近日，據(jù)三湘風(fēng)紀(jì)網(wǎng)消息，湖南省政府駐上海辦事處黨組書記、主任王華平涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

筆者檢索發(fā)現(xiàn)，在駐滬辦主任位置上被查的，王華平算是為數(shù)不多的一個(gè)。不過，落馬的駐京辦主任就并不鮮見了。小說《駐京辦主任》這樣形容過這個(gè)職務(wù)：“駐京辦主任可不簡單，個(gè)個(gè)都有左右逢源、縱橫四海的本領(lǐng)?！?/p>

對于駐京辦、駐滬辦這樣的政府派出機(jī)構(gòu)，究竟如何監(jiān)督？法律專家指出，在監(jiān)察體制改革的大背景下，應(yīng)有新的監(jiān)管思路。

落馬主任不算少

十八大以來，在全國引起震蕩的一些腐敗案中，駐京辦負(fù)責(zé)人的名字頻上黑榜。單2017年就有四位原駐京辦負(fù)責(zé)人被查。

2017年11月17日晚，遼寧紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)發(fā)布消息：經(jīng)遼寧省委批準(zhǔn)，遼寧省政府原駐北京辦事處主任劉鳳海涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，目前正接受組織審查。

此前，曾任榆林市人民政府駐北京聯(lián)絡(luò)處主任的辛耀峰、安徽省政府原駐京辦主任朱琳、安徽省蕪湖市駐北京聯(lián)絡(luò)處原主任孫平也于2017年相繼被查。

這位蕪湖駐北京聯(lián)絡(luò)處原主任孫平級別不算高，卻是個(gè)能人。他與安徽落馬副省長陳樹隆關(guān)系密切，在中央紀(jì)委11.7專案組查辦安徽省原常務(wù)副省長陳樹隆案件期間，孫平作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨不忠誠、不老實(shí)，故意隱瞞與陳樹隆有關(guān)違紀(jì)情況，對抗組織審查。

近日，孫平受賄案判決書公布，他利用職務(wù)便利為亞夏汽車、三七互娛、三安光電等多家A股上市公司公開發(fā)行股票并上市以及非公開發(fā)行股票過程中提供幫助，先后17次收受賄賂519萬余元人民幣，被法院判處有期徒刑三年六個(gè)月，并處罰金人民幣20萬元。

孫平究竟是怎么幫忙的呢？

“亞夏汽車在上市過程中，孫平聯(lián)系證監(jiān)會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，幫忙進(jìn)行了許多溝通協(xié)調(diào)?！眮喯钠嚳偨?jīng)理周暉的證言稱，送孫平財(cái)物，一方面是為了感謝孫平在亞夏汽車上市過程中提供的幫助，另一方面是因?yàn)閷O平是駐京聯(lián)絡(luò)處主任，希望以后能繼續(xù)得到其幫忙。

孫平最大一筆受賄即是未遂的500萬元。孫平與安徽“本土首富”吳緒順家族以及其控股的上市公司順榮三七（后更名“三七互娛”）有利益往來。在順榮三七定增過會(huì)后，吳緒順曾許諾給予孫平500萬元供其養(yǎng)老，后因案發(fā)，并未兌現(xiàn)。

孫平受賄既遂的贓物主要有購物卡、iPad平板電腦、現(xiàn)金和“浪琴”牌手表。其中，孫平收受亞夏汽車總經(jīng)理周暉共計(jì)價(jià)值4.2萬元購物卡以及價(jià)值3688元的Ipad平板電腦一臺(tái)。

此外，2015年1月落馬的河北省民政廳原廳長古懷璞曾在2003年5月至2008年3月任河北省政府駐京辦主任，他被檢察機(jī)關(guān)指控受賄1238余萬元。

一撤了之可行否

駐京辦究竟是個(gè)什么所在？

新中國成立之初，中央與各省之間需要形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機(jī)制來商討建設(shè)立項(xiàng)、審批計(jì)劃調(diào)撥物資等事宜，而當(dāng)時(shí)的交通和通訊都不發(fā)達(dá)，需要一個(gè)派駐北京的辦事機(jī)構(gòu)。 1949年，第一個(gè)駐京辦——內(nèi)蒙古駐京辦就是帶著這種使命設(shè)立的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年各種駐京辦超過1萬家，一些地方也設(shè)立駐滬辦等駐兄弟省市的機(jī)構(gòu)。

“駐京辦與駐滬辦等的功能有著很大的不同?！比A東政法大學(xué)練育強(qiáng)教授認(rèn)為，駐京辦的主要功能應(yīng)是“游說”，以獲得中央政府對地方治理政績的好評，以及從中央政府最大限度地獲得財(cái)政資金劃撥，主要體現(xiàn)在政策、接待、信息、招商以及維穩(wěn)等五個(gè)方面，而駐滬辦等駐某地機(jī)構(gòu)的主要功能則主要體現(xiàn)在市場方面，以獲取市場信息、招商以及接待為主。

然而，這種繁榮背后存在諸多問題?！稒z察日報(bào)》一篇文章指出，有的縣級駐京辦一年接待開銷甚至達(dá)數(shù)百萬元；地方爭資爭項(xiàng)形成圍困中央之勢，負(fù)面影響很大，不利于國家部門資源資金的公正分配，并嚴(yán)重腐蝕了一些國家部門官員；打著“維穩(wěn)”旗號，千方百計(jì)截訪等。某市一位駐京辦主任曾坦言：“我的工作就是將禮物不露痕跡地送到領(lǐng)導(dǎo)的手中?！瘪v京辦儼然成了“蛀京辦”。

