàn)，很多老年人認為只有采取強制性的懲罰措施，才能迫使中青年群體進行垃圾分類，“不然他們嫌麻煩，不會主動進行分類的”。從整體年齡層來看，認同采取“懲罰措施”比“獎勵措施”更為有效的居民有近六成，明確表示不認同的比例僅為三成。所以“綠色賬戶”對于老年群體而言，更多是激發(fā)了其勤儉節(jié)約的生活習慣。

國際上先進國家和地區(qū)的經驗表明，垃圾分類必須靠“罰”而不是“獎”，讓垃圾分類成為民眾生活的“必須”而不是“可以”，要讓民眾有切實的“付出感”而不是“獲得感”。

比如1991年臺灣地區(qū)環(huán)保部門頒布了“一般廢棄物清除處理費征收辦法”，開始推行垃圾分類收費政策。為了便于操作，環(huán)保部門直接將垃圾分類收費與民眾的日常生活開支相關聯(lián)，最初的征收方式是“隨水征收”，即居民每使用1噸自來水必須加收4元垃圾費，但是由于民眾缺乏對于垃圾分類成本付出的直觀感受，所以收效甚微。

隨后，2000年，臺灣地區(qū)環(huán)保部門將政策修改為“隨袋征收”，不可回收的垃圾必須裝在購買的指定垃圾袋內，并且按垃圾袋容量計費，即容量越大的垃圾袋價格越高。由此，民眾的直觀感知度暴增。這一舉措不僅提高了垃圾分類的參與度，還減少了垃圾數(shù)量?！半S水征收”與“隨袋征收”就好比“刷卡消費”與“現(xiàn)金消費”的差別，后者“付出感”的直觀感受更強，因而進行垃圾分類的意愿也更高。

其次，垃圾分類工作初期，必須從市級層面強力推動。

垃圾分類工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到垃圾回收、垃圾運送、垃圾處置（填埋或焚燒）等環(huán)節(jié)。垃圾分類是核心環(huán)節(jié)，這一系統(tǒng)工程需要一套整體的、科學的規(guī)劃設計，進而有步驟、有層級地逐步落實。對一座城市而言，垃圾分類的系統(tǒng)部署應該是統(tǒng)一化的、規(guī)范化的、程序化的。所以，在垃圾分類工作推行的初級階段，必須是“自上而下”的強力推動。

目前來看，《上海市單位生活垃圾強制分類實施方案》基本停留在知識普及層面，“強制性”不高。上海市的垃圾分類仍然缺乏整體性的制度設計。一個重要的負面影響就是政府壓力下沉，基層政府特別是街道、居委會層級面臨著巨大壓力。垃圾分類工作的目標要層層落實，比如有的社區(qū)采取“包產到人”的落實政策，一個居委會干部要監(jiān)督超過250戶居民，而且目前只能采取最原始的“盯人”策略。有的街道每年的垃圾管理投入達數(shù)千萬元，但是收效卻不大，民眾的不滿意度卻逐年提高。

當然，在成熟的整體性制度設計推出之后，垃圾分類必然需要“自上而下”與“自下而上”的有機配合。

再次，垃圾分類的“多主體共治”需要更完善的整體制度設計。

筆者認為，上海垃圾分類工作的推進正面臨一個誤區(qū)，在缺乏以上整體制度設計的情況下，引入了物業(yè)、企業(yè)、非政府組織、民眾、志愿者等多元主體。垃圾分類的最終落實離不開社會力量。但在制度性設計缺乏的情況下，不同參與主體的利益很難得到保障，合作模式也存在一定困境。

以政府與第三方的社會組織和企業(yè)合作為例，雖然政府大力鼓勵和支持引入第三方參與垃圾分類工作，兩者合作的兩個關鍵性問題卻一直懸而未決，一個是“錢”，一個是“場地”。

目前上海市并未形成第三方的制度化補貼政策，大多采取區(qū)一級甚至是街道一級較為自主化的政策，而補貼標準和補貼方式也多種多樣。由于缺乏制度化的補貼政策，很多第三方組織面臨“先干再看”的情況，基本采取自我補貼的方式勉強運行，無法持續(xù)跟進。

另外，上海對垃圾處理的要求是“屬地消納”，在中轉場地建設不到位的情況下，很多第三方需要自己尋找垃圾囤放場地，這里還包括垃圾的轉移運輸問題。

訪談中，第三方組織表示，希望盡快出臺相關政策，不然只能謹小慎微的走一步看一步，甚至直接退出。

最后，垃圾處置要更可持續(xù)，還要靠垃圾分類減少垃圾總量。

目前上海的垃圾處理主要依靠填埋。近年來隨著垃圾數(shù)量的暴增，上海填埋垃圾的空間急劇縮小。訪談中，一位街道主抓垃圾分類工作的官員透露，保守估計，現(xiàn)存區(qū)域還可以支撐二十年。而由于垃圾分類不徹底，垃圾發(fā)酵的異味給垃圾填埋場周邊居民帶來了巨大困擾。從長遠來看，填埋并非長久之計，還是要采取更可持續(xù)的處理方式。上海市政府要求“充分挖掘已建成的生活垃圾處理設施周邊空間潛力，進一步完善本市垃圾處理專項規(guī)劃”。

回到問題的根本，不管垃圾最終的處置方式是填埋或是焚燒，都需要依靠垃圾分類來減少垃圾的總量，提高可回收資源的數(shù)量。因此，垃圾分類是垃圾處理的基礎性工作，應該得到足夠的重視。而有效激發(fā)民眾進行垃圾分類的動力，應該是上海垃圾分類工作堅實的第一步。