2010年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》,撤銷縣、縣級市、旗、市轄區(qū)人民政府以各種名義設(shè)立的駐京辦事機(jī)構(gòu)，已經(jīng)設(shè)立的地級市、地區(qū)、盟、州人民政府駐京聯(lián)絡(luò)處，確因工作需要，經(jīng)所在省(區(qū)、市)人民政府核準(zhǔn)后可予保留。駐京辦經(jīng)歷了一次“大瘦身”,總共撤銷了625家，保留了296家。

十八大之后，中央及各省市將駐京辦等駐外地機(jī)構(gòu)納入巡視覆蓋范圍，但一些駐京辦仍然存在較大廉政風(fēng)險(xiǎn)。2016年2月至4月，中央第二巡視組對國家煙草專賣局黨組開展專項(xiàng)巡視。檢查發(fā)現(xiàn)，煙草行業(yè)普遍在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，裝修豪華，這些以“駐京辦”“維穩(wěn)辦”等名義設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中基本都是用于接待的高級會(huì)所，吃、住、玩“一條龍”。國家煙草局對行業(yè)駐京辦職能虛化、閑置浪費(fèi)、吃喝玩樂等突出問題重視不夠，清理整頓力度不大，很多駐京辦成為頂風(fēng)違紀(jì)、吃喝玩樂的隱蔽場所，成了供少數(shù)人奢靡享受的“行宮”。

再比如，山東省曾自曝家丑，省委巡視組發(fā)現(xiàn)省政府駐京辦用公款旅游，財(cái)務(wù)資金監(jiān)管不到位，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，干部選拔任用不規(guī)范；省政府駐滬辦違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，“三公”經(jīng)費(fèi)超預(yù)算，開支不規(guī)范。

2012年3月，全國兩會(huì)期間，時(shí)任全國人大法律委員會(huì)副主任委員、中紀(jì)委原副書記劉錫榮參加浙江團(tuán)審議時(shí)說，“現(xiàn)在財(cái)政支出隨意性很大，各地都在‘跑部錢進(jìn)’，給反腐敗工作帶來很大壓力。什么時(shí)候各地駐北京辦事處沒有了，就政治清明了。”

那么，對于如今還實(shí)際存在的駐京辦這樣的派出機(jī)構(gòu)，該如何管理呢？

“誰派出、誰監(jiān)管”

“駐京辦等機(jī)構(gòu)，屬于各級人民政府及其職能部門的派出機(jī)構(gòu)，不具有行政法上行政主體的資格，目前存在問題主要原因應(yīng)是監(jiān)督主體的缺位?！本氂龔?qiáng)教授指出，國務(wù)院辦公廳先后頒布了兩個(gè)文件予以規(guī)范駐京辦，分別是1990年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)北京市人民政府、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于進(jìn)一步做好外地駐京辦事機(jī)構(gòu)清理整頓工作和加強(qiáng)管理意見的通知》和2010年國辦發(fā)【2010】8號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》。

根據(jù)文件規(guī)定，駐京辦按照“誰派出、誰監(jiān)管”的原則，派出地政府要切實(shí)承擔(dān)起對駐京辦事機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和北京市政府也承擔(dān)著一定的職責(zé)。對于駐滬辦等機(jī)構(gòu)由于沒有相應(yīng)的規(guī)范文件的規(guī)定，只能由派出政府進(jìn)行監(jiān)督?！帮@然，由于派出機(jī)構(gòu)不在本行政區(qū)域內(nèi)，又沒有納入屬地性的管理，現(xiàn)有的各種監(jiān)督措施，都很難對其產(chǎn)生作用?！?/p>

練育強(qiáng)認(rèn)為，在監(jiān)察體制改革的大背景下，對駐京辦要采用新的監(jiān)管思路：首先，通過立法的方式明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制、職能及法律責(zé)任；其次，采用雙監(jiān)管的形式，即派出政府和北京市（國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局）共同監(jiān)督，尤其是要加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)對于駐京辦的監(jiān)察力度，甚至可以考慮由監(jiān)察委員會(huì)專門派駐監(jiān)察專員；第三，各地駐京辦要建立健全的財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理制度，嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律；最后，要加強(qiáng)派出政府與國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、北京市政府之間的溝通協(xié)調(diào)，建立信息通報(bào)制度，尤其是廉政建設(shè)、履行職責(zé)、執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律等重要情況。

對于駐滬辦等派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)該通過市場的手段予以調(diào)節(jié)，各地政府可以通過行政協(xié)議的方式，明確駐滬辦與政府之間的權(quán)利與義務(wù)。

“撤銷部分駐京辦是治理腐敗的重要舉措，但這不是根本之策?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)凱原法學(xué)院何淵副教授認(rèn)為，只要中央政府通過行政力量向地方政府配置資源或者轉(zhuǎn)移支付的模式不改變，“跑步錢進(jìn)”的事情依然會(huì)發(fā)生，只是會(huì)換種方式。要徹底解決駐京辦帶來的種種問題，根本方法是從《組織法》角度理清中央與地方的關(guān)系，尤其是央地之間的事權(quán)劃分。

何淵指出，中央部委的權(quán)力運(yùn)行公開透明，在“分蛋糕”的過程中，要給予地方政府充分的表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，核心是要在地方政府和國家部委之間建立起制度化、正?；姆蓽贤ㄇ?。只有這樣，地方政府到北京“跑項(xiàng)目”空間和意愿同時(shí)消失，駐京辦問題也就會(huì)迎刃而解。

何淵說，“現(xiàn)在我國正在進(jìn)行大面積的行政體制改革，重塑中央部委和地方政府法治化關(guān)系也是個(gè)好的契機(jī)，而撤銷駐京辦問題是一個(gè)非常不錯(cuò)的切入點(diǎn)?！?/p>

（原題為《駐京辦、駐滬辦這樣的政府派出機(jī)構(gòu)，究竟如何監(jiān)督》）